许志良， 胡敏杰， 张 琪

（浙江省钱塘江流域中心，浙江 杭州 310016）

0 引 言

水治理体系和治理能力现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成。以流域为单元，用系统思维统筹水的全过程治理，是推动新阶段水利高质量发展的鲜明特点，也是新时代水治理体系与治理能力现代化的显著标志[1]。钱塘江流域经过多年治理与保护，在水安全保障、水资源供给、水生态治理、水环境保护等方面取得了丰硕成果，河（湖）长制走在全省前列，孪生流域建设力度空前，为流域治理现代化目标打下坚实基础。对标国内外流域治理好经验、好做法，对照党和国家层面治理目标以及浙江省“两个先行”、水利高质量发展要求，深化钱塘江流域的现代治理，亟需拓展治理路径、借鉴有益成果、完善治理维度，做到纲目并举、深改突破、系统推进。

1 流域治理现代化内涵

1.1 流域概念的形成及我国流域治理发展历程

自古至今，世界各族人民持续不断探索水现象、水问题、水规律，逐渐形成了早期的流域概念[2]。公元前3世纪，管仲提出干流、支流、季节性河流概念，16—17世纪欧洲人对集水区的认识及集水面积的计算，都是对流域的早期认识和探索。19世纪早中期，关于水资源开发利用的科学快速发展，出现了水动力学、水文学，把水资源作为重要资源进行开发、利用并重视全流域概念的治理。清末民国初期，受西方现代科学思想影响，我国流域治理体系开始建立，主要江河设置了流域机构，统筹协调流域性事务[3]。新中国成立后，流域治理体系初步形成，设置了水利部和流域机构，赋予其行政管理、项目审查、资金分配、流域规划、防汛调度以及水工程的建设、管理、运行等职能，现代意义的流域治理体系日趋发展[4]。

1.2 流域治理现代化与核心要义

流域性是江河湖泊最根本、最鲜明的特性。从现代意义看，流域治理是指以流域为单元，在利益相关方共同参与下，从流域复合系统的内在联系出发，运用综合的观点、知识和手段对流域进行全面系统地治理与保护，促进公共福利最大化，实现社会经济可持续发展[5]。流域治理体系，是指实施流域治理的全部要素、手段、方式的总和，即高度融合的体系化的治理结构，包括制度、主体、体制机制、方法手段等[6]。党的十八大以来，习近平总书记多次就国家水安全、长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展等问题发表重要论述，深刻阐述水治理重大理论和现实问题，有力推动了我国水治理体系现代化建设进程。党的二十大指出：“中国式现代化为人类实现现代化提供了新的选择”，我们学习借鉴西方现代化有益经验，也汲取西方现代化深刻教训。这些创新理论，极大丰富了流域治理现代化的广度、深度与内涵。

通过对经典现代化理论与中国式现代化内涵的界定与思考，尝试对流域治理现代化作如下理解：在已有治理成效基础上，采取现代化治理理念，运用体系化治理方式，进一步健全完善各项法规制度，配套建立高效协同的联动运作机制，全面建立适应发展形势的治理体系，同步提升高效耦合的治理能力，更好保障新时代深化流域治理的各项目标任务。流域治理现代化的具体体系及维度见表1。

表1 流域治理现代化具体体系及维度表

2 钱塘江流域治理现状及发展形势

2.1 治理现状

钱塘江是浙江省最大的江河，其流域面积、流域人口及产生的GDP值均约占全省一半，围绕推动新阶段水利高质量发展，强化流域“统一规划、统一治理、统一调度、统一管理”，充分发挥流域机构主力军作用，率先实现全流域治理体系与治理能力现代化的意义特别重大。多年来，按照流域与行政区域相结合的管理体制，各级政府与相关部门积极采取措施，着力加强流域治理保护，全流域的水安全保障、水资源供给、水生态治理、水环境保护等工作取得丰硕成果；五级河（湖）长制工作起步早、动作快、措施实，实现江河湖泊“一河一策”精准治理、系统治理与水利工程标准化管理，流域防洪减灾数字化平台持续迭代升级，数字流域按水利部智慧水利先行先试完成试点任务，数字化技术、思维与认知极大提高，有力助推流域治理的现代化进程，有效支撑浙江省经济社会的持续高质量发展。实践充分证明，以流域为单元强化统筹治理、系统治理与科学治理，治水管水就能取得显著成效。

2.2 发展形势

立足浙江省高质量发展建设共同富裕示范区新阶段，对标“重要窗口”“两个先行”新目标新定位，对照《水利部关于强化流域治理管理的指导意见》，钱塘江流域治理现状距离现代化治理体系与治理能力目标仍有不少差距，主要短板包括：流域综合事务的组织协调不够协同高效；河（湖）长制融合流域统筹治理缺乏创新平台；全流域一体化推进水域岸线的保护与利用显失抓手；数字赋能流域高效治理的动力仍显不足；最严格水资源管理、水网工程高位推进、规划实施刚性机制等一系列制度还有待创新完善。

不断提升钱塘江流域高质量、现代化治理，建成和谐幸福的钱塘江，是浙江省实现高水平现代化及“新时代全面展示中国特色社会主义制度优越性重要窗口”的时代任务。是深化浙江省水利改革、追求向更高要求与更严标准的“善治”型流域转变的重点突破方向。

3 钱塘江流域现代化治理体系的建设思路及对策

3.1 指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深刻把握、深入践行“十六字”治水思路，对标“重要窗口”新目标新定位，坚持以流域为单元，加强前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进，强化流域“四统一”，统筹实施各项措施，实现钱塘江流域水利工作持续、协调、健康发展，把钱塘江流域打造成“安全、健康、宜居、智慧、惠民”的幸福流域[7]，为浙江省“高质量推动共同富裕和省域治理现代化先行示范”贡献力量。

3.2 主要目标

加强流域治理体系现代化建设的实践探索、理论探索与制度探索，凝聚各方共识，以问题和目标为导向，着力推进重点领域和关键环节改革，持续理顺体制机制并不断推进向精细化、规范化、法制化与协同化转变。到2025年，科学、高效、协调、民主的治理体系得以完善，河（湖）长制与流域协同治理机制有机结合、深度融合；数字孪生流域基本建成，高效集成的创新机制基本构建，全社会参与流域系统治理的内生动力得到有效激发。

到2030年，基本构建“灵活、高效、精简、可靠”的现代治理体系，全流域初步打造成为“安全、健康、宜居、智慧、富民”的水利高质量发展标杆，流域现代化的治理格局基本形成并成为展示“重要窗口”的水利重大标志性成果。展望2035年，流域现代化的治理体系更加成熟，治理能力进一步提高，钱塘江流域将成为人水和谐共生的幸福流域典范。

3.3 对策建议

把法规制度建设和治理能力建设摆在更加突出的位置，以数字化改革为牵引，全力完善法治框架下智慧高效的现代治理体系；探索实用高效的创新机制，融合智慧管理平台，促进流域治理信息化、智能化与智慧化。大力推进“全域建设幸福河湖”与整体智治，形成制度更加成熟、管理更加协同、治理更加高效、支撑更加有力的整体效应。

3.3.1 依法管理，健全流域现代治理制度

1）健全法规体系。运用法治思维和法治方式巩固钱塘江流域依法管理局面，适应流域高质量、现代化发展新要求，学习借鉴《长江保护法》《黄河保护法》等最新立法改革成果，开展流域综合性立法调研，进一步推进修订《钱塘江管理条例》，高效有力解决系统集成等问题，稳步构建与现代治理体系更相适应、更加超前的流域性水法规体系。

2）强化规划引领。按照目标一致、布局一体、步调有序原则，省市县联动，协同制定科学系统的流域规划，统分结合，编细编实流域治理规划、幸福河湖建设规划、水资源规划、岸线保护与利用规划、数字孪生流域建设规划等。做好水利规划与重大行动计划的充分衔接和全面落实，建立规划实施属地行政首长负责、离任审计与公众参与等制度，强化规划引领与刚性约束。深化“多规合一”，整合形成流域空间规划及工程布置“一张图”、规划措施及规划指标一张表，推进数字规划共建共享与应用实效。

3.3.2 创新管理，理顺流域现代治理体制机制

1）推进机制革新。以建立河湖长制协作机制为改革突破点，搭建跨区域议事协商和协调合作平台，促进流域协同治理与河湖长工作机制深度融合。建立“流域专职机构+市级河长制办公室”协作机制，倡导干支流河长办搭建“河长圈”议事平台。推动建立“钱塘江流域河道管理联席会议”及“钱塘江流域水利技术支撑单位联盟”工作机制。打通流域涉水行政与河湖长工作的信息孤岛，融合并获取可靠全面的流域信息数据，吸收流域利益相关方共同参与，形成完善的公众参与、信息共享和有事协商等机制。

2）强化执法协同。健全与流域治理现代化体系和高质量发展相配套的联动执法与长效协作关系，进一步推进完善流域行政执法体制。以流域为单元，建立健全水行政主管部门与公安机关的执法协作机制，完善水行政执法跨区域联动、跨部门联合，与刑事司法衔接、与检察公益诉讼协作，统筹流域内河湖安全保护工作，明确责任主体和职责分工，形成流域统筹、区域协同、部门协作的河湖安全保护格局。

3.3.3 科学管理，提升智慧高效治理能力

1）夯实治理基础。以“国土三调”空间数据为基底，以各类工程和水利规划为图层，建立全流域空间数据库。以防洪保护区为单元，逐个分析防洪排涝新要求和薄弱环节，完成解决防洪薄弱环节工作方案编制并建立责任清单。提升干支流汇合口等重点区域水文监测能力，补强江道地形和泥沙动态监测，及时掌握并优化流域空间地理模型。实施流域水文资料在线整编，落实责任机制，提高流域治理基础数据在线及时更新率。

2）提升智慧管护。建成数字孪生流域，对物理流域进行全要素数字化映射，实现物理流域与数字流域间的动态实时信息交互和深度融合，保持两者的同步性、孪生性。集成耦合多维多时空尺度高保真数学模型，构建数字孪生流域模拟仿真平台，支撑水安全全要素“四预”模拟分析。构建智能业务应用体系，在防洪调度、水资源配置、水生态调节等预演基础上，生成水利工程更加科学的调度决策方案。依托河湖库保护模块，建立水域岸线数字管理流程，强化协同联动管理，提升水域岸线智慧化、高效化管护水平。

3.3.4 集成管理，全面保障流域水安全

1）优化资源调配。完成钱塘江流域水量分配方案，将水量分配指标落实到县，明确水资源利用上限，强化行政交界断面流量管控和调度力度。开展水资源多目标综合调度试点工作，实现流域涉水效益“帕累托最优”。加强引调水工程监管，实现主要引（排）水设施流量自动监测全覆盖。制定《钱塘江河口段环境配水调度规则》，加强河口段环境配水监测与统一调配，保障“大湾区”建设水资源战略需求。

2）提升灾害防御。构建全流域现代防洪排涝和水资源配置工程体系，推进流域范围“浙江水网”规划建设，更好保障流域水安全。持续迭代升级流域防洪减灾数字化平台，推进监测预警、会商研判、预报调度三大防洪场景应用，提升水旱灾害决策支持能力。完善山洪灾害防御联动机制，建设山洪灾害防御数字化应用，推进小流域山洪灾害系统治理。完善“钱塘江干流枢纽管理联盟”机制，推进信息共享、业务协同。

3）加强生态修复。开展流域水生态修复和生物多样性保护行动，深化流域上下游横向生态保护补偿机制。推进流域水生态健康评价，建立重点河湖健康档案。建立流域内重要拦河工程生态流量监测预警和调度机制，开展流域主要控制断面生态流量监测评价。

4）完善水域管控。建立全流域空间管控制度，合理划定“两线四区”，严格开发利用强度和方式，推行水域岸线规划刚性约束、水域常态化监管、涉河项目批后监管等制度。加强河道采砂综合整治，推动河道砂石资源科学有序开发。加强水生态空间管控，严格落实“三线一单”与负面清单管控要求，保护并利用好钱塘江河口涌潮特色资源。

3.3.5 要素保障，提升流域治理技术支撑

1）推进科技与人才创新力度。开展重难点技术研究，包括涌潮保护新技术、生态修复新技术、河湖岸线修复规范及指标体系、横向生态保护补充机制等。加强开拓型人才培养，提升队伍的现代理念与治理能力，打造一支适应现代化治理和高质量发展需求的高精专人才队伍；夯实基层水利治理体系，健全基层专业化队伍与技术型服务组织。

2）发挥流域专职机构作用。充分发挥钱塘江流域专职机构主力军作用，强化其法定和授权职责的履行，重点做好3项工作：①做好流域内以河湖管理和全域幸福河湖建设管理为重点的事务性工作。②做好以数字孪生流域建设为重点的流域监测感知、信息共享等工作。③做好流域治理专职工作与河湖长制高度融合为重点的创新机制顶层建设。

4 结 语

流域治理是一项既传统又现代的课题，是人与自然不断斗争和传统文明向现代文明探索前行的主阵地之一。本文从“中国式现代化”立场出发，探讨分析了流域治理及其体系的现代化内涵，探索提出了完善流域治理现代化具体体系、核心维度及其工作要义，在分析流域治理现状与发展形势基础上，进一步提出适应钱塘江流域的现代治理体系与治理能力的举措，供浙江省深化钱塘江流域治理改革作借鉴。