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如何深化房改,加大保障房建设和供给

2023-09-29孟晓苏

经济导刊 2023年7期
关键词:低收入商品房住房

7月24日召开的中央政治局会议提出,要加大保障性住房建设和供给,积极推动城中村改造和“平急两用”公共基础设施建设,盘活改造各类闲置房产。国务院和有关部门发布了多个相关政策文件,加大住房保障支撑力度。

根据住房和城乡建设部数据,“十四五”期间,全国计划筹集建设保障性住房870万套间,预计可帮助2600多万新市民、青年人改善居住条件。

本期刊载原国家房改课题组组长、原中房集团董事长孟晓苏的专题文章,解读如何做好保障性住房的顶层设计,用改革创新的办法推进建设,确保住房建设质量,同时解决规模化地提供保障房建设所需要的大量资金。

——編者按语

今年4月28日,中央政治局会议提出“规划建设保障性住房”的要求,7月24日的中央政治局会议分析了房地产市场供求关系重大变化的新形势,特别强调发展保障房建设,要求“加大保障性住房建设和供给”。

中央提出保障房建设发展方向已经十多年,但业内一直缺乏有力措施进行落实,导致各大城市保障房至今数量严重不足。现在令人担心的是,各地对中央精神是不是真正理解和认真落实?会不会又是层层往下布置而缺乏机构开展和落实?会不会只在商品房“公摊面积”等问题上做无用功,而不去为低收入群体建设和提供保障房?之所以提出这些问题,就是现在对房改存在不同的认识:楼市政策上凝固化还是调整优化?发展模式是弱保障还是双轨并行?未来走向是退出还是前景广阔?这些问题都要在调整优化中解决。

要不要加大保障房建设和供给

中国房改实现了两个目的。一个是实现了“居者有其屋”。根据国家统计局统计,现在中国居民有房者达到96%,一些低收入的城市居民住房自有率达到90%。另一个是让房地产业成为中国的支柱产业,这将拉动中国的经济增长。房地产业在经济发展中拉动了100多个相关产业的发展。

我们曾在国家房改课题组组织的课题报告中提出“房地产作为支柱产业”的观点,在2003年被国务院接受。但这一观点不断被质疑,有人提出房地产业是最大的“灰犀牛”,这种言论实际上影响到一些部门的决策。房地产到底是拉动经济的“老黄牛”,还是影响经济的“灰犀牛”,现在慢慢看清楚了。

楼市政策是凝固化还是调整优化

这些年对房地产限制性政策增多,特别是楼市限购,使中国经济受到了影响。去年因为各项政策的综合作用(包括限购),其直接影响是楼市销售额从18.2万亿元一路跌到13.3万亿元。楼市萎缩造成一系列问题,相关产业下滑,地方财政收入下降。其实,这个限购政策是在房地产过热的时候出现的,现在房地产是严冬了,但限购政策还在给房地产降温。

任何政策的制定和实行,必须深度结合市场现实;对动态变化的市场不能凝固化,需要根据市场的变化及时进行调整优化。7月24日召开的政治局会议指出,要调整优化房地产政策。房建部明确提出“认房不认贷”的问题,这是对一部分一套房购买者的歧视性政策仍未落实的调整。原来不限购的就不限购了,原来限购的仍然限购。政策都明确了,为什么还没有变化?目前的问题是政策明确了,但是没有落地。这种现象在社会上被形象地称为“说到了以为是做到了,做到的以为是做完了,做完了以为是做好了”。特别是“限购政策不能前功尽弃”这种错误认知,妨碍了对中央政策的正确理解。什么叫“前功尽弃”?这就是把前一段对房地产发展的制约手段当作一种“成功”。功过不能正确区分,这是目前存在的问题。

发展模式是弱保障还是双轨并行

这些年我们一直认为发展保障房是偏弱的,而现在中央提出的新发展模式,就是住房双轨制再加上租售并举,这是核心内容。其实,住房双轨制是在我们当年设计房改方案中提出来的,当时提出“市场供应商品房,政府提供廉租房”。此后,中央一再强调发展这两个体系,即住房市场体系和住房保障体系,将双轨制表述得很清晰。

保障房是我国住房制度改革中确定的“住房双轨制”的重要内容。27年前,我们房改课题组的报告中把保障房建设的建议写入房改方案,作为我国住房供应体系的重要部分。这个建议并不是我们自己拍脑袋想出来的,而是借鉴了发达国家或地区的实践经验。

我们首先研究了英国的经验。英国在二战结束后建设了1000万套房屋,其中500万套是为低收入家庭建设的保障房。英国是最老牌的资本主义国家,它首先出现了如何解决工人住房的问题。恩格斯在《英国工人阶级状况》一文中,揭露当时英国工人的居住条件极其困难、极其不人道。恩格斯并不是建议让国家出面建设保障房,而是要工人阶级联合起来推翻资本主义制度。后来在国际社会主义思潮推动下,英国逐渐进行变革,二战期间英国很多城镇被德国空军炸成废墟,二战后大力建设居民住房。战后4000万人口的英国建设了1000万套房屋,让多数家庭住上新房,其中50%是为低收入家庭提供的保障房。资本主义国家尚且可以这样去改革,从被恩格斯揭露的不顾工人死活的罪恶的资本主义剥削劳工制度,到用提供保障房来化解社会矛盾,为资本主义续命。

英国人在20世纪60年代把保障房制度复制到香港,实行“居者有其屋”计划。香港建设的保障房之中包括“居屋”、“公屋”、“夹屋”等不同类型,目标是覆盖50%的居民家庭。因为香港土地资源有限,因而香港的保障房面积都很小,仅仅40-60平方米,到160平方米就被称为“豪宅”了。保障房只能解决基本住房保障,要住大房子就可以去买商品房。新加坡则是把保障房的“组屋计划”发展到能覆盖87%的居民家庭,组屋大的有四室一厅、140平方米。

研究这些国家与地区的经验,对制定我国住房制度有现实意义。我国著名经济学家厉以宁先生的“三次分配”理论和“共同富裕”理论指出,在第一次分配领域,试图在工资分配上拉平或者在股权比例上拉平是不可能实现的,那样就没有发展动力了。但连资本主义国家都能给低收入群体提供基本住房保障,保证他们的基本居住条件,而这种保障房政策是中高收入人群不能享受的。这是人类文明的进步,也是这些国家和地区保持制度稳定的基础。

我国是社会主义国家,中国共产党作为执政党,它的根本宗旨就是为人民利益奋斗。我们更应该解决好中低收入群体的住房问题。所以,我们房改课题组就做出这样的设计:“市场供应商品房、政府提供廉租房”,而且提出保障房要覆盖到我国50%的城镇家庭。

在国家推动下,房改初期,我国建设了一批“经济适用房”,那些房屋就是“不收土地出让金,只收基本税费”,保证了土地的低成本。那时建经济适用房的目的,一是帮助设定各地房改出售公房的基準价,二是为保障房立下基本标准,就是保障房不能收取土地出让金,开发机构利润率要很低,但是施工标准必须保证,不能低于普通商品房。

我国必须加大保障房建设和供给,这是世界各国都认可的理念和都在做的事情,更是我们社会主义国家应大力推进的一件大事。

我国保障房建设存在哪些问题

25年前,我国启动了城镇住房制度改革。此前两年,由国务院四个部委组成房改课题组,形成了课题报告《房改方案》。课题组参加机构是原国家体改委、原建设部、原国家计委、原国家科委、中国房地产业协会与中房集团研究所。多位老领导、大专家参加了课题组工作,我担任课题组组长。当年我们在设计房改方案时就提出,在推动住房商品化的同时,政府同时继续进行保障房建设,形成住房供应体系上的“双轨制”。

近年中央多次提出“完善住房市场体系与住房保障体系”的要求,原因就是多年保障房供给严重不足,已成为我国房地产发展过程中明显的短板。低收入群体和“新市民”、年轻人、“新家庭”本来都应当享受保障房,但是因保障房建设和推动实施不利,低收入群体不得不面对价格高企的商品房市场。

在保障房建设中出现的问题之一就是由于缺乏认识,主管部门认为市场化能解决所有问题,忽视建设。在房改初期,从2000年到2007年,全国保障房开发投资很少,只占房屋投资比例的3%-5%。我们房改课题组人员提出了推动中出现的问题,主管部门拿出的是两个不伦不类的办法:一个是“小户型政策”,要求把所有商品房户型面积都切小,被称为“70/90”,就是70%的商品房要在90平方米以下。他们以为把鲍鱼切小,低收入群体就吃得起,岂不知道他们要吃的不是鲍鱼龙虾,而是小鸡炖蘑菇、大葱炒鸡蛋,他们需要的是保障房。另一个办法就是“降房价”,试图用行政手段把商品房价格降低,却又不减少地价,还通过严格实行“招拍挂”提高地价,让商品房价格越来越高。即使价格能降下来一些,它们也并不是保障房,而是商品房。

1994年通过的《城市房地产管理法》,提出了两种土地出让方式,一种是拍卖招标,另一种是双方协议出让。协议出让就解决了包括保障房用地的特殊用途。后来,主管部门取消了双方协议出让方式,这样保障房用地实际上被取消了,保障房陷入缓慢发展状态。

从2011年起,我国开始推动棚户区改造,提供了3000万套保障房,缓解了保障房的供需矛盾。党的十八大以来,中央对保障房建设高度重视。2017年国务院提出“两个为主”——“以市场为主满足多层次需求、以政府为主实现基本保障”;2018年又明确要求“完善两个体系”——“完善住房市场体系与住房保障体系”。虽然中央非常重视,要求非常明确,但是主管部门与地方政府工作一直不到位,十多年来,我国的保障房建设始终不足。

保障房建设上的一大问题是层层进行布置,却缺乏有人认真落实,这叫做“跛子打围——坐着喊”。上级政府布置任务给下级政府,省政府就把保障房安排到小县城去,市政府把保障房建到远郊区,都舍不得拿出城市土地来建保障房,建成的不少房屋成为“无效供给”。

还有一些“聪明”的地方政府把建设保障房的责任转移给开发商,他们使出一种“限地价、竞配建”的招数,在把土地高价拍卖给开发商的时候,要求企业承担一定百分比的保障房。这些做法表明,某些地方政府刻意回避自己保障房的建设责任,保障房得不到不含地价的土地;政府将公共服务职责推到开发商头上,而且政府拍卖土地还不少收地价,让开发商去平衡土地成本。这种乌龙做法居然一度还被当作先进经验到处介绍推广。其实这些都是下级应付上级的做法,从根本上忘记了政府应当承担的责任。

我国应当如何建设保障房

各国各地保障房建设时,都是以政府行为为主,由政府给土地、管分配和后续服务,由国有企业负责投资建设。

英国二战后建设的保障房占全部新建房屋的50%,就是由16个公营的“建房公团”来建设的。新加坡政府设立了“建屋发展局”,组屋的建设都是由国企投资施工。香港特区政府则设有“居屋署”与“公屋署”,两个机构有2000人,主要是工程师,就是从事保障房建设的管理团队,安排由“房屋协会”对非低收入但是收入不高的“夹心层”家庭建设“夹屋”,专门为“夹心层”解决住房问题。政府行为还不止于保障房的建设,建成后的保障房分配、资格认证、贷款等事宜,都需要政府管理,后续也需要政府实施动态管理,包括租赁房屋和把保障房卖给低收入家庭。

现在我国保障房严重缺位。政府把管理权过多地用于商品房上,特别是管理商品房价格,或一会儿限制涨价,或一会儿限制跌价,还要求高价商品房低价卖,催生出富人“炒房打新潮”,出现许多笑话。其实商品房不需要政府这样干涉,政府作用主要是建设与管理保障房。

在保障性住房建设方面,地方政府应该发挥主导作用,央企要发挥主力军作用。而保障房建设用地不能收土地出让金,只能收取基本税费,这样才能让它的成本低、价格低。地方政府要舍得拿出位置比较好的土地建设保障房;保障房建设需要大量财政资金投入,包括专项债投入,这些事情都要靠政府与央企来做;与市场化商品房开发不一样,保障房要控制好售价与租金,不能追求商品房的利润率,保障房在分配与管理上也都要体现政府行为,不能是商品化销售。

按照国务院要求,国企要退出竞争性房地产领域,全面回归保障房建设本位。其实,保障房建设有足够大的工作量,其投资回款安全可靠,这本来就是国企发挥作用的领地。发挥房地产国企的公共服务职责,是国家建立这些企业的初心。

通过以上多项成本控制手段,保障房的租售价格就能达到要求。按照销售价格计算,不含地价的产权型保障房价格应当是商品房价格的三分之一左右。保障房的建设安装成本是不低的,绝不允许偷工减料,但保障房建设就像商品房建设一样,能够拉动建筑材料生产与施工安装,带动房地产上下游相关产业的发展。现在商品房的投资销售在不断下滑,就可以用加大投资开发保障房来从结构上转型,集中力量发展保障房建设规模。

有人问,是否能把空置商品房变成保障房?商品房改造成保障房的最大困难在于,商品房里包含着高地价,而保障房价格低的原因是地价低,开发建设机构的目标不是追求利润。而拿商品房改为保障房时地价是退不出来的,有些户型面积也不一样。闲置房产可以拿出一部分改造成“平急两用”公共基础设施。商品房去库存的主要办法是盘活楼市,用市场力量消化这些商品房。历史上的存量房屋,多数都被慢慢消化掉了。

根据我多年参与保障房建设的经验,要满足保障房需要,我们就要“超前规划”与“足量安排”。我曾经说过,保障房建设不怕“适度过量”,其实保障房的“足量”与“适度过量”说的是同样意思。原因有三:其一,住房建设本身就需要超前,因为从投资开始到形成有效供给,需要足够的时间,其中仅建房周期就需要18个月,还要有项目准备的时间,加起来要两三年;其二,考虑到各地保障房建设规模普遍偏小,若不要求按“足量”或“适度过量”部署、而按现期人口数据来紧紧巴巴地建设,建成时往往就会落后于人口发展的实际情况;其三,保障房建设规模略大一些,形成一些短期的房屋过剩,相当于让商品可以摆在货架上供人选,才能让低收入居民有选择的空间,才能防止保障性租赁房的租金太高,这些都会有利于低收入群体。实际上保障房建多少都不会被剩下。

我在中房集团工作的十几年期间,在全国230多个城市开发1300多个住宅小区,建的主要是保障房,房子都没有剩下。所以保障房建设需要大规模开发,需要超前开发,需要足量安排,这是我作为资深保障房建设者的实际经验。

保障房建设资金如何良性循环

保障房建设需要大量资金,投资的钱从哪里来?既然保障房建设主要是政府职责,当然需要财政出钱。不少专家建议发行“特种国债”。我认为保障房建设很适合通过发行长期国债来建设,比如10年或20年国债。国债就应该投向民生。在债务存续时间里,保障房肯定可以卖掉回款,还可以偿付国债利息。如果每年由国家财政投资1万亿元,要求地方政府配套出资,再通过向保险、银行、信托等金融机构扩大融资,可以达到5万亿元的规模。保障性住房没有土地出让金,只交土地成本与基本税费,因此5万亿元都能用在房屋建设上,可以发挥出10万亿元的作用,这样很快就可以规模化地提供保障房。

保障房可租可售,保障性租赁房的资金循环已经有现成的金融模型,就是通过资本市场发行保障性租赁房的信托投资基金(REITs)。几年前我提倡引进资产证券化,3年多前,我国已经启动基础设施REITs试点,至今已经有29支REITs成功发行并在证券交易所流通,其中就有4支保障性租赁房REITs。REITs可以通过组织社会资金持有保障房资产,原来的开发持有机构就可以拿回投资资金,还可以投资到新的保障房建设。今后REITs基金可以通过增发收购其它保障性租赁房,使REITs基金覆盖规模不断扩大。

目前有资格享受保障房的人群,约占我国城镇家庭的50%。我们在25年前推动房改时,就已经解决了不少老职工的房产权问题,他们都属于50%之内保障房享受对象。那时为了向老职工出售公房,国家采取了一系列政策措施。公房出售时,即使按成本价卖老职工,他们也买不起,我们就设计打两个折扣,“工龄折扣”和“一次性付款折扣”,折后一套房子仅两三万元。这在当时也是不少钱。老职工们掏尽自家储蓄、再跟亲友借钱,就把原租公房给买下了。房改5年后,按照购房价的1%补交了土地出让金,这些房产就可以进入市场流通。

如今25年过去,当年的商品房平均增值了5倍,而房改房以优惠价格购房,出现了百倍甚至几百倍的增值。现在房产价值已占到城镇居民家庭财产的60%,成为人民群众的主要财富构成。房改购房与房产增值使老职工们跟上了致富步伐,走上了共同富裕的道路。

现在有资格享受保障房的人群应当是“一低两新”:低收入家庭、新市民家庭和年轻人新家庭。今后,低收入群体可以利用他们现有的支付能力,以低廉的价格租赁保障房。有购买保障房能力的居民,可以用上自身能力与人们所说的“六个钱包”,再加上银行的贷款支持,按照保障房价格购买房屋产权,实现他们的房屋产权梦。要允许已缴纳房租冲抵房价,相当于享受一次“工龄折扣”。

保障房应规定几年内不能入市交易,房改时规定的是五年不能入市。过了这个时限后,就允许入市交易,允许保障房与商品房并轨。这样随着经济发展与货币运行,这些居民就可以享受商品房价格上涨的红利,像当年老职工们一样,逐步走上共同富裕的道路。

保障房未来可以与商品房并轨的预期,使它具有更大的升值潜力。这些因素可以促进服务对象积极租赁或购买保障房,很容易形成保障房建设资金的良性循环。

走出當下保障房缺失的误区

我国保障房建设多年缺位,致使人们都误以为解决住房问题只有靠商品房。低收入群体也不知道他们可以享受保障房,反而都把眼睛盯在商品房上。比如抱怨“价格高买不起”的是说商品房,抱怨“公摊面积多”的是说商品房,说“收入房价比高”的也是说商品房。

低收入群体把他们的住房希望完全寄托在商品房上,而商品房市场却不能按照他们的意愿发展,当然怨气越来越大,并不时把积怨发泄出来。这都是源自住房双轨制没有及时建立起来,而过去的房地产调控走偏了方向。

本来在住房双轨制的制度下,是可以实现“市场归市场、保障归保障”的。商品房与保障房在不同轨道上运行,房价也各有不同规律。持有商品房的居民希望自家的房屋资产保值增值,不愿意看到房价下跌,跌得厉害了就可能去售楼处闹着退房。而可以享受保障房的群体也不需要盼望别人的房价下跌,因为他们跟商品房涨跌关系不大,他们更关心的应是能不能买到或租到廉价的保障房。

如果能形成“住房双轨制”或“两个体系”,不仅可以使居民住房条件得以进一步改善,而且社会矛盾可以化解不少,社會心理也会平复不少。

我所说的保障房建设与分配路径不是不可企及的。25年前,我们已经在中国城镇进行过一次成功的房改实践,有的年轻人哀叹说,我们生不逢时,没有赶上那次房改。我们要继续推动保障房建设,会给年轻家庭提供一次新的机会。

将启动规模化保障房建设变为现实,比抱怨“商品房价格高买不起”更为有效。所谓“收入房价比高”是在没有保障房供给的情况下,拿商品房价格与普通人的收入水平比。但是如果能提供足够的保障房,那情况就大不一样了。

商品房“公摊面积”的问题。所谓“取消公摊”无非就是把“公摊前的建筑面积”改为“公摊后的使用面积”,把公摊从“显性存在”变为“隐形存在”,实际上没有取消公摊,只是算法不同。其实这就是“榴莲带壳卖”还是“榴莲剥壳卖”的区别,榴莲壳一样从买家收钱。难道能把“公摊”摊给政府、或者摊到别的项目上去吗?都不可能。购房者没有得到任何好处,反而房本上面积还小了,单位房价提高了不少。比如,本来公摊面积是30%,以减去公摊面积后的“使用面积”计算,房本上面积就小了30%,每平米房价还上涨了43%,购房者在哪头儿都没占着便宜。这就让老百姓满意了吗?房本面积小了就踏实了?单位房价涨了就高兴了?这种糊弄人的做法有什么意义呢?

所以说,忽悠“取消公摊”是做无用功,客观效果会转移管理者对保障房的关注,最终什么问题也解决不了。真正惠及低收入群体,就要把精力放在如何多给老百姓建设保障房上。

如果能把中央要求的“加大保障房建设和供给”落到实处,我相信,在“住房双轨制”正常运行下,社会认知会走出保障房缺失的误区。

(编辑 季节)

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