黄小娟 乌鲁木齐县教育信息服务中心

引言

我国农村义务教育阶段中小学公用经费基本上还处于包干使用状态，预算约束尚未真正落实，致使有关成本的开支没有一个行之有效的根据和准则。随着教育事业的发展，现行教育经费管理体制已经越来越不适应新时期农村基础教育事业发展的需要。以增强农村义务教育经费的合法性，合规性和经济性、效率性强，效果性好，确保义务教育经费保障机制改革顺利实施，加强资金的预算管理十分必要。

一、内容概述

农村义务教育预算，是指农村中小学依据发展规划，教育任务而编制的收支年度计划。农村中小学教育经费主要由政府拨款和学生缴费两部分组成，是发展计划的体现，也是农村教育发展的规划，它体现着农村中小学教育经费的需要，并且构成农村中小学校财政工作之基。因此，做好农村义务教育预算管理，对于保证国家教育经费的合理投入，提高办学效益，促进教育事业健康持续地发展具有十分重要的意义。科学地对农村学校义务教育经费进行财务管理，主要有如下几方面内容：预算内容由收支预算组成。支出预算主要有人员工资及福利费用等，其中人员工资是由上级拨款或地方政府补贴来支付的。收入预算，即财政补助金和企业的收入、工作及学习收入，以及支出预算，即基本支出与项目支出的预算；从预算表中可以看出，农村中小学校的教育经费主要用于维持简单再生产所需的公用经费开支。在编制预算方面，预算内容要全面，预算数据要真实，财务条例应当详尽；在预算审批方面，要经过上下两次审批过程，即将预算提案数额，已解除预算控制数额；应交预算草案和核准；预算执行要严，并且要强化监测与评价。

二、当前农村义务教育经费预算管理面临的主要困难

(一)编制方面

中国农村义务教育经费预算存在的问题，主要表现为部分农村中小学未能建立起自己的家，仅仅靠市政资金就能给家里做好铺垫。为了保证学校能够按时完成教育教学任务并获得一定的办学效益，政府必须制定一套完善的教育经费预算编制办法。为了使学校能够有效地进行内部管理，许多国家都采用一种新的“项目制”方法，即从每个学校中随机抽取一个班级，然后根据这个班级的情况制定出详细的预算表。尽管这种方法简单易行，却与公平格格不入、标准化、透明等原则。许多地方政府通过建立“项目小组”进行资源收集。部分农村中小学得到了迅猛发展，这种收集方式制约着农村中小学发展，也制约着教师，教材等方面的完善。有许多学校没有明确的预算管理目标和计划。尽管有些学校是自己做预算的，但是预算编制内容并不具体，无特定支出主题，造成盲目的，计划外的开支，这样对教育发展是不利的。有些地方为了提高升学率，把有限的经费用于各种活动中去，造成教育资源浪费。还存在部分农村中小学盲目发展预算的现象，有意加大开支或者隐瞒收入。

(二)预算落实不严

部分中小学缺乏科学预算，预算编制不符合现实，在实际工作中很难落实。有不少学校在经费使用上存在随意性大等问题。有的学校尽管预算比较充裕，但是并未得到严格的执行，任意扩大开支范围，提高支付标准。有些学校在编制预算时缺乏科学性，不按规律办事，盲目追求高指标。对部分工程项目进行预算，无法严格执行、任意添加，任意突破，所编预算仅仅是一个格式，起不到实际作用。在中小学校内部实行“统一领导、分级管理”体制，建立了一套较为完善的管理制度，但是由于缺少有效的预算约束机制，仍然存在着许多问题。在编制预算时强调如实编制，预算的制定要结合学校自身发展实际，以规模为导向。有些地方由于对预算编制重视不够，使得预算出现了随意性和超支现象。在农村义务教育预算管理方面，没有综合预算控制制度等，造成预算限制弱化。很多地方对义务教育预算实行了统一的预算制度，但是缺少具体执行计划的规定。部分农村尚未建立和完善预算管理制度，在其他区域也存在预算管理制度。这些地方都制定了一系列规章制度来规范学校的财务管理活动。但是，有的规章制度却不被遵守，预算任意变动，预算其实是没有的。收支没有统一计划与调控，用途不明。预算编制不够科学，预算执行随意性较大。现金流失控、资金体外循环等问题比较严重，事先监测不严，过程控制效果差，审计后监控由于受到多种因素的影响而失效。预算管理是一种管理工具，而不是一个独立于企业之外的系统。不应反映整个预算，还不应该帮助对预算执行情况进行评价。

(三)监管不到位

在我国农村中小学中，学校领导对经费使用情况进行检查监督是必不可少的手段。近年来，我国财政对农村教育事业投入不断增加，各地也都建立了相对独立、科学完善的学校内部管理体制，加强了对中小学校财务工作的监督检查力度。但由于没有相应监督机制，极大地制约了农村中小学预算实施。有些地方政府对预算编制、审批、下达及决算等环节进行了严格控制，但却忽视了对预算实施过程的检查与督促，使得部分地区出现“越俎代庖”现象。经过对预算草案的审核和审批，部分农村中小学未按预算进行每日的收支工作。有的甚至不按制度规定进行预算编制、决算以及审批等工作，使学校失去了正常运转经费来源。由于监管不到位，这些中小学未得到适当处罚，预算更名存实亡。

三、健全农村义务教育经费预算管理等对策建议

(一)科学预算编制

《预算法》要求预算编制部要结合本校实际进行预算编制。因此，学校可以利用这个机会对自己所需要的资源进行合理地规划和安排。预算的制定过程中，农村中小学要结合本校实际，确定合理的开支标准，并将此作为制定年度财务计划的依据。学校应该成立一个预算小组。该小组是由校长、总务处长等相关人员组成的委员会，负责制定本单位年度财务计划。在董事统一调度框架下，各校各系都要参加预算，根据学校自身发展实际，仔细研究并综合整理各种成本。要把资金使用计划与其他相关工作紧密结合起来。农村中小学预算要遵循真实性、平衡性的原则，保证各项数据的真实性，各项具体专题均有明确的罗列。农村中小学需要进行长期规划，以便确定其未来发展趋势，并根据此趋势制定相应政策。由于受各种因素影响，家庭收支会出现较大波动，从而对农村中小学预算产生重大影响。所以对家庭收入与支出的预测一定要根据学校的发展规模与现实来进行，以便对各项收支进行数字指标计算，以及保证收支数据真实，准确。预算中的费用要严格按政府规定范围列支，不能随意扩大开支。预算内容要细致、全面，包括日常开支、购置设备开支等，以保持学校的基本运转。预算必须与其他有关人员的工作联系起来。各部门、各职工预算明细要准确无误，一丝不苟。

(二)预算执行合法性

核定的预算要严格执行核定收支项目，不允许任意改动和调整。各级财政部门根据本级人民政府确定的年度财政收支计划，编制并公布年度预算草案。如确需调整，经财政部审核，按设定的程序予以调整。任何部门、单位都必须接受财政部门对其预算管理情况的监督。预算草案在管理局审查并核准后，将作为法律文件处理。学校的财务负责人是学校的法人代表。法律确定学校接收的金额和可动用的资金。因此，校长必须对预算负责，严格按照规定办事，不得任意变更或改变学校的财务计划和预算书。如农村中小学没有严格按照预算办事，有违法违规行为，亦属违法行为。学校的预算是由国家规定，并由政府拨款保证执行的计划。情节较重的，可构成重罪。学校的财务活动是一个庞大而复杂的系统。所以学校每天活动期间所办理的一切开支必须依据预算，无法建立在预算的基础上。

(三)改组财务会计制度

首先，将教育设施类的营业支出从管理费用科目单独列示出来，以体现其投资价值。在建工程类别，正在建设的项目，农村义务教育学校应当按照项目提取，项目建成后，转换成学校固定资产。在新制度实施以后，应将其并入营业外支出，并作为营业收入核算，同时根据实际情况适当降低固定资产账面价值以达到节约成本之目的。对于农村义务教育学校净现值账户还需重新调整。其次，针对农村义务教育小学、初中的会计处理方法要作出改变。农村义务教育学校会计制度，没有建立营运基金、投资基金或者专项基金，但变成了长期净资产、自由净资产与关联净资产两种表现形式。再次，对于农村义务教育学校净资产，应予以确认并将其分为长期净值与无限期净值两部分。长期净值的期末余额，反映了农村义务教育学校无形资产净值，关联净值体现了农村义务教育学校使用受限净资产，无限期净值体现了所有农村义务教育学校所需支出机制。同时还应对农村义务教育学校的固定资产计提折旧和摊销费用。最后，要对农村义务教育学校收入类别进行调整，用权益法评估长期投资，农村义务教育学校每年要按盈余，按规定投资额度，决定年底的投资回报率。农村义务教育学校固定资产的核算应按照权责发生制原则，设置“折旧”账户。资产管理公司生产过程中负债资本收益须分期确认，其它从农村义务教育学校获得的收入，纳入对应类投资收入，使投资收益明确化。

(四)重新构建农村义务教育学校会计核算体系

重构预算收入核算体系等，覆盖农村义务教育学校全部收益，为了简化会计工作，保证预算收入与财务收入的一致性。同时，要加强对农村义务教育学校会计核算的监督力度，保证会计信息质量。农村义务教育学校的收入要冲减预算结余，记载收入对象。此外，由于农村义务教育学校是由财政补助资金支持发展起来的，因此在财务分析时需要将其纳入到预算管理当中去考虑。也为增强预算报告精准性与完整性，也可按政府收支划分职能，根据对应账户的收益，并指明职能，确立经济分类方式，设次要科目。

(五)财务会计和预算会计相结合的剖析

以现行农村义务教育学校核算为例，财务会计和预算会计应尽早融合，为了更好地落实农村义务教育学校会计改革的工作，进而有助于政府与社会对农村义务教育学校会计工作有一个较为全面地认识，从而摸清农村义务教育学校运行现状。因此，本文针对这一问题展开了分析与讨论。就目前阶段而言，会计与预算会计的结合主要有以下三种方式，即以预算会计账户为主线设置会计制度，设置了两个单独的财务会计与预算会计制度，制定与财务要求相适应的会计制度。其中，基于新公共管理理论下构建一个具有一定可操作性的农村义务教育学校会计制度是最适合我国当前国情的一种选择。不同模式有着不同应用领域，当前，国内关于农村义务教育学校会计体系模式研究主要聚焦于两个层次，也就是通过对现行预算会计制度进行修订，提供两套资料，并创立一个统一预算研究课题与会计系统。这两种方法都是基于一定理论前提下进行的探索，存在着诸多局限性，并且不能很好地满足现实发展需求。必须对农村义务教育学校预算会计制度与财务制度进行重新构建，适当分离和整合等原则也需积极落实，并以之为切入点，利用合适的信息系统与协调机制，将这两个系统集成在一起。同时，农村义务教育学校应该根据其实际情况制定一套合理可行的内部控制框架和流程以保障各项工作顺利实施。所以，从这个角度来看，农村义务教育学校应选用财务会计和预算会计，制度分离、会计一体化模式。

(六)农村义务教育学校应确立财务会计思想

在农村义务教育学校中，一定要建立牢固的财务会计思想，也是实现农村义务教育学校财务会计和预算会计整合的先决条件，在农村义务教育学校中，要明确预算会计重要地位。在我国现阶段，农村义务教育学校财务会计制度还不够完善，存在一些问题需要解决。所以，端正农村义务教育学校财务会计思想，是实现农村义务教育学校财务会计和预算会计有机结合的重要内容。农村义务教育学校应该建立完善的财务体系和管理制度，并在此基础上强化其职能，从而提高农村义务教育学校的整体管理水平。农村义务教育工作者要提高财务会计部门重视程度，不应该将财务部门作为一种无谓的意识形态来对待，农村义务教育学校要扩大财务管理队伍招聘渠道，面向农村义务教育聘用高素质财务会计人员。

(七)建设现代财务会计制度

与农村义务教育学校教育实践导向形式相衔接，构建科学现代化农村义务教育学校财会新体系。农村义务教育学校财务会计的改革必须从实际出发，以满足国家相关政策为出发点和落脚点，并根据当前经济环境进行调整和完善。由于农村义务教育学校财务会计信息需求量加大，院校有必要以一种有意义的形式，对学校财务会计支付进行规范，农村义务教育学校会计体系只有有了可靠的财务会计体系，才能够可持续地发展。因此，必须要重视对农村义务教育学校财务会计的改革创新。现如今，随着时代的飞速发展，把财务会计和预算会计结合起来，建立与之相适应的现代化财务会计管理体系，是农村义务教育学校的主要教学任务之一。

(八)建立独立财务预算和会计部门

在时代快速发展和社会不断进步的大环境中，财务会计部门无论是对农村义务教育学校还是对企业来说都起到了非常关键的作用，在这方面，农村义务教育学校要建立独立的预算会计部门，才能适应农村义务教育学校运行的需要。将财务会计系与高等职业教育财务系分离，建立独立财务会计系，在农村义务教育学校中，独立财会部门能够更加有的放矢、更加详细地安排财务预算。同时，农村义务教育学校要建立完善的内部控制体系，加强对财务管理人员的培训工作。农村义务教育学校要想在竞争激烈的市场环境下站稳脚跟，对预算会计部门功能性和辅助性的界定是很有必要的，使农村义务教育学校得到更好的发展。

四、结语

农村义务教育学校唯有做到财务会计与预算会计互相配合、互相促进，为了充分发挥财务部门对农村义务教育学校财务管理工作的积极促进作用。当前我国农村义务教育学校存在着财务核算不规范、预算编制不合理等问题。所以农村义务教育学校要大力促进学校财务会计和预算会计整合，同时，明确划分各部门工作职能和内容，使得农村义务教育对会计的管理呈现高标准、高要求之势，为顺利推进农村义务教育提供了重要保障。■