陈舒筠

关键词：地方法治 法治高地 法治建设 示范性法治 管辖 木桶效应

一、问题的提出

在我国依法治国的背景下，我国地方法治的发展呈现出三种叠加式的建设路径。我国的地方法治起步于对依法治国的响应和宣传式建设。20世纪末，地方积极响应中央的号召，纷纷提出依法治省、依法治市和依法治县的地方法治建设思路。各地方先是将“依法治省、治市、治县”作为一项全民普法教育的主要内容，后将“依法治省”作为其人大常委会讨论、决定重大事项或制定地方性法规的基本原则。依法行政的“行政”和依法治国的“国”，主要是指国家公权力。但“省”“市”“县”“乡”仅仅是行政区划概念，并不具有公权力的特征。依法治省、依法治市、依法治县之类的地方法治建设思路，要求公众服从法律。也就是说，这一阶段的地方法治建设虽然积极响应了中央的法治建设部署，但比较机械，形式重于内容。

我国的地方法治发展于法治地方的建设。21世纪以来，在许多地方仍然把“依法治国”分解、套用到本地法治实践的同时，也有一些地方与法治国家和法治中国相呼应，提出了法治地方的建设思路。2004年，江苏省制定了全国第一份省级区域法治化建设的指导性文件《法治江苏建设纲要》，着重强调要使公共权力的配置和行使受到有效规范和约束。尤其值得指出的是，时任浙江省委书记的习近平同志， 在2006年作出了建设法治浙江的重大决策，“开始了建设法治中国在省域层面的实践探索”。截至2016年，全国27个省级行政区都制定了本地方法治建设纲要。相对于响应和宣传式地方法治建设，法治地方的建设思路回归了依法治国的应有之义，较完整地体现了依法治国理念。

在法治地方建设的进程中，近年来我国地方展开了与“GDP竞争”相对应的法治竞争，探索了法治高地建设的可能性。从可公开检索的北大法宝数据库来看，正式文件中“法治高地”建设最先出现在江西。同时发现，2021年福建省也在正式文件中确立了法治高地建设方案。随后，法治高地建设成为许多地方法治建设的目标。从理论上说，法治高地就是地方法治建设中多方面或某方面的领跑者、先行者，代表了法治的发展趋势。法治高地建设在我国法律秩序中引入了差序发展、地方竞争或局部先行的理念，标志着地方法治建设的新路径和新阶段。

法治地方在实践了若干年后，受到了理论界的关注。第一，地方法治的证成。学者们首先回应了对地方法治的质疑，认为法治不只是国家独有的概念和实践，它也存在于地方。有学者认为地方法治只是法治国家在地方的实践，“地方法治化体现在法治的‘文本—行动—观念三个层面，即在地方实现制度系统的法治化、行动系统的法治化和观念系统的法治化”。但也有学者认为地方法治是相对于国家法治而言的独立概念，因为地方具有相对独立的权力空间或自主权。第二，法治高地建设的名与实。有的学者把法治地方和法治高地建设概括为与“行政发包制”相对应的“承包型法治”，认为它“具有法治建设强激励、中央弱控制、争端解决方式行政化等特点”。更多的学者则把法治高地建設概括为地方的法治竞争，并开展了类型化研究，区分了纵向科层间的法治竞争和横向地方间的法治竞争。第三，法治高地建设的限度。地方毕竟不是国家，其权力是有限的。为此，学者们分析了地方法治竞争的动力和制度约束，包括中央与地方关系的规则型治理结构的约束，统一的司法权治理体制与运行机制的约束，以及“条条块块”权力纵横制约机制的约束。还有的学者认为，法治高地建设还受政治和政策的约束。第四，法治高地建设的利弊。有的学者肯定了地方法治竞争对我国法治建设的积极意义，同时指出地方法治竞争中存在偏向资本、弱视民众的倾向。但也有的持保守态度，认为“法治建设不仅不会以地方法治竞争的形式表现出来，还会减弱地方竞争”。

上述文献表明，学界对地方法治竞争已经有很好的研究。本文拟在上述研究的基础上或延长线上探讨法治高地建设，并努力回答下列三个实践问题：第一，在统一法治的背景下，某些地方是否可以在法治竞争中成为其他地方的领跑者或先行者？ 第二，法治高地如何才能不因“木桶效应”而被拉低到一般水平，或者说法治竞争的领跑者如何才能保持其先进？ 第三，法治高地本身并非目的，并非法治竞争的归宿，而只是地方的一种先行探索，因而其经验如何在全国得以推广或上升为全国性立法，推动我国法治的整体提升？

二、法治高地的理论和法律基础

在我国统一的法律秩序中，地方能否成为法治高地，也就是地方能否在法治竞争中成为其他地方的领跑者或先行者，需要有理论和法律上的支撑。

（一）法治高地建设的理论基础

1.经济发达与法治先进的耦合

“了解经济秩序是了解其他整个社会秩序、特别是社会的法律秩序的基础。”我国在改革开放前期，先后建立了4个经济特区，开放了沿海14个城市，划分出东部、中部和西部三大经济带。在以经济建设为中心， 不断解放和发展社会生产力的进程中， 我国国内生产总值大幅提高， 由1978年的3678.7亿元增长到2020年的101.6万亿元，年均增长9.2%。在经济跃升的进程中，获得经济率先发展政策的东部沿海开放城市作出了突出的贡献。到改革开放中期确立三大经济带的“七五规划”收官之年即1990年，分地区国民生产总值中排名前五的省份分别为广东（1471.48亿元）、山东（1332.13亿元）、江苏（1314.39亿元）、四川（1146.63亿元）以及辽宁（964.89亿元）。在这些对国民生产总值增长贡献较大的省内，不乏经济特区城市和沿海开放城市。由此，我国经济发展大体呈现出以点带面、从东部向内陆纵深推进的梯度发展态势。这是地方在发展经济上的竞争结果。

同时可以发现，经济越发达的地方越需要更高水平的法律秩序，其法治化程度更高。在2013年的《中国法治政府评估报告》中，广州、上海、北京位列前三。在2020年的法治化营商环境指数排名中，深圳、杭州、湖州、广州、宁波分列前五。这些法治先进地区，也是经济发展水平较高的地区。可见，法治化程度与经济发展状况呈现出正相关态势，经济发展较高的地区有着更高水平的法治表现。

2.经济发达与法治先进耦合的解释

马克思主义认为，经济基础决定法律等上层建筑，经济基础的发展变化推动着法律等上层建筑的发展变化。法社会学也认为，“任何一次社会和经济的变迁都会引起法律的变迁”，因为“任何法律保障都是直接地为经济利益服务的， 即使不尽如此， 经济利益也是影响法律创设的极重要原因”。上述原理对于社会演进过程或国家整体上的经济与法治关系无疑具有基础性的解释力，但对于一国之地方的经济与法治关系还需要进一步讨论。

首先，我国地方的自主权得到了确认。地方法治竞争不同于国家间的法治竞争，是在国家统一法治背景下的内部竞争。地方在法治上有更高水平的需求，必须取得国家的允许和鼓励。一般说来，“只有在绝对必要的情况下，（国家）立法者才应按照自己的想法来形成和塑造生活；但在能够让生活自行选择的地方，它应避免进行多余的干预”，即开放竞争。我国过去曾实行压力传导型的科层制，存在着地方活力不足的弊端。通过从权力下放到央地事权分工的一系列改革，中央赋予了地方更多的自主权，充分激发了地方的积极性和自主性，形成了地方一定范围内自主发展的规则。地方逐渐把基于经济的自发秩序而内生的规则，制定为本地特色的法规或规章。这样，事实上就形成了经济发展到哪里、哪个阶段，法治就建设到那里、那个阶段的规律，从而催生了法治高地。

其次，地方的理性人角色得以形成。地方政府在获得中央赋予的自主权后，虽然仍然是中央政府在地方的执行者，但却又有了地方利益主体的地位或角色。地方利益的核心是经济利益，因而地方政府也就逐渐成为具有自利和理性的“经济人”。各地通过初期的资源和规模竞争，逐渐发展成为营商环境的竞争。营商环境的本质是法治环境。“地方政府将法治环境的改善作为推动经济增长的重要手段和制度保障，通过地方立法、行政、司法多方通力合作，努力促进当地投资环境改善，以吸引更多投资、项目和人才，从而推动地方经济增长。”经济竞争诱发了法治竞争，法治先进必将转化成经济优势。

因此，法治高地建设是经济发达地方对高水平法治的自然要求和内生规则，是适应经济竞争的法治竞争结果，是经济欠发达地方未来发展的方向，是国家统一法治所允许的积极探索和自主发展。

（二）法治高地建设的法律基础

1.统一的法治为法治高地建设预留了空间

我国是单一制国家，地方政府的权限不仅源于中央而且权力的行使受中央政府的统一领导。但这并不是说地方没有任何自主性，我国宪法规定对中央和地方关系实行在中央统一领导下充分发挥地方积极性和主动性的原则。具体到法治建设，中央的立法主要由地方负责实施，对违法行为的查处实行由下而上的级别管辖制度；在中央制定法律、行政法规和部门规章的同时，地方可以制定地方性法规和地方政府规章。地方对中央立法的实施都具有一定的裁量性，地方性法规都可以根据地方组织法第10、49条的规定“根据本行政区域的具体情况和实际需要”制定。经济发展及其营商环境是本行政区内最重要的具体情况和实际需要之一。因此，统一法治仍然为地方建设法治高地预留了空间。

更为重要的是，国家的统一法治有时还鼓励地方建设更高标准的法治。比如与经济直接相关的标准化法把标准分为国家标准、行业标准、地方标准和团体标准、企业标准。其中，国家标准分为强制性标准、推荐性标准，行业标准、地方标准是推荐性标准。根据标准化法第2、21条的规定，地方标准的“技术要求不得低于强制性国家标准的相关技术要求”，“国家鼓励采用推荐性标准”。还有环境保护法第15、16条，水污染防治法第14条，土壤污染防治法第20条，以及大气污染防治法第7条等，都鼓励地方制定更高的污染物排放标准。此类中央立法是对所有地方的开放性规定，从而为各地方开展法治竞争、建设法治高地提供了法律基础。

2.先行先试的特别授权为法治高地建设提供了直接的法律基础或依据

在改革开放早期，为引领和保障經济特区建设，全国人大常委会就授权广东、福建两省人大及其常委会制定所属经济特区的各项单行经济规范。党的十八大以来，中央鼓励地方积极探索、先行先试，为建设法治国家做出贡献，为改革创新发挥示范带动作用。根据中央的政策，全国人大常委会分别于2020年、2021年授权海南省、上海市人大及其常委会根据改革创新实践需要，遵循宪法规定以及法律和行政法规基本原则，制定在特定区域实施的变通法规。

特别授权并非向所有地方人大普遍开放， 而仅是针对特定地方人大建设法治高地的特殊通道。深圳市人大正是基于全国人大常委会对经济特区的特别授权，制定法规56项（现行有效45项），为深圳的法治建设和深圳经济技术走向世界前沿作出了不可替代的贡献。基于特别授权所制定的变通法规只能适用于指定区域，而不能扩大适用的区域范围。如上海市人大基于特别授权而制定的浦东新区法规，只能适用于浦东新区，而不能适用于上海其他区域。上海自贸区临港新片区虽然是一个统一的规划区，但却位于浦东新区、奉贤区和闵行区交界处。按规定，浦东新区法规只能适用于浦东新区范围内的临港新片区，而不能适用于奉贤和闵行辖区内的临港新片区。

当然，全国人大常委会对地方人大的普遍授权和特别授权，只是为法治高地建设提供法律基础或依据。地方法治的建设水平还受本地方治理能力、科学技术的发展、地理环境的变化以及历史文化传统等多种因素的影响，因此有的经济特区虽然也具有变通立法权但却没有像深圳那样的法治建设成就。同时，地方人大即使取得全国人大常委会的特别授权，其变通立法也仍然具有相应的边界，不能限缩公民的自由，不能进行刑事立法，原则上也不能进行民事立法；所进行的主要是关于行政规制的立法，且受有关法治原则的限制。

三、法治高地建设的制度保障

在论证了法治高地建设何以可能后，法治高地在建设中如何才能不因“木桶效应”而被拉低到一般水平，也就是法治竞争的领跑者如何才能保持其先进性，就需要从制度上解决地方法治的“木桶效应”，实现法治高地的建设目的。

（一）法治高地建设的“木桶效应”

从实践观察，法治高地建设在内容上主要表现为两类：一类侧重于法治政府建设，在诸如行政许可等授益性行政行为方面，通过改革简化流程提高效率，整合资源向相对人提供更优服务。如上海浦东旨在改善营商环境的“一业一证”改革；深圳建立粤港澳大湾区国际仲裁中心，整合粤港澳大湾区仲裁资源，形成跨区域、跨制度的长效互通机制，全面接轨国际通行的仲裁制度。另一类则侧重于法治社会建设，在诸如行政处罚等负担性行政行为中，尤其是在营商环境和生态环境领域提供更强、更严格的保护。如《上海市浦东新区建立高水平知识产权保护制度若干规定》在知识产权保护领域规定了比有关法律更为严厉的处罚，加大了对恶意申请商标注册行为人的处罚力度，增设了对违反地理标志保护的处罚和对会展单位侵权的处罚。

在法治高地建设的上述两种类型中， 法治政府建设往往会吸引个人或企业向法治高地汇聚，从而法治高地对进驻辖区的个人或企业具有法律管辖权。法治社会建设虽然对被保护的个人或企业有吸引汇聚的作用， 但跨行政区侵权人就有可能利用属地主义和一事不再罚原则而规避更严格的规制。比如，浦东新区的当事人A与外地的当事人B发生知识产权纠纷，两地执法机关都具有管辖权。如果由B所在地管辖，就不能适用浦东新区法规而只能适用B所在地的地方性法规。这样，法治高地就可能因地方法治的“木桶效应”而被拉低到一般水平，法治高地建设的目的就无法得以实现。

在私法领域实行意思自治原则，当事人可以约定案件或纠纷的管辖地。但地方法治是公法、行政法、规制法和强制法，对案件的管辖实行法定主义原则，而不允许当事人约定。行政处罚法第22条规定：“行政处罚由违法行为发生地的行政机关管辖。法律、行政法规、部门规章另有规定的，从其规定。”也就是说，除了法律规定的行为地以外，管辖地的确定应当以法律、行政法规和部门规章的规定为依据，而不能以地方性法规或地方政府规章为依据。在没有特别授权的情况下，地方就无权为解决“木桶效应”而自行规定案件管辖地。为此，地方只能展开充分的法解释以挖掘现有立法的管辖权资源。

（二）通过解释获得管辖权

在行政执法中，根据行政处罚法第22条的规定，违法行为发生地作为联结点是一个原则。对违法行为发生地作从宽或从严解释，关系到法治高地对外地行为人是否具有管辖权。有学者很早就提出：“行为地包括行政违法行为的准备、着手地、实施地、经过地和危害结果发生地。行为地行政机关对行政违法行为都有行政处罚管辖权。”这一观点在《中华人民共和国行政处罚法释义》中得到了认可，也已成为学界通说。根据这一解释，只要法治高地是违法行为着手地、经过地、实施（发生）地或危害结果发生地中的任意一个，即视作法律规定的“违法行为发生地”，拥有管辖权。

除此之外，行政处罚法第22条后一句对行政处罚的管辖权作了特别规定。当前，法律、行政法规和部门规章所规定的特殊地域管辖有以下几种：第一，如果违法行为涉及不动产且该不动产在法治高地的管辖之下，则即使违法行为发生地不在法治高地辖区之内，法治高地也依法具有管辖权。第二，在具有相契合的特别法规定的情况下，管辖地还可以行为人户籍地、住所地、经常居住地，法人注册地、实际经营地作为管辖的联结点。如《旅游行政处罚办法》第11条第2款规定，旅游主管部门在查处地接社的违法行为时，发现组团社有其他违法行为的，应当送组团社所在地县级以上地方旅游主管部门管辖。这样，如果外地行为人以法治高地作为住所地、经常居住地或实际经营地的，则法治高地具有管辖权。第三，在涉及电子商务或网络传播的特殊案件中，法治高地如是服务许可地或者备案地、网络接入地、计算机终端设备等所在地，也能依法建立起管辖权的联结点，行使管辖权。

根据行政处罚法第22条的规定，地方性法规无权对管辖权作特别规定。但基于前述特别授权，地方人大如认为建设法治高地确有必要，也可以对管辖权作变通规定。也就是说，当作为特别法的法律、行政法规和部门规章所规定的地域管辖不利于法治高地管辖时，基于特别授权的地方立法就可以变通规定管辖权，从而实现法治高地对辖区外行为人的管轄。如《上海市浦东新区建立高水平知识产权保护制度若干规定》可以规定，凡以浦东新区为所在地的一方当事人与其他地方当事人发生的知识产权纠纷，浦东新区知识产权主管部门都具有管辖权。

（三）通过合意获得管辖权

法治高地还可以按照协商或合意建立管辖权联结点。合意管辖包括跨行政区行政机关之间经协商一致达成协议而建立的跨行政区协议管辖，以及行政机关经当事人同意而实施的跨行政区管辖。

1.跨行政区协议管辖。

法律为协议管辖提供了支持。地方组织法第80条第1款规定：“县级以上的地方各级人民政府根据国家区域发展战略，结合地方实际需要，可以共同建立跨行政区划的区域协同发展工作机制，加强区域合作。”行政处罚法第25条第2款规定：“对管辖发生争议的，应当协商解决”。中央还为协议管辖提供了政策性支持，要求健全跨行政区域的反不正当竞争执法信息共享、协作联动机制，构建跨行政区域的反不正当竞争案件移送、执法协助、联合执法机制。法治高地为避免与外地行政机关之间争抢执法管辖权，可以通过协商、订立协议，约定案件管辖，从而实现“长臂管辖”。

跨行政区协议管辖在实践中已经得到发展。例如上海洋山港，在地理位置和行政区划上属于浙江省舟山市管辖。上海市通过与浙江省协商，订立了共同建设洋山深水港的合作协议。上海市根据协议取得了洋山港区管辖权，制定了地方政府规章《洋山保税港区管理办法》，行使港口、工商、税收、金融、公安等领域的规划、许可、处罚和检查等执法权，从而使得上海的政府规章适用于浙江省辖区内的洋山港区。并且，跨行政区协议管辖在实践中还将得到进一步发展。前海深港现代服务业合作区地处深圳。深圳与香港通过协商约定，合作区内的民商事合同一方为港资企业的，则合同各方可自由约定是否适用香港法律。横琴粤澳深度合作区位于广东珠海，在横琴合作区注册的港资、澳资、台资及外商投资企业可以协议选择域外法解决合同纠纷，或者适用国际条约、国际惯例和国际商事规则化解纠纷。当前，区域合作已经是我国的国家战略，已在全国很多地方得到广泛实施，所涉及的法律管辖权大多需要通过协商一致加以解决。

此类协议管辖也得到了最高人民法院司法政策上的认可。司法个案中，法院也支持行政机关间通过协商解决管辖权争议，反对相互推诿。最高人民法院在张恩琪案中指出：“基于行政管理复杂性和法律规定不明确，在职权界线不清晰的情况下，行政机关之间应当主动沟通联系，共同协调解决，不能互相推诿”。法院在韩孟一案的裁定中也认为，滕州市市场监督管理局“与山东省通信管理局相互推诿，将本应依法处理的举报事项拒之于门外，不符合全面推行依法行政，建设法治政府的基本精神”。

当然，法治高地的管辖协议是为了避免管辖权争议而订立的协议，原则上应当以违法行为发生地或特殊地域管辖为基础。否则，如果没有任何管辖权联结点就订立管辖权协议，会导致法治高地的变通法规外溢适用到其他区域的现象，违反特别授权的强制性规定。对于有紧密合作的地方，法治高地可以订立全面性的管辖协议。

2.经当事人同意的跨行政区管辖

从比较法的角度看，德国对行政机关是否具有管辖权采取的是相对宽松的态度，即只有在“几乎没有任何事实上的联结点能够认为行政机关有权作出该行政行为，或是该行为所规制的事项属于行政机关的任务范围”的情况下，无管辖权才会导致行政行为无效”。也就是说，经当事人同意的跨行政区管辖也可以成为法治高地行使管辖权的一种方式。在我国，这类跨行政区管辖源于对司法实践的观察和分析。

根据司法判例，它必须具备下列两个条件：第一，如果具有合理的联结点，行政机关可以行使域外管辖权。在李清志案中，原告在路边违法停车，北京市朝阳区东外大队所属交通协管员对其进行处罚并粘贴告知单。北京市朝阳区呼家楼大队在受理原告其他交通违法行为的非现场处罚时，一并对原告被东外大队查明的违法停车行为作出了处罚。法院认为，呼家楼大队具有处罚该类违停行为的职权，一并管辖并不违法。在该案中，合理的地域管辖联结点表现为在处罚有管辖权的违法行为时一并处罚并无地域管辖权的违法行为，符合高效便民原则。如果沒有任何地域管辖的联结点，则行政机关不能行使地域管辖权。第二，行政机关明确地告知了违法行为人将进行的管辖；违法行为人同意行政机关的管辖，且同意系其真实意思表示。在李清志案中，法院认为呼家楼大队虽并非上述规定中的管辖权机关，但在原告自行前往呼家楼大队接受处理，且该大队已明确告知如无异议将一并处理，而原告未提出异议的情况下，呼家楼大队才实施了行政处罚，因而并不违法。如果不具备告知并获同意这一要件，则即使具有合理的地域管辖联结点，行政机关也不能行使管辖权。行政机关贯彻高效便民原则也应该尊重当事人的意愿。

上述规则尽管只是法院在个案中的态度，我国也不实行判例法制度，但却是一种事实性规则，实际上发挥着效力作用。上述源于个案的规则经过传播而被广泛效仿，也可以发展成为一种习惯或惯例，从而发生普遍性拘束作用。有学者甚至认为：“我国判例运用的功利取向应当是判例的效用，而不只是效力，主要体现为注重判例运用在完善司法规范体系、提升法律适用水平、增进审判监督管理效能、推动司法整体水平的均衡发展、提升司法对外部社会影响力等方面的整体功效。”

总之，通过地方立法甚至地方变通立法建设起来的法治高地，如果不想被拉低，管辖空间不被挤压，则应充分发挥行政主管部门的执法积极性和主动性，应通过行为地管辖的解释性拓展和合意管辖制度的建立，构筑跨行政区管辖，有效扩大地方立法的适用范围。从这一意义上说，上海临港新片区的奉贤、金山和洋山港区域适用浦东新区法规的问题也基本可以得到解决。

四、法治高地建设的最终目标

法治高地本身并非目的，并非地方法治竞争或法治差序化发展的归宿，而只是地方的一种先行探索。经过试点，对具有普遍意义的地方法治经验应当推广为全国各地的制度或者上升为国家的统一法治。

（一）法治高地经验的复制和推广

法治高地的经验具有普遍性。这种普遍性的法治经验在应然意义上也将是其他地方共同的法。边沁说：“法律是什么，在不同的国家中有差别而且差别很大。然而，法律应该是什么，在所有的国家中却在很大程度上是相同的。”应然意义上的共同法将跨越时间和空间而成为现实中的共同法。埃利希认为，法律规范一旦被创造出来就具有“连续性投射”之能力。这种连续性投射既包括时间上的投射，如近现代对罗马法的继受，也包括空间上的投射，如判例法对大陆法系国家的影响。法律规范跨越时空的投射，关键在于寻找到相应的联结点。埃利希认为，要解决法律规范投射的联结点，需要确定相同的事实基础即确定需要解决的同样问题，在方法上要把法律规范高度抽象化，在路径上要不断凝练法律概念。法治高地多是经济发达地区。发展经济是各地的重要目标，发达地区所经历的阶段各地都会经历。有关地方学习经济发展经验，在经济发展到一定阶段的基础上，也借鉴了经济发达地区的法治建设经验。也就是说，法治高地探索出的先进经验对其他地方法治建设具有示范性、可复制可推广性，是所有地方或早或晚的共同法。

我国法治高地的经验首先是通过有组织推广而发挥示范法或共同法作用的。从纵向来看，国务院及有关部委对法治高地的先进经验进行总结，并形成推广清单。如国务院办公厅就营商环境的改革举措列出首批在全国复制推广清单，国家发展改革委对深圳综合改革的典型经验和创新举措进行梳理，并发文鼓励各地学习借鉴。从横向来看，有关地方通过协同立法，使得法治高地的立法文本能够推广至合作各方。这样的协同立法机制已在立法法、地方组织法中明确规定，为一地立法的复制推广提供法律保障。在横向上，有关地方还通过区域合作组织推广法治高地的行政监管和执法经验。长三角示范区执行委员会成立两年来，共推出了88项制度创新经验，并向长三角省市及全国其他地方推广。法治经验还将通过政府考评或民间评估得以推广。通过有组织的推广，可以将法治高地的先进经验作为一种示范法或共同法及时、有效地推广到有需要的其他地方。

同时，法治高地经验还将通过自发性借鉴或效仿，成为消除经济和社会发展水平所导致的法治差异的重要途径。现代社会通信手段非常发达，媒体传播极为迅捷，一地的先进经验可以瞬时传遍全国各地，为法社会学上所说的制度模仿提供极佳条件。此外，各地政府也是事业发展的理性人，对先进经验的学习和借鉴具有良好的积极性。如2002年， 广州市政府在全国率先开展政府信息公开立法，得到全国各地的纷纷效仿，从而进一步推动全国性政府信息公开立法。2006年，深圳市借鉴新加坡的经验，在事业单位分类改革中提出探索依法设立、具有法人地位、自主运行、实现专门性目的的非营利性公共组织即法定机构的设想，并在随后多项立法中规定了法定机构，现得到很多地方经济技术开发区或自由贸易区立法的仿效。

通过有组织的推广和自发的模仿，法治高地建设的经验逐渐成为各地的标配，各地的法治逐渐走向统一，法律管辖权和法律适用难题即使依然存在也不再会是截然不同的结果。补短板是解决“木桶效应”的有效方法。

（二）法治高地经验上升为国家立法

作为法治高地来说，只有把自己的经验上升为中央立法，才能从根本上解决管辖权及法律适用上的难题，消除“木桶效应”。法治高地作为一个省、市，无论人口、面积或经济超越某个小国多少，毕竟只是国家内部的地方行政区域，与作为一个国家的领土不可相提并论。任何省、市与兄弟省、市之间不能画地为牢，各省市都是统一国家的共同组成部分。国家再小都是一只独立的木桶，一个地方再大也只是一只木桶中的板块。一块木板独大或几块木板较长，都难以决定木桶的容量。只有所有地方法治水平的普遍提高，才能提升国家的整体法治水平；只有法治高地的经验上升为统一的中央立法，才无需通过管辖权解决适用何地有效的法律规范问题。

法治高地建设是一项国家授权或鼓励而在地方展开的法治探索或试验，形成可复制、可推广的经验。20世纪80年代全国人大常委会批准设置经济特区，就是国家交给地方的改革试验任务。2020年国务院依据行政许可法第25条的规定批准上海市浦东新区开展“一业一证”改革试点工作。批准这一先行先试的目的，就在于国家需要对行业准入涉及的多张许可证进行“一业一证”的改革，即将多张许可证整合为一张许可证，实现“一证准营”、跨地互认通用，优化营商化境。2021年全国人大常委会之所以授权上海市人大及其常委会变通、制定浦东新区法规，就是“为建立完善与支持浦东大胆试、大胆闯、自主改相适应的法治保障体系”，“为全国推进制度型开放探索经验”。

当然，地方的改革试验是否取得预期成效或成功需要评估。法国对地方的改革试验制定了专门的法律， 明确规定了承接改革试验任务的地方所应具备的条件以及需要暂停在本地实施的法律清单。改革试验的期限一般为五年（特殊情况需要延长的不超过三年），要求承接任务的地方明确提出改革的预期目标和主要措施。并且，它明确规定了对地方改革试验的评估制度。“在规定的试验期结束之前，法国政府要向议会提交一份附有参加试验的地方政权对试验的观察意见的报告。该报告应反映地方政权采取措施的实施效果，尤其应反映实施成本和质量、地方政权的组织、国家服务的组织以及财政和税收影响方面的效果。”该法規定，在上述基础上由国家议会作出决定，是结束实验还是延长试验期限，或者推广经过试验的改革措施。

我国立法法第13—16条也规定了对国务院授权立法的试验期、总结和将改革经验上升为法律的制度。并且，这些制度也会被作为要求载入授权决定。我国对地方的改革试验还没有建立专门的制度。地方的改革试验其实有两类。一类是专项改革试验。如在地方实行监察体制改革的试点，实行了与对国务院的授权立法相同的制度，在改革期限届满后得以在全国推广，并制定了监察法。又如前述国务院批准上海市浦东新区的“一业一证”改革，也有类似要求。另一类改革试验则具有一定的综合性。如经济特区、中国特色社会主义先行示范区、社会主义现代化建设引领区、自贸区等建设以及区域一体化发展，往往不是单项法律所能调整的。对地方的综合性改革试验，有的并没有授权变通立法，即使授权进行变通立法也没有设定试验期、总结和上升为法律的要求。全国人大对地方人大的变通立法监督主要是通过备案审查制度来实现的。地方综合性改革试验的经验要上升为法律基本上有两个通道， 一是由国务院主管部门总结并由国务院制定为行政法规或者经国务院提请全国人大立法，二是由改革试验所在地全国人大代表联名或代表团向全国人大提出议案。所以，法治高地应该积极把自己的建设经验提交给国务院及其主管部门，或者拟定为议案交由全国人大代表办理。

结语

全面推进依法治国建设社会主义法治国家，是我国的基本方略。法治的全面推进意味着我国法治的多向度建设。本文从地方法治向度简要总结了响应宣传、法治地方、法治高地三个发展阶段，潜在说明了作为地方法治核心基础的地方自主权的不断发展。从理论上看，法治高地建设与经济发展存在内在逻辑，是经济发达地区的内生规则。从制度上看，法治高地建设既是基于国家法治向地方的普遍开放而展开的法治竞争，又是基于特别授权而进行的先行先试。

法治高地建设必将导致“木桶效应”，有必要为法治高地拓展行为地管辖的联结点，建立跨行政区协议管辖和经当事人同意的跨行政区管辖。基于共同法的立场，法治高地建设经验作为示范性法治，将被全国其他地方效仿而得以推广。作为国家法治建设的先行先试，法治高地的建设经验在条件成熟时应及时上升为全国性立法，从而提升我国法治的整体水平。在通过补短板，把法治统一到更高水平后，再进行新一波法治高地探索。

有关法治高地建设，本文尚未研究的问题还有很多。例如在社会主义法律体系基本建成的基础上，地方如何运用好法律授权建设更高水平的法治？地方是否需要针对所有的立法作出变通规定？技术性的问题，如将变通立法报送备案时应向备案机关说明对法律、行政法规、部门规章作出变通规定的情况，是否还应当向社会作出说明，是否还应当详细说明变通的理由？ 诸如此类的问题，有待学界的共同研究。