邓长山

（河北大学 历史学院，河北 保定 071002）

1946 年6 月蒋介石执意发动内战后，恢复抗战时期的田赋三征政策，短时期内向各地征购大量军粮，伴随内战爆发带来的连锁反应，致使平津地区在内的国统区深陷粮荒危机。为救济平津民食危机，国民政府于1947 年7 月开始实施“南粮北运”计划，采用海运将长江流域的稻米、面粉和美援粮食大量运济平津。关于抗战后国民政府粮食问题，学界研究较少，且主要关注南京、上海等南方地区，对华北地区粮政实施鲜有关注，因而尚有探讨空间。战后南粮北运计划是怎样诞生的？南粮北运途中体现了国民党中央政府和地方政府的哪些“互动”？南粮北运计划的最终效果如何？考察上述问题有助于理清平津解放前国民党的粮政施行概况，亦可从解决粮荒视角窥探国民党败退平津的原因。本文拟采用相关当时的报刊杂志、施政报告、档案等资料，尝试探析以上问题。

一、战后平津粮荒问题的显现

田赋三征是国民政府粮食统制的固有政策，抗战结束后，“政府经即颁发免赋一年，明令以示与民休息”。(1)《粮食部报告》，出版地不详，1947 年版，第4 页。然而蒋介石坚持要消灭中共才能建国，悍然不顾全国人民反对内战的呼吁，于1946 年夏发动全面内战。“为了控制粮源，国民政府采取的最有效办法就是田赋三征”(2)郝银侠：《抗战时期国民政府应对粮食危机策略研究》，《民国档案》，2013 年第2 期。，故随即恢复田赋三征的政策，向各地方政府摊派征粮。据万铀能的研究发现，仅1945 年至1948 年三年内，“国民党政府向农民三征的粮食达9 240 万石（每石约150 斤），约合138.6亿斤”。(3)万铀能、周敏、汪德平等编：《中国近现代粮食贸易简史》，武汉：武汉出版社，2001 年版，第168 页。如此大规模的征购军粮，势必刺激战后“元气”衰弱的农业生产，从而致使各地粮食紧张。

粮食紧缺、粮价居高不下使得平津广大学生掀起“反饥饿、反内战”运动，北大教授亦难以维持生活。如1947 年5 月天津面粉价格“每袋最高涨至415 000元，较之1 月初旬之4 万元上涨三十倍”。同时期北平的稻米价格亦不断上涨，“每斤达5 100 元，面每袋23 万，均六倍于一月市价”。(1)《东北华北蒋区深陷在粮荒中》，《烟台日报》1947 年6 月17 日。在此情形下，南开大学、北洋大学学生举行“反饥饿、反内战”游行运动，却被三青团分子殴打袭击，酿成“五·二〇”事件。同时期的北大教授“亦多愁眉苦脸，研讨如何才能活下去”。(2)《北大教授生活清苦 普遍家无隔宿之粮》，《大公报》1947 年8 月10 日。1947 年9 月23 日北大校长胡适召开“教授会”，与会者约百人，但教授们“谈的，想的，都是吃饭！”(3)胡适著，曹伯言整理：《胡适日记全集（1940—1952）》（8），台北：联经出版事业公司，2004 年版，第329 页。

平津地区爆发粮荒的原因是多方面的。首先，因国共内战致使大量农民逃离乡村，成片的土地荒芜，“粮食出现大量减产，但对粮食的消耗不仅没有减少，反而日益增多”(4)罗玉明：《抗日战争时期国统区的粮食危机及其原因》，《安徽史学》，2008 年第1 期。，平津地区的粮食来源逐渐依赖于外部救济。其次，这些难民大多前往平津都市，造成短时期内城市人口激增。数万中青年外来人口集聚都市，必然加大粮食消费需求，进而加剧城内粮食供应的压力。同时期天津市亦耗粮甚巨，每月所需粮食计杂粮一万七千吨，面粉约一万三千吨。随着国民党在战事上节节败退，其统治的范围亦逐渐减少，部分产粮区逐渐为中共所解放，而这即意味着粮源减少。而北方军队人数众多，且多以面粉为主食，狂征军粮致使民食大量减少，因交通中断或受阻，外部物资难以运济平津，再次加剧粮食供应的紧张局面。

蒋介石将粮荒出现的主要原因归结为“地主富户的贪图私立、囤积居奇及其负面示范效应”。(5)方勇：《蒋介石与战时粮食统制》，《历史教学》（下半月刊），2012 年第7 期。对此蒋介石曾严令“粮食为人民食用不可或缺之物，决不容有囤积操纵牟利害民情事……正当粮商购运粮食应随时出售，供应市场，不得囤积或故意抬价”。(6)天津市档案馆等编：《天津商会档案汇编（1945—1949）》（5），天津：天津人民出版社，1998 年版，第820 页。天津市政府为平抑物价、打击不法商人囤积居奇，甚至多次出动稽查组检查食粮市场，逮捕违法商人二十余人解交警局惩办。但解决粮荒的核心在于疏通粮源，在粮食尚未大量运津之前，政府平抑物价的政策只能满足一时之需。且在供需矛盾极为紧张的情况下，“人民心理的恐慌是加深粮价波动程度的主要原因”(7)黄雪垠：《政府史视野下抗战时期国统区粮食危机原因再探析——以四川省为中心的考察》，《江西社会科学》，2015 年第5 期。，以致越缺越买，加剧对缺粮的恐慌。而同时期上海、南京等地却陷入“燃煤危机”，市民用煤紧缺亦须尽快运济大量煤炭救急，且长江流域皆为产粮地域，粮食外运均须从京沪等地输出。由于南北双方物资调剂需要，一场“南粮北运，北煤南运”互济的计划渐次形成。

二、“南粮北运”政策的出台

为研究和解决华北粮食问题，1947 年7 月张家璈在北平召集平津当局洽商，决议以“南粮北煤”的物质交流原则进行救济。即按月由粮食部核准各面粉厂商，运往平津三十万包，另由中央信托局购运十五万包至津，再由北方运回燃煤，解救当时南方上海、南京等地的燃料紧缺问题。当时华北每日需粮六百吨，1947 年全年需外部运济粮食二十万吨。经张家璈返回南京与中央各部门商讨后，决定由江南接济十万吨，其余半数由国外订购杂粮济补。

南粮北运工作自张家璈从华北视察返沪后即付诸实施。8 月6 日北平行辕电请行政院请求长江方面紧急运济米麦五千吨，准津市粮食购入西贡米五万吨，以接济平津民食。张家璈深感平津地区需粮迫切，10日即授权中信局在上海采购面粉两批共五十五万包，由中信局与厂商购妥后陆续北运。由于平津地区粮价暴涨、粮食需求迫切，且政府尚无限制粮食运输，故此时外地的粮商很愿采购大量面粉运津售卖。

短时期内大量南方大米和面粉北运平津，显然不符合国民党“国家总动员法令”的规定，粮食部遂决定对“南粮北运”严加限制。9 月1 日粮食部施行《京镇沪三口岸面粉限额转口办法》，宣布自9 月起对南京、上海两市及江苏镇江的面粉转口外运加以限额，8 月份核准为三十万袋，此后由该部参酌产销情形逐月公布转口数量。长江各省市粮商，购运粮食至其他沿海省区销售时，均须在粮食部登记办理营业执照，且需由承售商负责保证；各粮商出海关时需“呈明销地数量并检具粮商执照及面粉厂证明，报经粮食部查核。准许后通知当地海关或税务机关放行”。(1)《粮食部公布京镇沪三口岸面粉限额转口办法》，《银行周报》，1947 年第31 卷第37 期，第35-36 页。

国民党当局严格管制面粉运输，致使“南粮北运”处处受阻。为解救天津粮荒，天津市进出口贸易公会于8 月至华中一带购买粮米北运，当在长沙购米1.6万余包运出后，在汉口关即被扣留，“经解释此项湘米系在9 月1 日政府颁布新规定以前发出者，得邀放行”。9月11日运抵上海正待运津时，又被江海关扣留，“谓须有粮食部许可，始能放行”。(2)《南粮北运在沪受阻 船粉机米昨均返健》，《大公报》1947 年9 月14 日。南粮北运节节受阻，致使平津地区粮食危机再次加剧。此般情形下，不仅粮商亟须解决粮食购运限制难题，平津各市府亦须拟定有效对策解决民食紧缺危机。

为此天津市政府响应粮商的呼吁并与之合作，电请粮食部酌予放行“南粮北运”。9 月20 日，天津市粮业公会购运的大批大米、面粉被天津关扣留，为迅速运津，遂请津市府转请粮食部准予放行。津市府与之洽商之后，以该批粮食供应津市为条件，电请粮食部放行。粮食部当日复电同意酌予放行，并解释“并无限制或禁止报运之意。如属合法粮商在上开各省购粮运津，当视当地供需盈绌，酌情核准”。(3)《南粮北运不太顺利 粮部允酌予放行》，《益世报》1947 年9 月25 日。

尽管如此，因面粉限额转运且程序烦琐，运抵平津的南粮渐次减少。粮商在北运米粮时常会遭遇两种困难，一种即为申请手续过于繁杂，日期往往延甚久，商家不堪利息重负；另一种因为商家企图取巧，以致引起麻烦，连累他人。“粮商因无利可图，已自动停运北方，面粉虽有粮商运来，多为自上海各粉厂分得准予出口之数额。”(4)《南粮北运不多，北方采购不易》，《征信新闻》，1948 年第588 期。在粮食部限额转口规定下，只有粮食部指定代办的中国粮食工业公司和中央信托局两机构可大量运送面粉至华北，但也存在资金流转、配额不清的难题，从而影响南粮北运效率。中粮公司北运面粉必须尽快将贷款汇回，否则资金长期积压，颇难周转。而粮食部对南粮北运实行申请许可制，但每月配额数量不定，势必会制约大量南粮北运救济平津，故面粉转口限额仍是堵塞粮源的关键所在。

平津粮荒的解除与粮价的稳定均依赖于畅通粮源，故而请求放宽南粮北运限制已成为平津各方努力的重点。12 月6 日，天津粮业公会请求政府开放南粮北运限度，积极疏通粮源。一周后，冀省临参议会亦电请行政院“取消南粮北运限制”。(5)《冀参议会电政院请开放申汇 取消南粮北运限制》，《新闻报》1947 年12 月12 日。由于南粮北运减少、冬季海河封冻后影响粮食运输、平抑粮价的对策也唯有疏畅粮源可取，为此14 日津市府遂分电蒋介石、行政院、粮食部请求特别拨给天津200 万袋面粉，并迅速开放南粮北运，准许商人自由采购，以缓解粮荒危机，并直接派员前往南京请求解禁。

在请求中央解禁的同时，平津冀三省市亦相互研究通盘计划以解救华北经济危机。19 日晚，冀省临参会议长刘瑶章、天津市市长杜建时等人约请津市工商界人士，及冀平参议会和政府首长许惠东、屈凌汉等人召开座谈会，共同研讨解决华北经济危机的计划。对于粮食问题，各方达成一致意见，即“指定专人负责就当前各项问题拟就包括（一）现状，（二）办法，（三）理由的书面意见……然后由冀平津三参议会议长与三地政府首长共同研究后再向政府提出。必要时并由三参议会议长及其他代表赴京向中枢陈述”。(6)《解救经济上危机 平津冀各界座谈》，《益世报》1947 年12 月20 日。此举即是“华北请愿团”之缘起。

三、粮荒继续与“华北请愿团”赴京请愿

自1947 年7 月国民政府开展南粮北运计划起，至次年初已逾半年，期间虽有不少的大米、面粉运济平津，但受诸多因素困扰，平津地区粮荒危机依然如故。为尽快解决华北地区粮荒问题，1948 年1 月中旬平津冀三省市派出“华北请愿团”前往南京请愿。

1 月14 日华北请愿团抵沪，次日上午即访问张家璈，请求政府解决华北粮食问题，并恢复工贷。张氏表示“对于粮食问题，先要到粮食部请求，如在金融上须要中央银行协助者，决定帮忙”(7)《华北请愿团访张家璈》，《新闻报》1948 年1 月16 日。。16 日，请愿团前往南京与蒋介石、张群及粮食部、交通部等举行会谈，就北方粮荒危机提出报告，请求中央迅速设法解救。在当日的新闻界宴会上，刘瑶章等人从南粮北煤互济、北方经济与政治关联紧密等角度详述了北方面临的危机及请愿目的。

由于请愿团自抵南京后，连日分访国民政府各中枢首长，呼吁各方及时予以援助，请愿之效果逐渐显现，各部相继拟定解决华北粮荒的办法。1 月20 日下午刘瑶章等人赴粮食部访俞飞鹏，就疏通粮源、华北粮食分配数量等问题交换意见，俞答允每月分配华北面粉五十万袋，米月三万担。但刘瑶章等人表示“此项数目，距实际需要甚巨”。(1)《解救华北粮荒请愿团与粮部会商办法》，《前线日报》1948 年1 月21 日。次日，请愿团赴国民党中常会报告华北经济实情，午后又分赴财政、经济两部及四联总处商讨办理生产贷金、以出口外汇采购外粮等建议。与此同时请愿团也迎来好消息，俞飞鹏表示北运粮食可增加至八十万袋，并尽可能以次粉尽量北运，而“美援救济物资中首批面粉已运抵后，即同飞赴北平，决定配给办法”。(2)《北运面粉增为八十万袋》，《金融日报》1948 年1 月22 日。行政院亦拟定出救济华北粮荒的办法，决定自2 月初旬在平津两市开始普配粮食，以四个月为限，计大口二斗，小口减半；粮食来源方面，将三分之二的美援粮食运往华北，并与两市原存粮底一同配售。鉴于华北形势危机、民心惶惶不安，张群欲前往北平视察社会情形，试图以安民心。(3)《视察安定民心 张群可能飞平》，《小日报》1948 年1 月24 日。

对于请愿团呼吁“开放申汇”“提供贷款”等方面，亦得到各方的部分支持。首先是运往平津地区的面粉一直存在每袋加收“许可费15 万元”一事，经粮食部查明，系“为厂商浮收，决予追回，作救济平津民食之用”。(4)《南粮北运数量商定》，《申报》1948 年1 月22 日。至于平津两市向察绥二省采购杂粮一事，中央银行予以贷款分交平津两市府辅助采购，张家璈还责成察绥中央银行分行等全力配合平津市府采购杂粮。关于开放申汇方面，张家璈答允凡购粮汇款以平汇办理，即可以免除北运粮食所付的汇兑费用且不受地域远近限制。至于津市商会请求出口外汇购取外粮建议，当局认为有碍于外汇统筹支配管理，以“与进出口贸易办法规定不符”予以拒绝。(5)天津市档案馆等编：《天津商会档案汇编（1945—1949）》（5），天津：天津人民出版社，1998 年版，第820 页。

此次华北请愿团赴京请愿，一定程度上解决了南粮北运的难题，国民党中央也认识到有必要实现南粮北运统一运销。同时期，美援粮食救济物资也开始逐渐输入京沪储存，如何分配和运输美援物资是国民党中央必须考虑的问题。加之请愿团赴京催请尽快解决南粮北运问题，施行民食配售制度逐渐浮出水面。正如请愿团代表李烛尘所言，“关于南粮北运统一事宜，现已决定组织‘平津民食调配会’……职掌在收购与统一运销食粮至华北。”(6)《南粮北运统一运销》，《金融日报》1948 年1 月29 日。

四、平津政府试行民食配售

1.五大都市配粮会议

自国民政府与美国签订“援助救济”协定之后，面对战争环境下国统区惊人的通货膨胀，平津、华南多地爆发粮荒危机等现实情况，如何处理美援粮食问题与国内民食调节难题成为蒋介石政府必须考虑的问题，而实行计口授粮的配售制度或为一种出路。而中美救济协定第二条也规定：“对于美国救济物资……在环境所许可之中国各大都市，应创行分配及物价管制制度。”(7)上海民食调配委员会编：《上海民食调配委员会1948 年3 月工作总报告》，上海民食调配委员会编印，1948 年版，第10 页。故而国民政府与美方协定后，决定先于京沪平津穗五市试行配售制度。

1948 年2 月17 日，国民政府中央各部会同京沪平津穗五市长在南京召开五大都市配粮会议，会议通过了《京沪平津穗五市民食配售通则》。该《通则》规定，五市开展配售民食事务，由各市市长负责主持，并成立民食调配委员会；在配售实施之前，各市应借户籍清册，印制以户口或人口为单位的配购证，发予市民凭证向指定粮店购粮。此次五大都市全面配售粮食定期“暂定为四个月，自三月或四月开始”。(8)吴报锦：《配给经济手册》，上海：上海进步出版社，1948 年版，第71 页。各市分配数额如表1 所示：

表1 五大都市配售数量分配表

依表1 载，按都市人口每人每月一斗计算，平津两市每月可得配售面粉各2 550 万斤，四个月两市共需108 800 吨。而该配售份额乃依据该市户籍人口所定，平津以外的流动人口尚未载入其中。若粮部所拨配粮食数额与实际人口数形成错位，势必影响救济效用。配粮会议后，天津市市长杜建时曾请求粮食部准以190 万人口数拨配粮食，即纳入流动人口，但粮食部予以拒绝。平津单位配售数量则有所增加，据杜称平津配售粮食“原定配给面粉十五斤，现决加为三十斤”。(1)《平津配粮四月份开始 每人每月配面卅斤》，《益世报》1948 年2 月22 日。这或益于降解平津都市的粮食压力，但因食粮有限，势必要实施计口售粮。

2.北平市民食调配会

1948 年3 月8 日，北平市民食配售委员会正式成立。为不负市民的期望，该会经过一月有余的筹备工作，于4 月19 日正式开始四月份配售工作。

在配售方法上，北平民调会第一期采取“一户一证，一口一票”制度，即按户发给配购证、按人数发给配购票，于每区设一个发证所（共20 个发证所），全市338 保由保长分发配购证票。自第二期起，为便利分期购买，配购票改为“一口三票制”，每票规定购买五市斤。市民持有该会所盖公章的配购证票后，可自由选择在指定配售粮店持票证购买面粉，每票可购粉十五市斤。而这种“自由购买”办法虽不限定地区和期限，市民可自由选择，亦可激发各配售店的竞争意识，减少舞弊现象发生，但同时也引发了问题。为避免配售店“一家兴一家衰”的弊端，北平民调会于四月末，停止市民“自由购买”办法，改行“缴款登记购粉”办法，各市民将所需购买面粉数量事先到店登记缴款，各店之间相互调剂存粉，以使得各市民均能持票购得配粉。

至于每斤美粉的配售价格，根据上月份平均市价再核减5%计算。如该市四月份试办配售工作时，依照3 月31 日北平市配售食粮议价委员会议决美粉价格，计“每斤国币四万四千四百元”。依据该月北平市配粉数量逐日比较情况看，尽管售价昂贵，但从19 日起售至5 月5 日止，北平市民对美粉的需求一直攀升未降。而运往平津的美麦沪制统粉价格则为每斤“国币三万九千元”，至5 月3 日起售，由于价格较美粉稍低，逐渐成为市民争购对象。该市民食配售共举办两期，其中第一期四至七月配售面粉总计105 805 065 市斤，第二期八月配粉28 611 460 市斤。(2)温崇信：《北平市政三年》（1947 年10 月至1948 年9 月），北平市政府设局统计局编印，1948 年版，第73 页。可见通过北平民调会组织民食调配，在保证“人皆有之”公平配售的前提下，一定程度上缓解了粮荒危机下人民的生存需要。

3.天津民食调配工作

1948 年3 月，天津市民食配售筹备工作即行开始。11 日，天津民食调配委员会正式成立，负责“关于粮食配售业务的指导监督、粮食配售和实物现金账目的审核、粮食配售业务和管理费用的核转、天津市粮源的疏导”等相关事宜。(3)天津市民食调配会：《天津市民食调配委员会组织规章草案》（1948 年3 月），天津市档案馆：401206800 -J0002 - 3 - 002558 - 022。

4 月3 日天津正式开始民食配售工作。在配售对象上，并无区别对待，“凡在天津市办理户籍登记之市民及外籍侨民，不分国籍、性别、年龄均享有配售粮食的权利”。(4)天津市民食调配会：《天津市民食调配处办理粮食配购证业务注意要点》（1948 年），天津市档案馆：401206800 -J 0002 - 3 -002558 - 029。第一期配售办法以户为单位发给配购证，依照民政局所载户籍清册和警察局所登记的外侨户籍册为据，每区各设一个发证所，配购证填明户主姓名、籍贯、住址、人数、每期购粮数量等信息。而按户籍配发证票的办法，即意味着该时期涌入的外来流动人口没有配售资格，这既违背中美救济协定所规定的“众蒙其利”，对于家庭人数多而贫苦的普通市民而言，虽能持票购买配售面粉，但仍陷于家中“人多面少”的困境，甚至“有些市民连十五市斤面也买不起”。(5)《配粉严防弊端 胡梦华昨召各区长谈话》，《大公报》1948 年3 月28 日。

为纠正上述弊病，天津民调处办理第二期民食配售时，配售单位改以人数计算。即市民不论老幼皆发予配购证一张，其中附有领面票24 张，一票可领5 市斤面粉。此举部分解决了人数多的市民家庭购粮难题，但对于救济外来难民而言仍无济于事。为此该市民调处决定扩宽配售对象，将已在各区发证所登记在案的流民群体纳入民食配售范围，但只发予杂粮配售证。(6)天津民食调配处：《天津市贫民购买配售玉米粉须知》，天津市档案馆：401206800-J0002-3-002580-004。关于市民购买配粉事宜，天津民调处规定“每月配购日期以十日为界，共分为三期，市民持证每人每期可购得五市斤，且各期配额不得逾期或倒置使用，逾期未购该配购票即为作废”。全市指定配售店120余家，平均分布于各区内，“每家粮店每月平均承担约一万五千人的配粉，居民只能在自己住所附近指定的配售店购粮，不能越区越段”。(1)天津市政协文史资料研究委员会编：《天津历史的变迁》，天津：天津人民出版社，1948 年版，第120 页。

然而，配粉价格和面粉供应却是天津民调处在配售工作中难以应对的难题。依照配售通则规定，配售价格应照低于当地平均市价5%计算，但此时物价波动幅度剧烈，如1948 年5 月天津小袋面粉已近四百万关。据此可见在面临严重的粮荒危机与经济危机双重困境下，天津市政府亦很难拥有部分自主权去治理地方市政、救济民生。天津解放后，民食配售工作以历时九月、实配面粉七个月而结束。

五、结语

内战期间平津粮荒是蒋介石执意发动内战的产物，而通过南粮北运调剂有限的食粮，一定程度上降低了粮食紧缺对平津人民生活和社会秩序的威胁。然而，国民政府在主持南粮北运工作中也存在限制数额、手续繁杂等诸多弊端。南粮作为解救平津粮荒的核心粮源，其自身亦不稳定，受战争形势走势影响极为显著，尤其是在淮海战役之后，蒋介石政府已很难将南粮运济平津。由缺粮、少粮再到无粮可发，也预示着国民党的南粮北运实践和民食配售制度渐次失败，其结果必失人心。

此外，国民党中央在主持南粮北运途中对平津粮商购买数量、许可执照严加限制，以至后期完全由官方主导而将民间粮商排斥在外，这一做法似乎又与其广开粮源而救济平津的理念直接冲突。在民食配售制度设计上，国民党亦刻板地按照户籍册所载人口数制订配粮数额，而未参照战时实际人口状况酌予增添，大量外来难民、流亡学生徙入平津地区遂加剧了粮荒危机。在施行民食配售时，除配粮严重不足外，配粮价格与稳定粮源供应仍旧是平津政府难以应对的难题。国民党南粮北运的粮政实践也体现出中央政府始终手握大权，地方政府在面临严重的粮荒危机与经济崩溃双重困境下，依旧无权实现一定程度上的地方治理。该时期国民政府在平津地区的粮政实践问题迭出，抑或可视为国民党败退平津的历史致因。