廖强　符洪恩　马永

廖强，符洪恩，马永.广东省农田水利建设管理现状问题及对策[J].南方农业，2023，17（11）：235-239.

摘 要 基于对广东省梅州市等9个地市的16个县的问卷调查结果，总结梳理了广东农田水利建设与管理方面仍存在“老弱残险塞”等短板，从基层干部思想认识、水利与农业职能划分、建设项目整体推进、资金基本保障等方面分析造成这些问题的原因，并从完善政策机制、创新管理机制、完善持续投入机制等方面提出对策建议。调查及研究成果可为广东及其他省份的农田水利建设与管理提供参考与借鉴。

关键词 农田水利；调查；对策；广东省

中图分类号：S27 文献标志码：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2023.11.060

水利是农业的命脉，水利兴则农业兴，水利安则民心安，水利强则国家稳。农田水利工程是重要的农村基础设施，是水利工程的毛细血管，是农业生产、农村发展、农民增收的重要保障，是实施乡村振兴战略的重要支撑，事关“三农”工作大局和国家粮食安全。

近年来，随着大中型灌区续建配套与节水改造、小型农田水利重点县建设、小型农田水利示范镇建设、高标准农田建设等一大批农田水利项目实施，我省农田灌溉排水体系进一步完善，农业综合生产能力稳步提升，为保障国家粮食安全、推进农业农村现代化提供了重要基础保障。随着广东改革开放的深入推进和乡村振兴战略的实施，全省经济社会发展和农业农村可持续发展对水利在基础支撑保障作用上提出了越来越高的要求。由于建设年代久、建设规模小、管护不到位等原因，部分农田水利工程长期存在设施残旧、老化失修、功能缺失等短板，建管脱节、重建轻管的问题比较突出，导致工程效益不能充分发挥。

进一步摸清农田水利工作现状及存在问题，广东省水利厅于2021年7月组织开展了“百镇千村万人”农田水利现状专题调研，发动广东水利电力职业技术学院约100名师生对梅州市五华、河源市龙川、汕尾市陆丰与陆河、茂名市高州与信宜、湛江市徐闻与雷州、韶关市南雄与乐昌、清远市英德与连州、肇庆市德庆与四会、惠州市博罗与惠东等9个地市的16个县（市）、175个镇、1 000多个乡村进行深入走访调查。并通过问卷星、微信公众号等方式，持续收集网络调查问卷（调查问卷网络链接）。调研组经过一年时间，通过线上线下相结合的方式共计收集了12 500多份调查问卷，分别调查了农民群众9 500多人，村镇干部3 000多人。被调查对象分布全省各地，具有较强的代表性，有较真实的统计意义。

本文结合专题调研结果，梳理广东农田水利建设与管理方面仍存在的问题与短板，分析造成这些问题的原因，并从完善政策机制、创新管理机制、完善持续投入机制等方面提出对策建议。

1  现状

广东是农业大省，全省共有涉农地级市20个，涉农县102个，乡镇1 125个，农村人口6 830万人，耕地面积206.99万hm2，有效灌溉面积177.52万hm2，实际灌溉面积162.8万hm2。全省现有大型灌区3宗，中型灌区388宗，小型灌区3万多宗；大型泵站40宗，中型泵站441宗。2021年，全省有效灌溉面积177.33万hm2，农业用水占用水总量的52.1%，灌溉水有效利用系数0.524。

广东历来高度重视农田水利工作，采取了一系列重大举措开展治水实践，先后实施了城乡水利防灾减灾工程、水利建设示范县、小农水重点县（项目县）、农田水利万宗工程等，全面推行河长制、小型水利工程管理体制改革、农田水利设施产权制度改革、农业水价综合改革等涉农水利改革，农田水利基础设施网络基本形成，管理体系基本建立。

2  存在的问题

尽管有一定的“家底”，但总体来看，广东省农田水利仍存在较多短板，与全省经济领跑全国的现状、与乡村振兴迈入全国第一方阵的定位、与水利高质量发展的要求相比还有较大差距。

2.1 “老”：部分设施老化失修严重，功能衰减现象突出

调研组走访广东多地发现，由于建设年代久、建设规模小、管护不到位等原因，广东省部分农田水利工程尤其是“五小”水利工程长期存在老化失修、功能缺失等突出问题，导致工程效益不能充分發挥。全省灌排设施大多建于20世纪五六十年代，由于长久疏于检修维护，相当一部分已达到或超出规定使用年限，部分地区排涝工程设施长期带病运行。

根据专题调研结果，现有工程因建设年代久远导致工程不能正常使用的情况占52.1%，现有的水利工程（主要是田间渠道工程）建于20世纪八九十年代的占11.33%，建于20世纪六七十年代的占6.64%，建于1960年以前的占2.43%。调查对象中有81.97%的农民群众认为现有水利工程急需改造。

2.2 “弱”：水利工程管护能力和民众养护意识弱

1）管理机构不健全。机构改革后，原承担农田水利规划、建设、管理和执法等重任的1 400多个乡镇水利站（所）的半数以上被撤销或整合，专门负责农田水利管理的机构严重不足。2）管理人员不足，人员趋向老年化，专业化程度较低。据调查，一个镇一般只有1个人服务水利，有的还是兼职，难以组织落实镇域内的工程维修养护责任。农田水利设施管养水平和队伍建设也较为薄弱，农村基本没有配置专职水管员，一般由村委兼任，且基本没有任何工资或补贴。3）制度执行不到位。全省机电排灌工程尤其是小型工程的管理制度建设及执行情况不理想，一些最基本的制度如值班制度、运行交接班制度都难以严格落实，导致大量的小型农田水利工程无人管、无人修、无法用的“三无”问题突出。

根据专题调研结果，从事基层农田水利的相关人员农业及水利类专业仅为17%，84%无任何技术职称，79%缺乏水利工作经验。41%的村民反映农田水利设施没有专门的水利工程维修养护队伍，40%的村民反映村里没有专门水管员，70%的村民反映村里没有农民用水合作组织或者农民用水合作组织没有发挥作用。

2.3 “残”：工程设施本身存在“先天不足”，长期使用缺乏管护导致工程设施破损严重

农田水利设施建设初期受当时资金、技术及施工等历史条件和诸多因素的限制，本身存在“先天不足”，灌溉设施大多配套不完善，尤其是末级渠系不配套，加之工程经过几十年的运行，水源工程、渠系及其建筑物得不到及时更新和维护，许多渠道淤积、塌方、渗漏，灌区工程损毁严重，不能发挥正常效益，严重制约了灌区农业生产和农村经济的发展。

2.4 “险”：部分农田水利设施存在安全隐患

部分农田水利基础设施总体上存在着安全隐患突出问题，农村地区防洪减灾体系不完善，整体排涝能力低。根据专题调研结果，近年来，在遭受强台风和特大暴雨洪水袭击的情况下，有22%的村民反映山塘、水陂发生过漫顶、渗漏、坍塌、溃坝等危及防洪安全的险情，有24%的村民反映乡村河道堤防发生过漫堤、坍塌等危及防洪安全的险情，有约15%的村民认为每年都会发生一次或多次水淹的情况，农村防洪排涝安全仍未实现完全保障。

2.5 “塞”：农村河道河岸崩塌、淤塞严重

部分农村河道缺乏清污清淤，管护状况令人担忧，农村河流水系存在不连通、河岸崩塌、淤塞严重等问题，加之部分农村垃圾、生活污水未经处理排入河流，进而导致农村水环境黑臭现象，影响农村生产生活，亟需整治。根据专题调研结果，约有40%的村民反映农村河道、渠道存在淤积和水体黑臭、水质恶化等问题，影响农业灌溉用水。

3  问题原因分析

3.1  思想认识上，地方政府重视度不够

农田水利工作是一个久久为功的事业，但是基层缺乏持之以恒、一张蓝图绘到底的决心。部分干部认为农田水利工程投入产出比低，效果不明显，也不是人命关天或者应急抢险类工作，没有把农田水利工作放在重要位置来抓，普遍存在“等靠要”思想。近年来中央和省级层面出台多项关于农田水利建设的政策，但落实到一些地方，却没有制定相应的配套措施。除了中央和省级安排，市县主动安排资金困难。涉农资金改革后，由于地市对农田水利的重视度不高，开展前期工作力度不够，导致项目储备不足。

3.2  职能划分上，事权划分不明晰

1）水利管理职责不清晰。机构改革之后，广东省部分地市、县区的农田水利工程监管职权部分划归到农业农村部门，部分仍在水利部门，造成在实际工作中多有扯皮，对工作有一定影响。2）建设、管理、维护主体脱节缺位。目前，除大中型水利工程有专门的管理机构和人员外，大量农村“五小”水利设施产权归属不明确，国家、集体、受益户三者的职责和义务没有明确界定，导致建、管、用三位脱节，管理、维护主体缺位。取消农村劳动积累工后，镇村两级产生畏难情绪，对“五小”水利设施管护组织不力，发动不够，致使“五小”水利设施处于无管理机构、无管护人员、无管护经费的“三无”状态。

3.3  整体推进上，相关机制不完善

1）部分工程产权主体不明确，责任主体缺失。由于部分农田水利工程“三权”不明、权责不清，政府要么大包大揽，要么只管不护，而农民群众也缺乏参与管护的意识，极易造成政府、乡村两不管的情况，大多数由集体管理的小型农田水利设施的管理流于形式，成为农田水利工程管理问题的根源。2）小型水利工程特别是“五小水利”工程尚未制定统一的管理标准。大部分管理人员是凭借经验进行管理，加上数量多、分布散等现状，与新时代水利工程信息化、智能化管理相差甚远，农田水利现代化管理水平亟待提高。3）由于缺乏有效的管理运行机制，内生动力不足。农民用水合作组织管理水利工程作用不明显。据专题调研结果显示，村镇建立农民用水合作组织约占38%，超过半数村镇干部认为建立农民用水合作组织没有发挥应有作用。

3.4  基本保障上，资金投入缺乏长效机制

水利建设主要是政府投资，依靠贷款和群众投工投劳，非财政投入占全社会水利资金投入比重普遍很低，社会资金对水利领域投入缺乏积极性。部分市县对农田水利公益性工程重视不足，认为投入资金经济效益不明显；对建设主体责任落实不到位，市县财政资金虽有部分投入，但配套资金落实不到位，出资承诺不兑现，“等靠要”思想严重。据专题调研结果显示，认为农田水利工程管护不好的原因为“缺乏资金”的占比达68.64%。

4  对策建议

新时期农田水利发展，必须始终践行生态优先、绿色发展理念，积极践行“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时代水利工作方针，统筹山水林田湖草系统治理[1]。针对广东当前的农田水利发展基础和调研发现的突出问题，需要通过加强顶层设计做好政策指导、完善农田水利建设管护投入机制、大力创新农田水利管护模式、建立管护有效的激励机制等方式，进一步完善农田水利基础设施网络，推动农田水利设施与管控水平提档升级，实现农田水利设施“有人建、有人管、有经费、有制度、有监督、有考核、有奖罚”的管护局面，农村地区存在的灌溉难、排涝难、水安全和水生态问题等得到有效解决，以高效的农田水利为乡村振兴提供保障[2]。

4.1  加強顶层设计完善政策机制

1）高站位做好农田水利规划。高端立位、高位推动、高质量编制好全省农田水利治理规划，以发展战略和规划为导向，增强全省农田水利工程建设和管护的方针性、协同性，加强政策意见的指导性。2）推行水利工程标准化管理。按照统一标准、分级实施的原则，制订统一的农田水利设施管理标准，编制水库、水闸、堤防标准化规程，研究提出农村小型水库、堤防、泵站、水闸、灌区等农田水利工程管理养护的定额消耗标准，科学编制水利工程标准化管理手册，明确工程管理责任和岗位的要求。将工程管理标准细化并落实到岗位上，对水利工程实施程序化管理和做好监督[3]。

4.2  创新农田水利精细管理机制

1）明确水利设施权属和管护责任。在深化小型水利工程管理体制改革工作基础上，结合广东高标准农田建设项目建后管护、农村集体产权制度和农业水价综合改革等要求，进一步明晰工程权属，落实管护主体和管护责任。按照“谁投资、谁受益、谁负担”的原则，在实施农田水利工程产权登记制度基础上，明晰所有权、使用权和管理权等水利工程产权，分类分级落实县镇村建设管护责任。对于权属明确的，由县（市、区）水行政主管部门与农业农村部门按职责确定农田水利工程管护主体，落实管护责任；对于权属暂不具备条件明确的，可按“谁受益、谁管护”的原则落实管护主体和责任。2）对全省农田水利项目进行分类管护。针对不同类型的农田水利设施，采取分类管护的办法。对于大型水利设施，完善和规范法人制的管理机制；对中小型水利工程，以县（市、区）为单位组建水利工程法人单位，实行集中建设管理，对水利项目数量大、类型多的区域，可划分片区组建若干工程管理部；对小微型农田水利工程，村民委员会、依法依规成立的农民用水合作组织等及其他各类组织作为辖区内“五小”水利工程管护责任主体，具体负责或委托个人（或组织）负责管护“五小”水利工程，各级水行政主管部门与农业农村部门按各自职责行使“五小”水利工程管护的监管职责。3）推行水利工程物业化管理。按照“管养分离”原则，通过政府购买服务方式，委托第三方运营机构实施建后管护。借鉴四会市清淤队的模式，结合实际成立专业化维修养护队伍，开展集约化维修养护服务；培育农田水利工程管护市场，引导和鼓励具有较强专业力量的工程设计施工、制造安装、维护养护和中介机构相结合，参与到水利工程的管理上来。4）提高水利工程的信息化管理水平。加大信息技术在农田水利建设上的投入，将互联网、物联网、大数据、5G等技术广泛应用于水利工程的管护中，实施农村智慧水利工程建设，提升农田水利管理的数字化、智能化、标准化、集约化管理水平[4]。

4.3  完善农田水利持续投入机制

1）建立农田水利建设的公共财政投入持续性增长机制。农田水利设施建设、管理任务重、投入大，并非一个部门、一级政府能够解决。建议在各级政府合理划分事权的基础上，明确省、市、县、镇各级财政对水利建设的经费投入比例；争取中央财政关于农田水利的资金支持，提高海堤建设等部分水利项目的补助标准。2）引导社会资本参与农田水利工程建设和管理。采取资金项目扶持、信贷支持等措施，鼓励农民、村集体经济组织、企业等新型农业经营主体参与农田水利项目的建设管理。鼓励群众投工投劳，采取“以工代赈”的方式落实工程养护[5]。3）建立农田水利工程管护经费保障机制。管护经费原则上由项目产权人负责筹集，省、市、县、镇等各级财政给予适当补助。由各级财政部门制定补助政策，明确补助标准，按照水利工程管护定额标准，纳入各级地方政府部门预算中分类进行落实和管理。在省一级的财政投入上，不撒胡椒面，而是重点把粤东西北作为农田水利攻坚主战场和主攻方向。有条件的地区，可计提部分建设资金用于建后初期的管护[6]。4）加强基层水利机构服务能力建设。强化基层水利服务机构在防汛抗旱、水资源管理、水土保持、灌溉排水等方面的专业建设，提升水利专业服务能力。基层农田水利的管护，稳定的资金投入是基础，更具专业能力的人才是关键。建议创新人才引进和培育的体制机制，以更有吸引力的待遇公开招聘水利人才，注重科技人才的引进与培养，以专业能力为导向充实乡镇等基层水利机构的技术人才队伍；加强业务培训和岗位培训，提高基层水利管理服务人才素质和业务能力[7]。5）设立专门的公益性管护岗位。乡镇级以下农村河道和农田水利工程，鼓励纳入农村公共服务运行维护范畴，设立公益性管护岗位，实行“多位一体”综合管护，并将水管员工资纳入公益性岗位财政补贴[8]。

参考文献：

[1]  吴纬轶，潘文俊.农田水利工程管理面临的困境及对策[J].农业灾害研究，2022，12（10）：95-97.

[2]  卢真建，吴林波，李兴荣，等.广东省农村水利管理对策研究[J].广东水利水电，2019（03）：83-88.

[3]  邱元锋，孟戈，雷声隆.中国农村水利现代化指标体系构建[J].农业工程学报，2016，32（20）：171-178.

[4]  黄锦林，易小兵，陈亮雄，等.广东省农村水利信息系统建设与思考[J].人民长江，2013，44（11）：100-103，107.

[5]  王广深，何铭涛，莫易娴，等.中国農村水利投资特点及对农业产出贡献度分析[J].水利经济，2013，31（3）：11-15，73.

[6] 马亚男，彭东慧，李春艳，等.广东省小型农田水利投资绩效实证研究[J].南方农村，2017，33（5）：34-40.

[7] 高龙，李淼，刘汗等.加强水利支撑乡村振兴战略工作的探索和对策[J].中国农村水利水电，2020（12）：91-95.

[8] 高雪山，孔庆雨，姜宇，等.广东农村水系综合整治建设思路及要点[J].中国水利，2021（12）：30-33.

（责任编辑：敬廷桃）