李翔宇 郑少和 孙宴茹 李冰冰

内容摘要：本文提出县乡人大代表的代议属性决定了其在全过程人民民主中居于重要地位，其产生过程很大程度上标志着全过程人民民主的成色，其履职状况直接影响全过程人民民主的具体实现。通过对3664位县乡人大代表问卷调查结果的实证分析，本文发现受教育程度越高，对人大地位和职权、自身权利义务的认知越好，农民代表参加人大常委会联系代表工作最少，工人代表、专业技术人员代表更需要本单位支持履职工作，党政领导干部和专业技术人员代表更重视履职的时间成本，欠发达地区代表对经费保障需求更强烈等，进而提出持续加强县乡人大工作和建设，进一步明确代表联络站的法律地位，提高代表履职精细化服务水平等建议。

关键词：全过程人民民主；县乡人大代表；履职

一、研究的缘起

全过程人民民主是习近平总书记关于中国特色社会主义人民民主的最新理论创新成果。2021年在中央人大工作会议上，习近平总书记系统论述了全过程人民民主这一重大理念，强调要继续推进全过程人民民主建设，把人民当家作主具体地、现实地体现到党治国理政的政策措施上来，具体地、现实地体现到党的国家机关各个方面各个层级工作上来，具体地、现实地体现到实现人民对美好生活向往的工作上来[1]。2021年修改的全国人民代表大会组织法，首次将“全过程人民民主”入法，第四条第二款明确规定全国人民代表大会及其常务委员会坚持全过程民主；2022年修改的地方人大组织法第四十三条，进一步明确规定了充分发挥地方各级人大代表在发展全过程人民民主中的作用[2]。这是首次在法律上对特定主体在全过程人民民主中的作用作出规定，体现了人大代表在全过程人民民主中有着独特的地位和作用。县乡两级人大是地方人大代表中直接选举产生且数量规模占90%以上的代表，以县乡人大代表为对象加以研究分析，对于更好地把握和实施地方组织法第四十三条规定，具有一定价值和意义。但从目前对全过程人民民主研究的成果看，理论界和实务界从人大立法、监督、代表工作等领域展开研究比较多，鲜少聚焦人大代表等特定主体在全过程人民民主中的地位和作用作理论推演，而运用调查问卷等方式对实践状况开展定量分析则几乎没有。从2021年6月至2022年1月，广东122个县（市、区）及东莞、中山市和1122个乡（镇）依法选举产生县乡人大代表分别为34638名和91229名，其中超过三分之二的代表首次当选。这些县乡人大代表对自身的角色定位、权利义务和履职方式等是如何认识的？有什么愿望和期待？本文在理论分析基础上，通过对3664位人大代表问卷调查结果的实证分析，描述了不同地区、不同层级、不同职业等的县乡人大代表，在履职认知和愿望上的差异性和履职的实际状况，进而提出支持和保障县乡人大代表更好地发挥在全过程人民民主中作用的对策建议。

二、研究设计

本文采取了文本分析、调查问卷相结合的方式开展研究。首先深入学习领会习近平总书记关于全过程人民民主的重要论述，梳理研究了民主理论关于代表角色定位及其与民主运行的关系等问题，于2022年5至6月开展了“县乡人大代表的履职认知和愿望”和“县乡人大开展代表工作情况”两次问卷调查，全省共3664位县乡人大代表和702个县乡人大各一名工作人员匿名填写了问卷。

（一）针对人大代表的问卷调查。问卷设置19道题目，其中7道是基本信息题，包括性别、年龄、教育程度、居住地、本职工作、代表层级（县级或乡级）、以前是否担任过代表等；12道涉及对人大制度基本知识、代表权利义务、职责定位的认识，对联络站建设的感受，自身履职工作状况及期望的支持保障等。随机抽取参加问卷调查的3664位人大代表中，县级代表2150位，乡级代表1514位，其性别、年龄、教育程度、职业比例和是否连任等结构情况，与广东县乡人大代表实际结构状况比较接近，如样本中男性2440位、女性1224位，分别占总数的66.59%和33.41%，而本届选出的县乡人大代表的性别比例，县级分别是男性为69.78%、女性为30.22%，乡镇分别是男性为69.65%、女性为30.35%。

（二）针对县乡人大工作人员的问卷调查。这个问卷调查主要目的是了解县乡人大开展代表工作概况，为关于人大代表的问卷调查提供旁证和参考。共设置了23道题目，有两道关于层级和居住地的基本信息题目，其余21题为闭会期间代表活动、代表建议及其办理、代表履职监督、代表联络站建设等开展工作题目。121个县级人大和581个乡镇人大的工作人员填写了问卷，分别占广东县乡人大总数的99%和51.7%。

三、关于县乡人大代表在全过程人民民主中地位和作用的理论分析

全过程人民民主是中国特色社会主义民主的新表达。我国实行工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的国体，实行人民代表大会制度的政体，实行中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度等基本政治制度，巩固和发展最广泛的爱国统一战线，形成全面、广泛、有机衔接的人民当家作主制度体系[3]。在这个体系中，除作为国家权力来源的人民外，还包括了许多特定主体，如人大代表、党和国家机关组成人员、政协委员、村委会组成人员等。与其他主体相比，县乡人大代表在全过程人民民主中有着重要地位和作用。

（一）縣乡人大代表的代议属性决定了其在全过程人民民主中居于重要地位。民主发源于古希腊雅典城邦，含义是“统治归于人民”或人民主权。更准确地说，由全体人民（而不是他们选出的代表）平等地、无差别地参与国家决策和进行国家管理，这是民主最原始、最简单的含义[4]。到了近现代民族国家，在幅员辽阔、人口众多的国家，理想上最好的政府形式是代议制政府，代议制政体就是全体人民或一大部分人民通过由他们定期选出的代表行使最后的控制权，而国家中的实际最高权应归于人民的代表这一点对代议制政府是根本必要的[5]。因此，人民选出的代表，是任何一个现代政体民主运行的关键节点，任何一种的民主形态都必须将人民的代表放在突出位置。我国的全过程人民民主，是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主，体现在宪法上，就是明确规定中华人民共和国的一切权力属于人民；人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会；全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责、受人民监督。这就是我国的政体即人民代表大会制度所确定人民通过政治代表的方式行使国家权力的基本内容。正是基于对民主与政体之间关系的深刻洞察，习近平总书记鲜明指出，人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体[6]。因此，就县乡人大代表而言，其主体属性上的代议功能决定了其在全过程人民民主中居于重要地位。

（二）县乡人大代表的产生过程很大程度上标志着全过程人民民主的成色。从词源上看，民主democracy和政治politics，这两个词都源于古希腊。前者的词根为demos，人民和kratein，治理[7]。后者的词根是polis，在古希腊指“城邦”，希腊文中的“公民”则是polites。可见，人民或公民从一开始就是与民主和政治紧密联系在一起的。选举是民主政治的基石。由于公民的观念在民主政治中至关重要，这就决定了直接选举比间接选举更能体现民主政治的本质，更能彰显公民或人民在场的理念。我国1953年制定选举法时，由于当时的社会情况，人民还有很多缺乏选举经验，以及文盲尚多等等实际条件[8]，只在乡、镇、市辖区及不设区的市等基层政权单位实行直接选举，即由选民直接选举产生人大代表，而省、县和设区的市实行间接选举，由下一级人民代表大会选举产生上一级人大代表。到1979年选举法修改时，把直接选举的范围扩大到县一级。邓小平同志1987年讲，“像我们这样一个大国，人口这么多，地区之间又不平衡，还有这么多民族，高层搞直接选举现在条件还不成熟，首先是文化素质不行”[9]。可见，我国高层采取间接选举主要是客观条件所限，而县乡人大的直接选举，包括选区划分、选民登记、选民十人以上联名推荐代表候选人、选民投票等环节，都是体现我国全过程人民民主质量的重要标志，直接关系我国人民政治权利的行使和保障水平。

（三）县乡人大代表的履职状况直接影响全过程人民民主的具体实现。我国全过程人民民主和西方民主的区别在于是全链条、全方位、全覆盖的民主，不仅看人民有没有投票权，更看人民有没有广泛参与权，看选举后的承诺实现了多少。县乡人大代表和其他层级人大代表一样，是不脱产从事人大工作，日常工作和生活在群众当中，这是我国人大代表同西方议员的本质区别，特别是县乡两级代表中部分是基层政权单位的组成人员，其履职往往是处理与群众日常生活紧密相关的具体事务，大部分时间都在和群众打交道。从数量上看，县乡人大代表总共260多万，占到全国五级代表总数的90%以上，所以，县乡人大代表是否密切联系群众，是否常态化规范化听取和反映群众意见建议，是否依法履职推动解决群众关切问题，就直接关系到基层推进全过程人民民主建设的状况和水平，关系到全过程人民民主的具体实现。

四、关于县乡人大代表的认知、愿望及履职状况的实证透视

通过对两个问卷调查数据的分析，得出受访县乡人大代表在关于人民代表大会制度、自身权利义务、角色定位的认知及履职愿望和实践状况等方面有以下表现。

（一）县乡人大代表大部分了解人大及其常委会的地位和职责。宪法第三条明确规定，国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督，赋予人大及其常委会立法权、监督权、决定权、人事任免权。分析发现，绝大部分受访者了解政府与人大关系，对检察院、法院、监察委员会与人大的关系认知略低，同时，超三成认为审计机关由人大产生，近三成不知道监察委员会由人大产生。对于宪法赋予人大的职权，受访者对监督权认知度最高，为94.1%，体现了监督工作是县乡人大的主要工作，选择立法权、决定权的有80%以上，而了解人事任免权的略低，为68.91%，还有19.31%的选择了执法权。可见，大部分受访者对人大地位和职权有正确认知，也有少部分认识有偏差。交叉分析发现，代表是否连任及受教育程度对人大地位和职能认知影响不太大，需要普遍开展人大制度理论培训。具体来看：

1.县级人大代表的认知普遍高于乡镇人大代表（见表一、表二）。对政府、监察委员会、法院、检察院是否由人大产生，以及宪法赋予人大的“四权”，县级人大代表的选择率都高于乡镇人大代表，而错选人大产生审计机关和拥有执法权的，县级人大代表比乡镇人大代表分别低7.8%和2.45%。

2.连任代表对人大地位的认知略好，而初任代表对人大职权认知略好。对“一府一委两院”是否由人大产生，连任代表的认知度均略高过新任代表，特别是连任代表选择审计机关的，比初任代表低了8个百分点，但在人大职权问题上，反而是初任代表答对的略高于连任代表，选立法权、监督权和重大事项决定权的，前者比后者分别高0.41%、0.9%、4.26%。

3.受教育程度不一定与其对人大的认知呈正比。大中专及以上学历对“一府一委两院”是否由人大产生以及人大职权，答对率均高于高中及以下学历，但对于是否产生审计机关和拥有执法权上，答错率也均高于高中及以下学历，如错选审计机关的，硕士研究生及以上、本科、大中专分别是34.48%、33.7%、31.38%，高中、初中及以下分别是26%和27.7%；错选执法权的排后两位的是初中及以下和高中，分别是14.29%和15.37%。

（二）县乡人大代表普遍对自身的权利义务和角色定位有较好认识。代表法第三条、第四条明确规定了代表的权利义务。受访者对法定义务的认知好于權利，前者除了选择正确处理从事个人职业活动与执行代表职务的关系为87.39%外，其他法定义务认知全部达到91%以上，但对法定权利，除了出席人大会议、提出议案建议、参加履职学习3项为90%以上，其他如组成代表小组、持证视察、集中视察等都在73%到83%之间。

1.学历高低基本与对权利义务的认知成正比。研究生及以上的受访者对自身权利的认知除组成代表小组、持代表证视察约为80%（但也远高于平均值）外，其他选项都在90%以上；而初中及以下的代表在选择获得信息保障、持证视察、集中视察这3项上都不到六成，这两类大部分选项相差20多个百分点。义务方面，研究生及以上的各选项均在94%以上，而初中及以下的除选择参加人代会外，其他选项基本上为70%～80%，如在选择密切联系选民的义务上，相差13个百分点。

2.党政领导干部代表对自身权利认知最强，农民代表最弱，而企业家代表次之。党政领导干部与农民受访者对获得信息保障、询问权、就地视察、集中视察四项权利的认知上差距达23.28%、25.46%、19.56%和19.54%，对代表义务的认知除了出席会议外，其他选项上的认知差距也在10个左右百分点，对正确处理个人职业活动与执行代表职务关系上差距达16.72%。

3.县级代表比乡镇代表对权利义务的认知略好。大部分选项高5个左右百分点，比较悬殊的是对询问权和集中视察的认知，县级代表比乡镇代表分别高出10.36%和12.08%。这与这方面工作县级人大代表工作比乡镇人大开展得更加规范有关。根据问卷结果统计，组织代表开展3次以上集中视察或专题调研的县级人大，要比乡镇人大高出17个百分点；组织代表向原选区选民报告履职情况方面，前者比后者高出近3个百分点；在学习培训方面，前者组织3次以上的（32.23%）比后者（25.82%）高出6个百分点。

4.是否连任对代表权利义务的正确选择几乎没有影响。这与一般认为连任代表对代表职责定位应当理解更深入的经验判断不一致。

5.近八成代表对“代表谁”的问题有正确认识。大部分受访者能够正确认识代表由选民选举产生，但不能仅代表原选区利益，而是要代表本区域人民群众根本利益，且不得利用代表职务牟取个人利益，也有二成多受访者选择了其中一个正确答案。

（三）代表普遍对代表联络站建设成效评价较高。近年来，广东省印发加强全省代表联络站工作的指导意见，推动全省全覆盖建成12000多个代表联络站，2023年又深入开展代表联络站标准化规范化常态化建设。在受访的代表中，近九成认为代表联络站作用发挥得很好，是代表接待选民群众的有效平台，有五至六成认为在联络站建设以及解决群众反映问题上还有待加强，有4.23%的代表选择没去过或不清楚。

1.参加代表联络站活动的积极程度直接关系其对代表联络站作用的认识。从受教育程度、地区、职业或是连初等方面交叉分析发现，往往定期进站开展履职活动多的，对代表联络站评价越高，比如粤北部生态发展区、珠三角地区受访者定期进站比例高于沿海经济带，前者对代表联络站的评价也更高。

2.县乡两级人大代表对代表联络站作用的认知与其进站的积极性基本一致。县乡两级人大代表对代表联络站作用的评价相差不到1个百分点，定期进站开展活动的比例相差甚微，没去过或不清楚的都是4.23%，3项数据基本一致。电话访谈的人大主席也均表示，县乡人大代表都被编排进站开展履职活动，少数没去过或不清楚的，可能是因为排期问题而导致其未进站。

3.连任代表对代表联络站作用的评价及其进站的比例高于初任代表。91.76%的连任代表认为代表联系站作用好，比初任代表的高出3个百分点，前者（73.70%）定期进站的比例高出后者（61.36%）12个百分点。但从中也看出，虽然全部代表都被编入联络站活动，但真正在站内经常性履职的比例还不够高。

（四）代表积极参加集中视察或专题调研等闭会期间活动。集中视察和专题调研是代表法定的闭会期间主要的集中活动方式。问卷调查结果显示，全部县乡人大都开展了这项工作，92.6%的县乡人大开展2次以上，3次以上的达47.2%。有超过五成的代表认为集中视察或专题调研比较有效且乐于参加，比例远高于代表小组活动、联络站活动、约见国家机关负责人等选项。

1.不同职业代表对闭会期间的履职活动选择意愿明显不同。工人代表更乐于参加代表联络站活动（24.32%）和代表小组活动（23.65%）；农民代表更倾向于参加集中视察（28.43%）和代表小组活动（22.0%）；专业技术人员、企业家、党政领导干部代表更倾向于专题调研，占比分别是39.25%、37.69%、35.92%，比其他履职活动均值高出近20个百分点。

2.县乡两级代表闭会期间活动方式意愿有差异。县级代表乐于参加闭会期间活动排前两位的是专题调研（34.05%）和集中视察（22.14%），而乡镇代表乐于参加排前两位的是集中视察（26.62%）和代表小组活动（20.81%）；参加代表联络站活动，乡镇代表比县级代表高出4个百分点。相对而言，乡镇人大组织的代表活动更趋分散化一些。

3.受教育程度越高的越乐于参加专题调研而越低的越乐于参加进代表联络站等工作。对集中視察和代表小组活动也基本呈现这样的规律，这一定程度上与代表层级有关，受教育程度高的以县级代表为主而受教育程度低的多为乡镇代表。

（五）县级人大代表对常委会联系代表工作比较清楚。近年来，在全国人大常委会的示范引领下，各级人大常委会普遍建立常委会组成人员联系代表，召开列席代表座谈会，组织参加监督、决定等工作；专门委员会、工作委员会对口联系代表等制度。结果显示，有54.09%的代表表示常委会组成人员与本人有定期联系，对可以列席常委会会议和参加常委会调研检查等比较清楚的占六七成多，也有12.74%的代表表示未参加过常委会工作。

1.连任代表对常委会开展的联系代表工作认知好于初任代表。连任代表清楚以上工作的都在54%至76%之间，初任代表在51%至75%之间，连任代表（8.9%）未参加过活动比例比初任代表（14.6%）低了近6个百分点。

2. 珠三角和粤北部生态发展区受访者这方面认知好于沿海经济带的（见表三）。沿海经济带的代表未参加过以上活动的比率（16.55%）明显高于珠三角和粤北部生态发展区的，参加过的活动中除了列席常委会会议外，其他方面均比后两者低，特别是常委会组成人员定期联系代表方面均比后两者低了10个百分点以上。

3.党政领导干部代表的认知度高于其他职业代表。无论常委会组织的哪种联系工作，党政领导干部代表的认知度均明显高于其他职业的代表，每一项都是最高；而农民代表均明显低于其他职业的代表，每一项都是最低，其中未参加过活动的党政领导干部代表（5.88%）与农民代表（19.46%）差距近14个百分点。可见，常委会联系代表工作还需要更大力度向基层代表特别是农民代表倾斜。

（六）县乡人大代表对向原选区选民报告履职情况评价较好，但还需在规范化上下功夫。直接选举的人大代表向原选区选民报告履职情况，接受原选区选民的监督，是代表法关于加强代表监督的明确规定，也是近年来县乡人大广泛开展的工作。两份问卷结果显示，96.15%的县乡人大都开展了这项工作，86.93%的代表认为这种方式非常管用，是代表接受选民监督、促进代表依法履职的有效方式；也有41.87%的代表认为形式很好，但目前实施得不够规范；没有参加过的只有10.81%，初任代表（13.52%）明显高于连任代表（5.87%）。

1.县乡两级代表对代表向原选区选民报告履职工作的看法差异不大。说明县乡两级人大对这项工作开展得比较均衡。

2.党政领导干部代表和连任代表的了解度和参与度明显高于其他代表。党政领导干部代表和连任代表没有参加过这项工作的分别是6.57%和5.87%，在所有代表中比例是最低的，但认为这种方式有待进一步规范实施的，党政领导干部比例也是最高的（49.33%），比均值高出近8个百分点，连任代表也高于初任代表近4个百分点。

3.粤北部生态发展区代表的积极性高于其他地区。粤北部生态发展区有89.21%的代表认可这项工作，高于珠三角、沿海经济带，珠三角、沿海经济带分别为4.64%和2.82%；选择进一步规范这项工作的是粤北部生态发展区代表最多，而选择没参加过的也是粤北部生态发展区（8.99%）最低。但从各地组织开展这项工作的数据来看，县级人大中，珠三角和沿海经济带全部开展过，粤北部生态发展区为92.3%；乡镇人大中，珠三角为98%，略高于粤北部生态区（96.5%）和沿海经济带（94.5%）。

（七）代表对影响履职关键因素的判断和对保障措施的期待比较集中，同时也与自身特征密切相关。调研结果显示，代表对加强学习培训、提高代表履职意识和能力的呼声最高（34.74%），比把好代表入口关、组织好代表闭会期间活动、高质量办好议案建议至少高出13个百分点；对本单位支持开展履职工作需求不高，说明总体上本职单位对代表履职支持比较到位。同时，42.14%的代表认为专业知识和信息服务保障不够是最关键的制约因素，在所有制约因素中是最高的。加强学习培训和专业知识不够，从正反两方面都指向代表对提高自身履职能力的需求最迫切。交叉分析发现，代表层级和是否连任代表的选择差异不大，但其他属性对履职因素的判断仍有比较大的影响。

1.农民代表更加关注加强学习培训，党政领导干部代表更关注把好代表入口关。虽然加强学习培训，提高代表履职意识和能力是所有代表最关注的事项，但最高的为农民代表（42.64%），比均值高出7.9%，最低的为党政领导干部代表（29.22%），两者相差近13个百分点，说明基层代表更迫切需要加强培训。工人代表、专业技术人员代表对本职单位支持履职工作的比重略高于其他受访者。企业家代表在各群体中对高质量办理代表建议期待更高，高出均值3个多百分点。党政领导干部代表对把好代表入口关的关注明显高于其他代表，比最低的农民代表高出9.17%。

2.受教育程度低的和欠发达地区的对学习培训更期望。高中和初中及以下的分别有40.8%和48.4%的选择学习培训最重要，高出研究生学历的20多个百分点，而研究生及本科学历的明显比其他群体更关注把好代表入口关。这与欠发达地区代表更期望加强学习培训密切相关。珠三角地区代表受教育程度明显高于欠发达地区，本科以上学历占比（50.25%）明显高于粤北部生态区（35.52%）和沿海经济带（27.85%），所以在加强学习培训上，沿海经济带（37.18%）和粤北生态区（37.88%）比珠三角（30.09%）的受访者高出7个多百分点，而对把好代表入口关，则珠三角选择比例略高。

3.代表履职最需要的支持和帮助事项比较集中。普遍认为履职中最大的问题是专业知识和信息服务保障不足，其次是代表建议办理仍存在“重答复、轻办理”现象，分别占比为42.14%和32.29%，而选其他两项时间精力和经费保障不足的仅为13.18%和12.39%。但不同身份属性的代表之间还是存在较大差异。受教育程度越高的代表越认为履职时间精力不够，特别是研究生学历代表高达28.16%，比均值和初中及以下学历代表分别高出近15个百分点和20个百分点，而初中及以下学历代表对专业知识和信息服务保障的需求更强烈。党政领导干部和专业技术人员代表更重视闭会期间履职时间，特别是后者比最低的农民代表高出11个百分点。珠三角地区的代表更重视履职时间，对闭会期间履职活动经费不足的需求明显低于沿海经济带和粤北部生态发展区。可见，经济发展程度越高、受教育程度越高的代表越注重履职的时间成本，而欠发达地区代表则对经费保障需求更强烈。

4.代表对学习培训的内容需求比较集中。受访者普遍认为需要加强履职培训，其中在当前经济社会发展热点、宪法法律知识和人民代表大会制度理论方面的需求更强烈，占到七成以上。工人、农民代表对宪法法律知识和人民代表大会制度理论方面的学习更强烈，分别为75.68%和71.07%；企业家代表对经济社会发展热点的学习需求更强烈，占比达80.45%；专业技术人员倾向老代表介绍履职经验，初任代表更期望老代表介绍履职经验方面的需求，前者比后者高出12个百分点。

五、几点建议

（一）深入贯彻落实中央关于加强县乡人大工作和建设的若干意见的文件精神，持续加强县乡人大工作和建设。县乡人大是基层国家权力机关，是实现基层民主的有效形式，在国家治理体系中处于十分重要的位置。充分发挥县乡人大代表作用，必须首先把县乡人大建设好夯实好。自2015年党中央印发加强县乡人大工作和建设的指导性文件以来，在全国人大常委会的高度重视下，县乡人大工作和建设取得了历史性成就。广东省认真贯彻落实党中央决策部署和全国人大要求，全面强化保障县乡人大工作和建设的法规制度，连续多年开展县乡人大示范点建设和创新案例征集，连续多年省财政对欠发达地区乡镇人大予以经费补助，成立专门机构加强县乡人大工作指导，推动县乡人大工作和建设面貌焕然一新。建议把加强县乡人大工作和建设作为新时代人大工作的重要基础性工程持续抓牢抓好，深入总结县乡人大在开会审议、履行监督、作出决定和代表工作方面的创新经验，适时上升为专项制度规定，全面提升整体工作能力和水平，使全过程人民民主在基层国家政权机关中得到具体实现。针对调查中反映的乡镇代表的制度认知、权利义务认知明显低于县级代表，乡镇人大代表闭会期间履职活动有待进一步加强等情况，有针对性地加强对鄉镇人大主席团闭会期间工作的细化指引，推动完善工作机制。

（二）适时修改完善代表法，进一步规范代表闭会期间履职工作。代表法在2015年修改后，迄今未做大的修改。但近年来，全国人大常委会高度重视代表工作，双联系工作机制、代表建议办理工作和代表履职服务保障都有不少创新做法。2022年新修改的地方组织法对常委会组成人员和各专门委员会、工作机构联系代表等密切常委会与代表的联系作出新规定，对县级以上常委会通过建立基层联系点、代表联络站等方式密切同人民群众的联系也作出规定。但在代表法第三章“代表在本级人民代表大会闭会期间的活动”中，对上述地方组织法的新规定尚未予以衔接。考虑到代表法是一部规范代表行为的综合性基础性法律，有必要及时作出修订，对照地方组织法关于代表工作的新规定，结合各级人大工作实际，从主体法的角度，对人大代表履职的新实践新要求予以规定，更好指引各级人大代表行为规范。特别是代表联络站在全国各地基本上已全覆盖建设，这是新时代人大代表工作的新发展。从调查问卷情况看，代表联络站得到了广大代表广泛认同，在代表密切联系群众上发挥了十分重要的阵地作用，很大程度上改变了代表闭会期间履职的经常方式，而且越基层的代表越依赖联络站开展闭会履职工作，集中体现了全过程人民民主在基层的丰富实践。建议修改代表法时，在第三章增加各级代表常态化规范化进代表联络站履职的规定，明确各级代表应就近就便编入联络站接待选民群众，听取选民群众意见建议，直接选举产生的代表还应定期在联络站向选民群众报告履职情况，加强代表联络站规范化建设和运行等，从法律上将代表联络站的“民意窗”“连心桥”“宣传站”“监督岗”等作用规范下来，确保人大的民主民意表达平台和载体在基层得到全覆盖规范建设。

（三）持续优化人大代表结构，从源头上提高代表履职意愿和能力。根据选举法，人大代表选举应当具有广泛的代表性，应当有适当数量的基层代表，特别是工人、农民和知识分子代表，有适当数量的妇女代表。但注重代表结构的广泛性，并不意味着对代表履职能力就没有要求。恰恰相反，人大代表必须兼顾其履职的基础能力和水平，才能使全过程人民民主拥有高质量的参与实践。从调查问卷结果看，县乡人大代表受教育程度越高，对人大地位和职权的正确认知和对代表自身权利义务的认知更好，而学历越高的、越发达地区的代表和党政领导干部代表越认为影响代表履职的关键因素是把好代表入口关。虽然调查问卷结果指向的是县乡人大代表，但一定程度上也反映出提高代表素质和能力，是影响人大工作高质量发展的基础环节。建议人大代表换届选举时，要切实把好代表政治关、素质关、结构关，充分发扬民主，广泛听取意见，把履职意愿强烈和能力突出的代表选出来。从调查问卷情况看，连任代表在代表履职中起着重要示范引导作用，推荐履职优秀的代表连选连任，对提升代表工作整体水平能够起到很好的促进作用。要加强代表履职登记，做好连任代表提名推荐等相关工作，真正把履职优秀的代表推荐出来参加连选。

（四）强化代表学习培训，持续提高代表履职能力和水平。由于代表来自各行各业，兼职从事人大工作，加强履职学习培训对于代表依法履职特别是初任代表具有重要意义。调查问卷结果反映，对于影响履职关键因素的判断上，各类型代表都一致认为要加强学习培训、提高代表履职意识和能力，对这方面的呼声最高，而且农民代表、受教育程度较低的代表和欠发达地区代表对学习培训更为期待，同时，农民代表、受教育程度较低的代表及乡镇人大代表等对人大制度、自身权利义务及集中闭会期间活动等的认知水平也相对较弱，客观上也需要强化学习培训。因此，要把代表学习培训作为加强代表工作能力建设的重要内容，以学习贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想为首要内容，以加强经济社会发展热点问题领域、宪法法律知识和人民代表大会制度理论等为重点，系统化规范化常态化地组织开展履职学习培训。要针对不同类型的代表提供精细化的定向培训，更好满足代表履职需要。

（五）加强精细化服务，保障各类型代表都能更好依法履职。调查问卷显示，不同类型的代表，对履职活动的偏好不同，对履职服务保障的期待不同。如农民代表对自身权利义务认知最低，农民代表参与常委会联系代表工作最少；工人代表更乐于参加代表联络站和代表小组活动，工人代表、专业技术人员代表更需要本单位支持履职工作；党政领导干部和专业技术人员代表更重视履职的时间成本；企业家代表对建议办理情况更为关注；欠发达地区代表对经费保障需求更强烈；等等。这些都可以考虑在日常代表履职保障中，有针对性地关注代表最需要支持的方面，精细化地提供服务保障，确保各种类型代表都能更加充分履行职责。

参考文献

[1][3][6]习近平.习近平谈治国理政（第四卷）[M].北京：北京外文出版社，2022：261，260，261.

[2]武增.中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法[M].北京：中国民主法制出版社，2022：15.

[4]王绍光.民主四讲[M].北京：生活、读书、新知三联书店，2009：2.

[5]【英】J.S 密尔.代议制政府[M].汪瑄，译.北京：商务印书馆，2008：55-69.

[7]【美】科恩.论民主[M].聂崇信，朱秀贤，译.北京：商务印书馆，1994.

[8][9]全国人大常委会办公厅，中共中央文献研究室.人民代表大会制度重要文献选编（一）[M].北京：中国民主法制出版社，中央文獻出版社，2015：151，715.