郑力璇

北京大学前沿交叉学科研究院，北京 100871

政府采购制度是工业革命技术形成壁垒型行业后，社会制度随着经济发展进步的产物，在现代化进程中逐步发展起来。1782 年英国政府率先设立文具公用局通过招标投标的主要方式负责政府日常办公所需用品和投资建设项目，采购机构由此出现。1861 年美国通过《联邦采购法》，以立法的形式对政府采购进行规范化管理。1868 年美国国会针对政府采购的招标流程和合同履行程序进行了立法。1984 年颁布《联邦采购条例》规定了联邦政府的所有采购行为都必须依照条例执行。二战后，欧美发达国家政府采用财政政策手段调节国家经济，政府采购作为国家财政政策的实现方式不断发展完善，在国际贸易中也形成了一系列采购规范，推动世界经济再次走向繁荣。至20 世纪70 年代，欧美国家建议将政府采购纳入《关税和贸易总协定》中，国际组织在政府采购方面的合作进一步加深。1994 年，部分世界贸易组织国家签署了《政府采购协议》（GPA 协议），政府采购制度已经被国际社会广泛认可并成为国家间采购行为的通行准则①胡兰玲.政府采购制度创制研究［D］.天津：南开大学，2013.。

改革开放以来，我国社会主义市场经济体制不断发展完善。特别是在“一带一路”倡议等国家间经济合作项目启动后，我国在经济全球化中的作用越来越重要。2018 年4 月10 日习近平主席在亚洲博鳌论坛上表示，我国将主动扩大进口，加快加入世界贸易组织《政府采购协定》进程。在这一背景下，政府采购制度必须加速和国际接轨，保证法规全面性和资金安全性，最大限度提高资金使用效益，保障我国经济的迅速发展和在国际竞争中取得优势地位。

政府采购是法律、行政概念，也是经济学学术概念，有深厚的经济学理论支持，并且在长期发展中逐渐带有了中国特色。学习政府采购包含的经济学意义、熟悉我国政府采购的内涵功能，在实践中继续完善采购的细节规范对我国经济进入新时代具有重要现实意义。

一、政府采购的经济学理论基础

在对政府采购进行讨论前，我们首先明确其定义和性质。WTO《政府采购协议》（GPA）②GPA 规范各国政府采购行为，推动参与方开放政府采购市场，实现更为自由的国际贸易。规定，政府采购是指为了公共利益的需要，由政府部门或政府指定部门实体购买货物或劳务或工程的行为。③《General Agreement on Tariffs and Trade 1994》。我国于2003 年实施的《政府采购法》中明确规定，政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。④《中华人民共和国政府采购法》。分析定义可知，采购的主体是“各级国家机关、事业单位和团体组织”，采购的对象是“依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务”，采购的特征是“使用财政性资金”。这也进一步说明了，政府采购的性质是依法开展的公共服务，采购的目的和途径都带有“依法”和“公共服务”两个重点。相比较而言，“依法”是政府采购的中国特色。

政府采购制度发展和经济学理论的发展密切相关，依法和公共服务也是在理论的不断发展中逐步确立和明确的。自由经济理论认为，政府要做好市场的守夜人，不主张大规模的政府支出，要让市场“无形的手”发挥作用，政府和个人都应该遵守市场经济的规律。早期美国政府实施的联邦政府采购受到自由主义的影响，主要以商业性质为目的，并没有注重社会公共服务功能，政府采购行为本身也缺乏监督和制约。

20 世纪的经济大萧条刺激了经济学理论的发展，强调社会功能和调节经济功能的政府采购制度以及对采购的监督体系逐渐建立。政府干预理论认为，市场经济下的政府干预通过市场间接作用于企业，减税、增加政府购买和公共投资弥补市场的缺点，可以有效刺激社会生产拉动经济增长。但布坎南的公共选择理论则认为，政府官员也是理性“经济人”，存在一定的“寻租”可能①裴育.政府采购的经济学分析［D］.上海：上海财经大学，2002.。

委托代理理论在政府干预理论的基础上进一步深化了对政府采购的认知，对参与采购各方面进行效益分析并提出了改进模型。委托代理理论以“经济人”假设为核心，具有两个基本假设：一是委托人和代理人之间利益相互冲突，其行为都是实现自身效益最大化；二是委托人和代理人之间的信息不对称，代理人便可能产生“道德风险”，通过信息优势最大化自己的利益。

信息经济学同样认为，市场并不能解决信息不对称和不确定性问题下市场效率的损失问题，据此提出了在市场以外的法治建设。在科斯的交易成本理论中，市场经济必须是法治经济，法治是降低交易成本的重要途径。根据短边原则，任何部分法律的缺失都会造成整体效率的损失，因此完整的法律体系是维护市场规则的基础。

二、我国政府采购的现状和意义

（一）政府采购制度的内涵

我国政府采购制度的推广在改革开放后呈现加速趋势，通过试点的方式以点带面积累经验逐步实施，“依法”作为中国特色贯穿政府采购发展的始终。1980 年国务院在《关于开展和保护社会主义竞赛的暂行规定》中首次明确将招投标作为政府采购的主要方式，采取试点的方式逐渐确立政府采购体系。1995 年上海市首先尝试用国际通行规则规范政府采购行为，制定了我国第一个采购试行办法。1997 年深圳采用邀请招标确定了公务车保险的供应商，于1998 年建立了我国第一个政府采购地方性法规。结合地方经验，中央在2000 年前后相继出台一系列实践管理办法，包括《政府采购管理暂行办法》《政府采购合同监督暂行办法》《政府采购信息公告管理办法》等，同年财政部组建国库司下设政府采购处，管理全国政府采购工作。2003 年《政府采购法》实施，中央一级预算单位开始实施政府采购，2004 年京外二级预算单位开始实施，2005 年我国开始全面推行政府采购制度。2007 年我国申请加入GPA，我国的政府采购开启了国际化道路。2015 年3 月1 日国务院正式颁布实施《中华人民共和国政府采购法实施条例》，加速实现国家治理能力和体系的现代化。

目前，我国政府采购的主体按照性质划分包括国家机关、事业单位和团体组织；资金来源主要是财政资金，包括预算资金和自筹资金。也就是说具有公共服务性质的社会组织使用通过公共服务职能获得的公益性和非公益性资金的使用必须根据规定纳入政府采购的管理程序。

《政府采购法》第二十六条明确规定政府采购方式主要有五种：公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价和国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。财政部自2014年12 月31 日起实施的《政府采购竞争性磋商采购方式管理办法》就属于国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。2002 年我国在中央国家机关采购中心采购IT 产品时首次使用协议供货，成为第六种可选择方式。

当前我国政府采购方式分为集中采购和分散采购，集中采购机构为采购代理机构，是非营利事业法人，主要职责包括：统一组织纳入集中采购目录的政府采购项目；组织由财政拨款的大型政府采购项目；受其他委托机关的委托代其采购或组织招标投标事宜等。此外另一种采购代理机构是社会中介代理机构，是代理政府采购事宜的中介服务组织，在获得财政部或省级人民政府财政部门认定资格后才能从事代理工作。

政府采购主要分为三个步骤，分别是制定预算、确定供应商和签订合同。当前我国政府采购对预算管理不够严格，在实际操作上更为关注决算，预算编制较为粗糙，这导致采购过程不够严谨，频繁出现采购金额超预算的现象。鉴于此，2018 年4 月18 日，财政部表示要在巩固前期政策的基础上，采用扩大管理范围、强化全过程管理、扩展管理对象、改进评价办法和落实绩效责任等有力措施，继续推进预算绩效管理。②需要强调的是目前我国对政府采购严格按照《政府采购法》规定实施预算管理，“负有编制部门预算职责的部门在编制下一财政年度部门预算时，应当将该财政年度政府采购项目及资金预算列出，报本级财政部门汇总。部门预算的审批，按预算管理权限和程序进行”。

（二）我国实施政府采购制度的意义

政府购买被称为公共财政的三驾马车之一，是财政政策的主要实施手段，对政府调控国家宏观经济和管理国家财政支出具有重要意义。实施政府采购制度有两点优势：一是提高政府支出质量。政府资金数量是有限的，只有提升支出管理水平和资金使用效率才能保证政府支出质量的提高。根据国际组织经验数据，政府购买一般占到国家GDP 的10%～15%③王洁.中国加入GPA 是世界政府采购市场的一件大事——专访WTO 秘书处参赞罗伯特·安德森［J］.中国政府采购，2011（7）：32.，按资金节约率为20%进行计算，采用政府采购制度后，政府能支配的资源总量提高到了国家GDP 的至少2%；二是调节全社会供需平衡。政府采购可以调控社会总需求，调整产业布局和经济质量，这在供给侧改革背景下意义重大。当前我国还处于社会的总供给和总需求不平衡的阶段，当供给大于需求时实施扩张的财政政策，增加政府采购规模，提高社会总需求水平；若需求大于供给，则采取稳健的财政政策，减少采购规模。

根据上文所述，我国当前的政府采购制度是一种以“经济人”假设为前提的激励约束机制。为了实现约束激励机制，实施政府采购可以促进政府有效建立完备的法律体系和良好的经济发展“外部性”，制定产权明确的市场规则，进一步防止腐败。另一方面，目前使用信息化电子采购平台可以让政府采购行为更加符合市场规律，在市场机制下达到采购效率最大化。

三、我国政府采购制度的问题和未来发展方向

建立完善的政府采购制度要在“依法”和“公共服务”方面下功夫。目前，我国政府采购制度最突出的问题是监管部门不明确和监管法律法规的缺失。我国政府采购监管部门的定义较为模糊，《政府采购法》第十三条规定，“各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职能。各级人民政府其他有关部门依法履行与政府采购活动有关的监督管理职责。”规定不清晰，职责不明确，不利于实施监管。在具体操作过程中，由于相关法律法规缺失，对政府采购的监管行为具有较大的弹性，比如基层单位在具体沟通供应商和采购方之间的权限较大；采购平台在组织招标过程中的操作规则没有完善，存在供应商串通作假、“陪标”的现象，供应商存在跑专家、跑项目的现象等，这都是产生腐败的隐患。

对于政府采购制度监管存在的问题，国内外均有经验可以借鉴。国外方面，美国政府采购的法律制度体系和机构制度体系建设是值得我国借鉴的。美国联邦政府采购的监督管理机构主要有三个，分别是美国国会下属的联邦会计总署、联邦索赔法院和美国总统行政办公厅内设的行政管理与预算局①李浩文.美国政府采购的制度模式及对中国的启示［D］.北京：国际关系学院，2006.。此外，美国还专门成立合同申诉委员会，根据《争议法》接受对政府采购的投诉。

国内方面，北京大学作出了积极的尝试。为监管招标采购活动，北京大学2009 年出台了《招标工作监督办法》②北京大学2009 年校发第128 号文件。，成立了招标工作监督领导小组，统一管理校内招标工作，由纪委书记任组长，监管的方式包括：列席招标会议，参与、询问、检查、调查等方式跟踪检查或重点抽查招标项目；对招标工作提出监督建议；通过设立举报信箱和举报电话受理各类违规、违法和违纪问题。《招标工作监督办法》明确了监管的主要内容有：招标制度建设、招标决策程序、标底编制、负责人的责任履行，规定了十一种违规、违纪和违法行为，具有极强的监管效应和法规依据性。《招标工作监督办法》保护了学校招标工作组织人员和学校的国有资产的安全，可以说是进一步完善了政府采购的监管制度体系让每个环节都有章可循，落实了监管责任，让所有环节都有责任到位。北京大学的经验是值得国内各采购单位借鉴的。

综上所述，为了更好地实现我国政府购买的社会功能，笔者认为完善激励与约束机制，参考国内外先进经验，可以在如下几个方面改善政府采购制度：

首先，要做到源头把控，建立健全预算管理机制，突出“依法”的中国特色。要将预算管理制度落实到位，将预算实施过程也纳入预算管理体系中。

其次，健全法律法规出台，做到每个环节都有法可依，避免行政弹性和腐败的发生。出台规定采购细节的管理办法，对采购的发起、预算、确定采购方、签订合同、履行合同每个环节都做出规范性说明，按照对采购结果产生负面影响的程度设置不同等级的责任人和监督人规范，把采购细节囊括到法律体系中，降低采购的操作弹性。

最后，要严格依照法律设置监督权职机构。设置统一管理的监督机构，明确监督的方式和内容，明确追究责任细则，使各机构共同努力做好政府采购工作，保护采购各方的合法权益和财政资金的安全。