中国碳市场行业自律监管模式探讨

2023-09-28李克明李陆明

海南金融 2023年9期

李克明　李陆明

摘要：“双碳”目标的提出推动碳交易市场的进一步发展，资源的分配进一步加剧碳交易市场的潜在风险，因此，构建完善的碳市场监管体系十分必要。自律监管模式发挥着政府监管模式不可替代的作用，注重发挥行业本身优势，强调简政放权，放松行政管制，释放金融自由，是对政府监管死角与漏洞的重要补充。当前，我国碳市场自律监管模式存在法律依据位阶低，自律监管模式定位不清晰，监管模式相关制度规则不健全等问题。基于此，本文建议通过构建专门性法律规制体系，厘清政府监管与市场自律的界限，健全行业自律监管模式程序性建设以及建立有效的信息披露制度等完善碳市场交易体系，为中国碳市场行业自律监管模式提供参考。

关键词：碳中和；碳达峰；碳交易市场；行业自律；行政监管；信息披露

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2023.09.003

中图分类号：D922.1；D922.28 文献标识码：A 文章编号：1003－9031（2023）09－0032－09

2020年中央经济工作会议将“做好碳达峰、碳中和工作”列为2021年的重点任务之一，会议指出“加快建设全国用能权、碳排放权交易市场”。生态环境部于2020年12月发布了《碳排放权交易管理办法（试行）》，次年3月发布《碳排放权交易管理暂行条例（草案修改稿）》。2021年7月，全国碳排放权交易市场正式上线运行。中共中央、国务院于2021年9月发布的《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》中指出：“推进市场化机制建设。依托公共资源交易平台，加快建设完善全国碳排放权交易市场，逐步扩大市场覆盖范围，丰富交易品种和交易方式，完善配额分配管理。” 生态环境部等七部门于2022年6月联合印发的《减污降碳协同增效实施方案》指出：“加快全国碳排放权交易市场建设，严厉打击碳排放数据造假行为，强化日常监管，建立长效机制，严格落实履约制度，优化配额分配。”党的二十大报告中提出：“完善碳排放统计核算制度，健全碳排放权市场交易制度。”这些文件的出台与颁行都表明推进碳市场建设是实现“双碳”目标的重要途径，因此对碳市场各個层面进行系统的研究也显得尤为重要。

一、碳市场的产生与发展

1992年，为应对全球气候变暖带来的负面影响，世界各国签订了《联合国气候变化框架公约》（以下简称《公约》）；1997年，在日本京都进行的《公约》第三方缔约会议上通过了《京都议定书》，《京都议定书》中规定，第一承诺期各参与国整体在2008年至2012年间应将其年均温室气体排放总量在1990年基础上至少减少5%，并规定了旨在减少温室气体排放的三个灵活履约机制——国际排放权贸易机制（International Emissions Trading ，ET）、联合履行机制（Joint Implementation，JI）、清洁发展机制（Clean Development Mechanism，CDM），为国际碳排放权交易体系的运行与发展奠定了基础；2005年，《京都议定书》正式生效；2012年，多哈会议通过的《〈京都议定书〉多哈修正案》（以下简称《多哈修正案》）中规定了部分国家及区域组织参与的第二承诺期，规定在2013年至2020年承诺期内将温室气体的全部排放量从1990年水平至少减少18%。为落实《京都议定书》的执行，欧盟建立了跨国碳排放权交易体系，美国、澳大利亚、加拿大、印度、韩国、中国也相继启动碳排放权交易。

全球碳排放权交易市场进展不一，发展阶段也不尽相同，当前世界范围内碳交易主要集中在欧盟、北美及东亚地区。以欧盟碳市场为例，作为世界上历史最悠久的碳排放权交易体系，欧盟最早提出建立碳排放权交易市场的想法，并于2003年通过《欧盟2003年87号指令》（Directive 2003/87/EC），该指令也成为后来欧洲碳市场运行的基础法律制度。欧盟碳市场发展经历了四个阶段，其发展与成熟阶段与《京都议定书》规定的承诺期时段高度吻合。2005年欧盟碳交易排放市场正式开始运行，开始进入碳市场建设探索阶段；2008—2012年，根据《京都议定书》规定的第一承诺期进行的“履约阶段”；2013—2020年，根据《多哈修正案》规定的第二承诺期，欧盟碳市场进入成熟发展阶段；2020年至今通过降低碳配额上限控制碳排放，进行实际减排。北美碳市场交易体系起步也比较早，作为北美最具代表性的两个国家，美国与加拿大也相继建立起国内碳市场交易体系。2014年，魁北克碳市场与加州碳市场的链接构成了北美最大的碳交易市场。东亚地区碳交易市场主要集中在中国、日本和韩国，2021年7月我国全国碳市场的正式运行标志着中日韩均已形成全国性碳排放权交易市场。

碳排放权的可交易性促进了世界“节能减排”目标的进一步发展，其属性不再仅是单一的绿色金融工具，而成为适配提高资源利用率、改变生活消费习惯、支持产业结构转型等政策的金融市场。作为一种特殊的新兴金融市场，碳排放权交易市场兼具环保市场、能源市场和金融市场的特点，正因为碳交易市场多重属性的堆叠，更需要对其监管模式进行进一步的探讨，以期早日实现监管模式对碳市场良性运行的促进与巩固作用。但我国碳市场仍属于以往金融市场所采取的政府主导型监管模式。在以碳排放权交易为代表的碳金融市场机制下，碳排放权交易市场与传统的行政管理模式下的其他金融市场相比具有信息不对称、易被操纵、道德风险等特征，存在单靠行政机关难以克服的缺陷。这些缺陷使得以行政手段进行碳排放控制所产生的成本与收益不成比例，无法达到有效监管的目的。因此。有必要对我国碳市场行业自律监管模式进行进一步研究。

二、碳市场监管模式的内涵与分类

（一）碳市场监管模式内涵

狭义的金融监管模式主要是指金融监管机构依据国家法律法规的授权对整个金融行业实施的监督管理行为。而广义的金融监管模式除国家公权力下的政府机构监管之外，还包括了金融机构内部的自我控制与监察、行业自律性组织或行业协会的监管、第三方中介机构的监管。碳市场监管模式除了包括狭义的金融监管模式，还包括广义的金融监管模式中行业自律性组织或行业协会的监管，即行业自律监管模式，并且基于碳市场的特殊性，行业自律监管模式发挥着不可替代的作用。

（二）碳市场监管模式分类

目前国际上关于碳排放权交易监管模式主要有两种（见表1）：一是政府主导型监管模式（如欧盟）；二是行业协会自律监管模式（如美国）。

政府主导型监管模式主要是依靠国家强制力以及法律的强制性对市场进行引导与干预，其中也会与行业自律形成交叉监管，引导行业规范、行业自律，政府主导型监管模式主要是通过政府对碳价的管控从而形成稳定的价格波动趋势，对市场交易过程中形成的各种价格欺骗行为进行监管。监管权一般由国家机关掌控，而行业协会主要负责监督碳交易规则和管理办法等制度法规落实情况、核查机构诚信状况、配额分配方案制定与发放情况以及相关政策措施落实情况等辅助性工作。

行业协会自律监管模式主要是依靠行业协会或者交易所的自律性，稳定市场发展，依靠行业基础设施对碳市场的参与者设定相应的规范。监管权主要是通过一些高阶的法律或者法规赋予相应的自律组织，而政府一般起到宏观调控，引导市场大方向的作用。

这两种监管模式在各个国家碳市场监管过程中并非泾渭分明，但在以政府主导型监管模式为主的国家或者地区中，行业自律监管模式一般起着补充性作用。近年来，随着碳市场的国际化趋势以及碳金融市场的扩大，采用政府主導型监管模式的国家逐渐开始重视自律监管模式的作用，并且为进一步发挥自律监管模式的作用而不断进行基础设施的建设或调整。

三、碳市场自律监管模式的国内外发展现状

（一）碳市场自律监管模式内涵

碳市场作为新兴金融市场，具有一般金融市场的共性。特别是在当前世界范围内多把碳排放权交易市场当做碳金融市场的一个组成部分的背景下，其金融市场的属性愈发明显。因此，碳市场的行业自律监管模式一般遵循着金融市场的行业自律监管模式的普遍规律。

金融市场的自律监管是通过相应的独立基础设施对参与市场交易的主体及其市场行为以自律管理规范或者相应的自律监管措施进行的自我规范和自我控制行为，是对行政监管的一种重要补充。其中基础设施一般是指在自律监管过程中一切为市场主体的交易行为提供服务的机构、组织，但在目前的市场实践中，为大规模金融交易提供集中服务的各类行业协会以及金融交易所则成为主要的受关注对象。

（二）碳市场自律监管模式国外现状

国际上具有代表性的行业自律监管模式下运行的碳市场有美国碳排放交易市场和英国伦敦碳金融中心。英美碳市场交易已经进行多年，具有一定的监管经验，行业自律监管也是其主要的市场监管模式。

1.美国碳市场行业自律监管模式

美国促成了《联合国气候变化框架公约》的签订，这是世界上第一部旨在解决全球气候变暖问题的国际协议，为世界范围内协同解决气候问题提供了强大助力。并且在2003年，美国成立了全球第一个开展自愿性温室气体排放权交易的市场平台——芝加哥气候交易所（Chicago Climate Exchange，CCX），其交易以自愿为主，企业减排依靠企业社会责任，政府不强制进行碳交易。2009年，美国开始通过建立全国统一的温室气体排放总量控制体系实现对本国碳交易市场的监管，正式开始实施区域碳污染减排计划（Regional Greenhouse Gas Emission Reduction Action，RGGI），这是美国第一个强制性总量控制交易体系，通过采取碳配额分配与拍卖的方式控制不同行业的碳排放总量，从而达成不同阶段的节能减排目标。国际减排指标的引入对欧盟碳排放交易体系的运行和效果产生了一定消极影响，在此背景下，欧盟于2013年宣布在一些工业行业限制清洁发展机制（Clean Development Mechanism，CDM）项目，以保护本地区碳交易履约机制的运行，基于此，美国于2014年4月将本国可再生能源行业纳入温室气体排放配额交易之中。除了政府本身制定和实施法规政策外，美国还成立了一些行业自律组织或机构负责管理碳交易市场并协调与其他相关主体间关系。

美国的行业自律监管模式主要包括三个方面的内容：一是基于碳金融和低碳产业发展的需要，成立了一些非强制性的行业自律组织（如美国能源协会、美国碳排放交易协会），负责协调和规范本领域内相关市场主体的行为；二是各行业自律组织可以制定行业自律标准、规则、规范等，并对市场监管产生不同的强制效力；三是通过这些组织或者第三方监管机构定期公布碳市场发展报告和碳价走势，对公众和企业进行宣传教育。譬如，RGGI采取的就是由第三方机构Potomac Economics独立监管下的配额拍卖分配方式。

2.英国碳金融市场行业自律监管模式

英国的碳金融市场监管主要包括行业监管、金融监管和交易平台监管三个方面。首先，关于金融监管，由于碳市场具有的金融属性，英国的碳金融市场交易行为受到英格兰银行、金融监管部门、财政部等机构的监管，并以《英国2000年金融服务与市场法》（Financial Services and Markets Act 2000）为基础规范，受到《欧盟2003年87号指令》（Directive 2003/87/EC）、《2018年制裁和反洗钱法》（Sanctions and Anti-Money Laundering Act 2018）等法规及相关补充性规定的规制。其次，英国碳金融市场的交易活动还受到交易平台的日常监管。而在行业监管方面，英国自愿碳排放权交易体系于2002年正式启动，于2006年底并入欧盟碳排放权交易体系（EU ETS），伦敦洲际交易所（ICE-ECX）迅速发展，成为英国和欧洲的碳金融中心，并成为欧洲首个进行碳配额场内交易的平台，此时英国碳金融市场的行业主管机构是由英国减排工作领导小组、财政部、环境部及财政部下属环境基金共同构成。2016 年组建新的商业、能源与工业战略部，其主要职责包括制定并实施全面的工业发展战略、提供可靠的和可负担的清洁能源、保持科研创新、积极应对气候变化等。英国脱欧后，2021 年推出与EU ETS类似的英国碳排放权交易体系（UK ETS），UK ETS将基于总量管制和交易原则，分阶段实现节能减排目标，其市场参加者可获免费配额，或通过拍卖、二手市场购买排放配额。另外，1999年，应英国政府的要求，成立了以促进被监管企业与政府之间对话、沟通为目的非盈利组织 UK Emissions Trading Group，并在一些难以推进碳排放权交易制度实施的领域协助英国政府。

（三）碳市场自律监管模式国内现状

2013年我国启动了7省市的碳市场交易试点项目，并于2017年12月宣布建设全国性碳排放权交易市场。基于碳市场本身兼具多部门属性的特点，其监管主体包括综合经济、环保、能源和金融管理等多个部门。基于此，我国目前的碳排放权监管模式为生态环境部主导，国家发展改革委员会、工信部、能源局等共同参与的统一归置与分散监管相结合的监管模式。分工虽清晰，但碍于政府对市场干预的有限性，行政机关主导下的碳市场监管模式约束力与监管力度都是有限的，此时，就需要以自律监管进行监管补充。

基于交易所的行业自律是目前中国碳市场行业自律模式的特点之一。交易所主要通过设定一系列风险防控管理办法进行事中监管，对碳排放交易过程中可能出现的违规行为进行处理，降低市场交易风险，保障碳市场的稳定发展。碳排放权交易所作为第三方平台，为中国的碳排放权交易提供了重要支撑。目前，碳排放权交易所的自律监管内容主要包括交易主体的守法情况、市场操纵情况、交易过程、会员身份的限制和报告、信息披露、交易的执行情况、交易的融资情况以及对交易主体的保护等。碳金融衍生品市场相比碳排放权交易市场产生时间更短，稳定性不足，更易發生市场操纵，因此在碳产品衍生市场的交易限制以及对其市场主体的交易行为监管更加严格，其市场的自律监管内容细化至对衍生品交易合同条款的规定。针对低碳债券、低碳基金和低碳股票等其它绿色金融工具，则被纳入证券交易所的自律监管范围。

（四）国内外碳市场自律监管模式对比

在碳市场实践的发展过程中，英美等发达国家的碳市场监管体系经历了由政府机构全面管理到政府和非政府公共组织合作管理的过程，政府机构在此过程中将部分监管权限以及事务逐步移交给非政府公共组织行使。英美碳市场监管体系变化历程表明，在市场经济条件下，自律监管模式不管是在事前监管还是在事后监管都发挥着重要作用，而作为自律监管模式的基础设施之一的行业自律组织在促进行业规范、提高产品质量、推动技术进步等方面发挥着重要作用。

我国自律监管模式对比英美发展的较为完善的自律监管模式而言，存在自律监管组织单一、自律监管制度存在漏洞且监管主体权限较低等问题。此外，英美国家的自律监管模式与其国内存在的其他金融监管模式之间的融合程度较高，各监管模式之间的运行路径并行不悖，可以发挥出各自的优势；反观国内的金融监管模式，因碳市场发展起步较晚，不管是政府监管还是在行业监管方面都有待提高，并且在传统的以政府为主导的监管模式的背景之下，自律监管模式变得很被动，监管机构单一，作用发挥具有局限性。

四、我国碳市场自律监管模式存在的问题

我国完善自律监管模式的过程中主要需要解决两大问题：一是自律组织进行自律管理、制定自律管理规范时所应当具备的强制性管理权限，即明确的法律授权。二是需要明确自律管理规范本身所具备的强制效力。

我国碳市场行业自律监管模式存在法律依据位阶低、自律监管模式定位不清晰、自律监管模式相关制度规则不健全等问题。虽然我国碳交易所自律管理体现出金融监管的特点，但碳交易所仅受碳市场行政主管部门管理，并不纳入金融市场法律监管。碳交易所对交易产品、参与主体的认定与管理并不代表交易产品或参与主体在金融法律中的合法性与强制性。因此，在立法层面仍然需要对行业自律监管模式进行进一步的界定与明确。

（一）自律管理规范法律依据位阶低

迄今为止，我国关于碳排放权交易方面的规定仅有一部行政法规《碳排放权交易管理办法（试行）》（以下简称《管理办法》），其余相关文件多属于规章或规范性文件，《管理办法》中对碳市场的性质、交易原则和范围以及各机构的权利义务、监督管理等内容进行了规定，而针对碳市场行业自律监管，除了《证券法》中对证券交易所的相关规定外，再未有相关具体的规定，国家层面至今也没有自律组织方面的立法。碳排放权交易不同于一般商品交易和服务合同纠纷处理时所采取的当事人自治模式，其牵扯问题涉及多个市场，属性复杂。可是相关法律法规层级低、位阶低、效力低等问题导致碳市场监管制度权威性差、透明度低、规制稳定性不足，使其在碳交易市场中无法真正发挥监督作用。由此也导致因市场交易产生的自律组织没有法律授予的相关权限，使得自律监管模式的存在空有其表。

（二）自律监管模式定位不清晰

基于我国政府主导型监管模式的历史，我国金融市场的他律监管模式即政府机构监管与自律监管模式的监管界限并不清晰，职责交叉的情况也时有发生，想要在碳市场实现“他律”与“自律”并重并行并不容易。虽然近10年特别是2018年以来，国家开始进行政府机构改革，行政机关逐步简政放权，但在碳市场交易中，实践效果并没有很理想，以什么方式划定政府“他律”与市场“自律”之间的界限，如何使自律监管模式的定位在市场监管体系中清晰明了依然需要思考，行业自律监管模式的界定需要更加明确。

（三）自律监管模式相关制度规范不健全

正如前文所述，自律监管模式下的自律监管规则多来自金融习惯、行业管理以及一些国际规范，按照目前国内的法律位阶制度，这些监管规则的效力较弱，并不能真正发挥监管效用。首先，现阶段存在的自律规范千篇一律，并不能针对不同市场做出不同反应，需要进一步完善。市场是不断变化的，如果我们希望市场以安全高效的方式平稳发展，就需要制定一套可以灵活应对不同市场变化的自律规则。其次，行业自律管理程序与内容需进一步明确和完善。在市场交易自律管理中，包括协议签署、内部操作程序和风险管理系统在内的记录管理，需要在成员扩充时和面临其他状况时进一步完善。

（四）自律组织间信息交流不畅

各自律组织之间沟通不畅，存在交流壁垒，各行业在经营过程中都存在风险，而风险具有很强的传染性和渗透性，如果不能及时交流并进行信息互换，对于渗透风险就无法及时感知，无法进行预防或补救措施。与一般金融市场如证券市场相比，碳交易市场结构与属性更为复杂，很难限定在某个具体市场范围内。这就与按照行业设立的自律组织职能相冲突，此时需要碳市场所涉及的不同市场之间的自律组织开展不同规模的交流合作，而目前各自律组织之间的信息共享不顺畅，信息互换滞后，甚至存在“信息保护”情形，不利于碳市场自律监管模式的运行。

五、我国碳市场自律监管模式的完善

（一）构建专门的自律监管模式法律规制

制定专门的碳市场监管法或者自律监管规范，加强碳市场自律监管模式的法律效力，通过立法明确行业自律组织的属性与职权，加快全国碳市场行业协会等自律基础设施的建设。通过高位阶法律将基础设施的属性界定在市场化与行政化之间是比较法上的通行做法。我国可以通过立法先行将自律组织的属性明确，并制定相关行政法规，将部分交易制度及相关的监管规范制定权交由自律组织或者自律协会，通过行政法规的授权赋予自律组织或自律协会相关权限，加强自律管理规范的普遍约束力，从而明确自律监管模式的法律地位。具体来说，建议将碳市场自律组织的属性与职能纳入立法体系中进行明确规定，可以在制定社会组织、行业协会专门法基础上，或者专门颁行调整金融行业自律组织的法规、规章，或者在《商业银行法》《证券法》《证券投资基金法》等法律修订时，增加调整行业自律的条款，明确行业自律组织的属性与职权。

（二）厘清政府监管与市场自律的界限

划清碳交易市场政府监管与市场自律的界限，实现“他律”与“自律”并重，应该通过规定政府权力界限入手。我国采取由政府主导型监管模式和行业协会自律监管模式有机结合的监管机制，发挥政府和行业协会在碳市场发展中的各自作用。但传统的政府干预市场机制并不能直接适用于碳市场自律监管过程，碳市场自律监管更多需要政府简政放权，依靠市场自觉性进行自主监管。因此，在碳市场监管实现从“他律”为主向“他律”与“自律”并重的转变，可以在制定相关法律条文的基础上，通过实行负面清单制度，明晰市场“他律”与行业“自律”的界限，明确行业自律组织在碳市场中发挥着政府监管不可替代的作用以及行业自律监管模式的独立性。

（三）健全行业自律监管模式程序性建设

提升碳市场行业自律监管能力与监管主动性。碳市场因其自身属性的特殊性，不能一成不变的套用其他相关市场的行业自律规则，应当在不同市场行业自律规则中选取可以借鉴部分的同时进行进一步细化与转变，以适应自身市场的发展与格局，可以参考美国碳排放交易市场，制定专门的碳市场自律监管细则。碳交易所在制定自律监管细则时，要将行政法基本原则中的公众参与原则、程序正当原则和合理行政原则融入到监管规则制定、监管权力运用和监管责任追究三方面，以保障自律监管对象即市场交易参与者的合法权益。首先，在监管规则制定方面，交易所应当融入公众参与原则，设计畅通公开的公众参与渠道，保证在交易所的日常自律管理中能够切实有效的知晓被监管方的意见和建议。其次，在监管权力运用方面，交易所在行使自律监管权力时需要具备并遵循相应的执法程序，在发现违规违法行为并对其进行处置时，要履行及时充分的告知和说明义务。最后，在监管责任追究方面，交易所应当通过出台相关规范政策明确规定对违法交易行为的处罚力度，以及会员和其他市场参与者在权利受到侵害时，具有通过听证、申诉等方式获得救济的程序安排。

（四）建立有效的信息披露制度与信息交流渠道

进一步发挥行业协会的协调作用与内部监督作用，建立健全不同自律组织之间的信息交流与共享机制，并将信息交流纳入行业自律管理体系，探索建立跨行业的综合自律监管模式和风险处置机制，以避免金融风险在不同行业之间的传递与扩散。此外，借鉴国外的做法，建立全国性或区域性的行业自律组织，成立统一的行业自律机构管理委员会。同时，建立有效的信息披露制度，对交易数据进行及时报告和严格监督，有效披露碳市场的交易信息，各行业自律组织将自身管理及经营情况定期向行业监管部门汇报，以供监管机构参考。

（责任编辑：夏凡）

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