段延民

（陕西省现代农业科学研究院，陕西西安 719208）

1 广覆盖、低标准依然是现阶段我国农业保险的根本特征

多年来，我国农业保险一直采取“财政补贴驱动、行政部门推动、保险机构落实”的模式，走的是“广覆盖、低标准”的扩张型道路，这符合当时农业保险恢复发展的历史背景，也契合了保险机构和农民的利益，调动了各方的积极性，快速扩大了保险覆盖面，为农业农村稳定发展发挥了积极的促进作用。

1.1 全球政策性农业保险国情不同模式各异

发达国家是农业保险的先行者，已经形成了成熟的模式和经验。具有代表性的模式主要有美国、加拿大、日本等。

1.1.1 美国模式：由政府主办、商业保险公司经营。政府承担联邦农作物保险公司费用以及保险推广和教育费用，对经营农业保险的商业保险公司提供20%～25%费用补贴，并提供农险免税、比例再保险和超额损失再保险等扶持，美国对于一般农作物的风险，农户自愿投保，对农场中的主要农作物和畜禽，则要求必须投保。农业保险品种已有150多种，基本覆盖了所有农作物，农户参保率达80%以上。

1.1.2 加拿大模式：由政府直接经营，设立农业农村部和各省农作物保险局，农业农村部制定保险政策，省农作物保险局具体运作。政府承担保险补贴、经营管理费用，并对农险实行免税和再保险政策，联邦政府补助省农作物保险局50%的行政开支，或负担农业保险50%的风险责任。农业保险品种有48种，农户参保率为80%。

1.1.3 日本模式：采用三级共济保障制度，即市町村农业共济组合直接承办保险业务，都道府县共济联合会承担共济组合风险业务，全国农业保险协会承担共济联合会再保险业务。由政府补贴大部分保费，并实行再保险政策，各级互济组织一般承担保险责任10%～20%，政府承担50%～70%，遇特大灾害，政府承担80%～100%的保险赔偿，规定种养达到预定规模的农户必须参加保险。农业保险品种范围广泛，涵盖农作物、家畜、果树、旱田、园艺设施以及任意保险等。农户参保率达到90%以上。

1.2 我国政策性农业保险发展迅速规模居首

我国自2007年中央财政实施农业保险保费补贴政策以来，农业保险不断扩面、增品、提标，初步形成了符合国情的农业保险“四梁八柱”，构建了“中央保大宗，地方保特色”的补贴体系，迎来了高质量发展的新阶段。

1.2.1 保障能力显著提升。2020年，我国农业保险保费收入815亿元，成为全球农业保险保费规模最大的国家。中央财政拨付农业保险保费补贴资金285.39亿元，为1.89亿户（次）农户提供风险保障4.13万亿元，中央财政补贴资金使用效果放大145倍，农业保险深度达1.05%，密度达460元/人。

1.2.2 保险机构不断健全。已建成基层农业保险服务网点40万个，基层服务人员近50万人，基本覆盖所有县级行政区域、95%以上的乡镇和50%的行政村。

1.2.3 农业保险扩面提标。已由2007年的5个品种扩大至天然橡胶、油料作物等16个大宗农产品及60余个地方优势特色农产品，基本覆盖关系国计民生和粮食安全的主要大宗农产品。地方开展的特色农产品保险品种已达196个，年实现保费收入81.2亿元，同比增长31.8%，占农业保险总保费收入的17%。

1.2.4 重大试点持续推进。2018年启动6个粮食主产省份的24个产粮大县开展了为期3年的试点工作，2021年扩大至13个粮食主产省份60%的产粮大县（500个），共安排三大粮食作物保费补贴资金148.69亿元，占全年保费补贴资金总额的44.6%。2022年将实现13个粮食主产省份产粮大县全覆盖。

1.2.5 国寿财险数字赋能：国寿财险在数字技术与农业农村加速融合之际，在种植险中引用铁塔遥感技术，依托“星、空、气、视、地”五位一体的种植业保险技术体系对承保标的物的生长进行足不出户的全流程实时监控预警（气象、影像实时监控），并实现“按图承保”“按图理赔”。在养殖险中推出基于区块链的生物特征AI识别技术，即在生物特征AI识别技术的基础上，建立养殖企业、保险公司、无害化处理厂、动物卫生监督机构四方联动的“智能化、数字化、去中心化线上共享运营平台”，实现食品安全管控、保险服务、防疫监管等领域的线上实时、数据化、真实动态数据闭环管理。

1.3 陕西省政策性农业保险提力加速成效显著

经过14年发展，陕西省农业保险在探索中不断前行。

1.3.1 保险规模持续扩大。由2007年的6800万元扩大至2020年的17.9亿元，增长25倍多。省级财政预算补贴资金从2007～2011年每年不到2000万元，已增加到目前的4.1亿元，年平均增速26.15%；省级财政补贴比例不断提高，补贴资金达到保费总额的70%～90%。三大主要粮食作物覆盖率均达75%以上，主要畜种覆盖率占全年存（出）栏量的60%以上。

1.3.2 保障能力稳步提升。保险品种稳步增加，从试点初期的3个（能繁母猪、奶牛、苹果），增加到目前超过45个，基本实现了对农业主导产业险种全覆盖。

1.3.3 支农惠农成效显著。自2007年以来累计参保农户3377.42万户（次），提供风险保障5097亿元，财政资金放大效应达106.85倍，支付赔款35亿元，受益农户317.4万户（次）。

1.3.4 保险模式创新丰富。价格指数、气象指数等创新产品不断丰富，“保险+期货”“保险+信贷”等新业务模式开展试点，保险机构已从“拼规模、拼资源、拼条款”逐步转变为“拼服务、拼效率、拼创新”，服务能力、服务水平不断提升。

2011年，依托杨凌示范区建设了全国第一个“农业保险创新试验区”，率先开展育肥猪、种公猪、仔猪等新险种试点工作。2021年8月份，人保财险全国首单“保险+期货”收入险在黄陵出单，开展保价格、保产量收入险试点，为隆坊镇、阿党镇和田庄镇3个乡镇15个行政村共606户苹果种植户，承保苹果469.92 hm2（10573.2吨苹果），提供风险保障6151.23万元。开展“保险+信贷”，为西安秦韵生态养殖公司综合授信200万元，申请贷款150万元，成为周至县生猪“保险+信贷”的首个受益者。

中航安盟保险在汉中市开展特色稻渔综合种养殖保险，承保面积55 hm2，保障风险78万元，推进特色养殖险在全市落地开花。平安产险陕西分公司与国元期货、中财期货在榆林市佳县共同开展的生猪价格“保险+期货”，总保费100万元，其中佳县申请榆林市财政补贴比例30%，农户自交比例20%，国元期货及中财期货补贴比例50%。为佳县15户生猪养殖户6400余头育肥猪提供1120万元风险保障。

2 起步较晚、投入较少是我们存在问题的主要根源

近年来，陕西省农业保险工作稳步推进，取得了明显成效，但我们也应清醒地认识到，与党中央、国务院要求相比，与农户风险保障需求相比，与国内外先进水平相比，陕西省农业保险保障的总体水平仍然偏低，还有很大的发展空间，尤其是保险产品供给、保险机构服务与农业现代化和乡村振兴的需求相比，还有相当大的差距。必须认清不足、正视差距。

2.1 农业保险水平不适应高质量发展要求

陕西省农业保险保费总规模偏小，在全国仅排名第19位，尚处于中等偏下水平，2019年陕西省农业保险深度约为0.71%，密度约为181元/人，与中央要求的2022年农业保险深度达到1%，密度达到500元/人存在较大差距；陕西省农业保险主要以直接物化成本保障为主，仅在杨凌示范区等个别地方开展单一品种保收入试点，与中央要求的到2022年收入保险成为农业保险的重要险种存在一定差距，中央险种愿保尽保问题仍未有效解决；省级补贴资金投入仍然不足，为达到2022年农业保险深度1%的目标，陕西省农业保险保费规模至少需增长到20亿元，省级补贴资金需增长到7亿元，从2018年起省级补贴资金预算4.1亿元，近两年未增加。

2.2 农业保险运行效果还需不断提高

由于保险配套政策不完善，保险费率拟定和动态调整机制不健全，同一品种不同机构保险条款及赔付责任不统一现象普遍存在，一些地方甚至存在农户“被投保”现象，导致整体赔付率较低。2019年陕西省农业保险简单赔付率为50.58%，低于全国平均水平27.79个百分点。高赔付、高风险的问题未得到根本性扭转，突出表现在种养业不平衡，大宗粮油作物和森林险总体上受灾轻，有盈利；苹果、设施蔬菜、奶牛、能繁母猪等虽然试点早，但因赔付程度、缴纳费用较高等因素，依然艰难。2020、2021两年，陕西省受灾严重，特别是苹果产业收到了多年不遇的风雹灾害，保险公司连续两年赔付过亿元，简单赔率超过100%。

2.3 补贴资金管理政策仍需优化规范

基层财政拖欠补贴资金现象不同程度存在。2019年，陕西省县级应拨付补贴资金最低3.15万元，最高257.95万元，县均61.4万元，但部分县仍未足额补贴到位。个别市擅自提高县级配套比例，加大了县级补贴资金压力，个别县还存在中省市资金拨付不及时的情况。

3 推动农业保险由“保成本”向“保价格、保收入”转变是农业保险高质量发展的必由之路

推进农业保险高质量发展是一个永恒的课题。对我省而言，要深刻领会习近平总书记关于农业保险的重要指示，真正将农业保险作为农业生产特别是适度规模经营的“稳压器”和实施乡村振兴战略的加速器，立足资源禀赋，发挥比较优势，拓展发展空间，激发潜力动能，加快推动农业保险在政策目标、功能作用、服务对象、产品体系等方面实现创新升级。做到保得到位、赔得足额，让农民愿意买、买得到、买得起，为全面实施乡村振兴战略，推进农业农村高质量发展提供坚实支撑。

3.1 聚焦关键再认识

“十四五”农业保险发展要主动融入三农工作大局，以服务乡村振兴为目标，以高质量发展为路径，突出强化“两聚焦、三转型”发展认识。两聚焦：由保生产风险向保全产业链风险发展聚焦，实现对农村一、二、三产业各环节的全覆盖；由广覆盖向新型农业经营主体聚焦，构建更好满足新型农业经营主体多元化风险保障需求的农业保险。三转型：—由单一的防风险工具向多功能的农业支持工具转型，实现由灾后补偿功能向防灾减灾、生产调节、担保增信等综合功能延伸；由传统农业保险向科技化、数字化农业保险转型；由“单向、单独”向“交互、协同”转型，不断深化“农业保险+”广度，为乡村振兴提供多样化支持。

3.2 夯实保障提能力

以政策支持为保障，强化农业保险持续发展能力，推动农业保险扩面增品提质增效。各级要将农业保险保费补贴资金纳入财政预算，落实保费补贴资金，重点支持粮食生产功能区和优势特色产业重点县以及乡村振兴26个重点帮扶县，并逐步向保障市场风险倾斜。涉农部门要会同保险机构加大农业保险产品创新，稳步扩大保险覆盖面，力争中央财政补贴品种在全省实现愿保尽保。以苹果、设施农业、奶山羊等9个产业链保险为重点，试点“一户一单”承保模式，持续扩大省级农业保险品种试点，支持市县开展农业保险创新模式试点，扩大收入类、指数类、“保险+”等创新保险的试点范围，推动农业保险由保成本向保收入转变。逐步形成保费规模大、保险品种齐、分布区域广、地域特色突出的发展新格局。建立农业保险保障水平动态调整机制，积极推动农业保险由“保成本”向“保价格、保收入”转变，有效防范自然灾害和市场波动双重风险，提升农业保险服务乡村振兴能力。

3.3 完善体系创价值

整合农村服务资源，开展专属保险产品和防灾减损、融资、农业信息资讯等增值性服务，切实提升服务温度、提高农户获得感。加强我省农业保险风险区划研究，构建具有陕西特色的农业生产风险地图。真实反映农业生产风险状况，保障各方权益，实现农业保险可持续发展；借鉴甘肃“农金室”经验，解决农业保险“投保到户、定损到户、理赔到户”的“最后一公里”问题。推动农业保险与信贷、担保等金融工具融合联动，提高农户信用水平和融资能力。加快农业保险线上、线下融合，推动承保业务全流程线上化，逐步实现业务管理精细化、承保理赔标准化、服务工具便捷化。

3.4 健全制度促规范

制定农业保险财政补贴品种示范性条款，建立保额、费率动态调整机制，促进保险机构政务公开，实现农业保险承保到户、定损到户、理赔到户，不惜赔、不拖赔。鼓励各地组建损失核定委员会，提升承保理赔专业化水平，及时化解农业保险矛盾纠纷。制定经办机构招投标管理实施细则，建立健全以服务能力为导向的保险机构招投标制度。规范农业保险项目，除国家已确定承保机构的农业保险项目外，我省其他政策性农业保险项目原则上以市为单位。出台农业保险保费补贴资金管理办法，规范资金管理制度，保障补贴资金及时足额到位。推动将农业保险工作纳入各级政府目标责任考核清单，建立保险机构考评管理机制，将绩效考核评价结果与财政资金分配、保险机构动态调整相结合。

3.5 搭建平台提效率

加快构建基于土地确权、粮食直补的地块空间数据库，支持农业保险业务模式到户、到地块，逐步建立参保农户生产档案数据库。加强农业保险数据利用，构建农业生产风险地图，为农业保险机构产品开发、费率调整提供技术支持。加强涉农部门信息互通共享，为农业保险企业、农户提供农业保险相关信息推送服务，为再保险企业的产品定价提供依据。加强农险大数据分析应用，建立覆盖全险种、全业务流程数据的信息统计分析机制，及时为各级准确掌握农业保险工作进展提供全面、准确的数据参考，切实提高农业保险工作监管效率。