广西养老服务高质量发展的实践困境与对策研究

2023-09-03马剑平

中国市场 2023年24期

马剑平

摘要：随着人口老龄化的快速增长，养老服务深入社会各领域而引起服务需要求的变化已成为当今世界各国与国内外各界关注的焦点。养老服务作为广西战略性新兴产业，近10多年来在养老服务体系、服务标准和评价体系、农村养老等方面实施智慧化、社会化、产业化发展的不断创新推动了养老服务业高质量发展。但发展进程中仍旧存在着政策体系、农村养老服务体系不健全、健康+社区养老配套服务等供需矛盾，社区化养老机构、行业管理仍需加强等系列问题，文章着重以上系列问题分析探索，提出对策加快推进广西养老服务业更高质量发展。

关键词：养老服务；综合改革试验区；广西养老服务

中图分类号： [F287.4] 文献标识码：A 文章编号：1005-6432（2023）24-0000-00

党的十八大以来，广西深入贯彻落实习近平总书记关于养老服务工作的重要指示批示精神[1]。广西“十二五”规划率先在全国省级层面提出建设养老服务业综合改革试验区，规划了“一核四区”的养老服务业发展格局。近10年来着重养老市场、用地、财税、社保、家政赋能、养老产业、设施建设等方面出台了30多项政策文件支持养老服务发展；制定了行業标准、评估体系和条例等法规保障养老服务高质量发展。在践行养老服务高质量发展的同时，还存在一些政策体系落地生效、协作执行和农村养老及健康+社区养老配套服务等方面制约发展的困境，需要政界学界进一步探索和研究出新路子，落实党的二十大提出“推动实现全体老年人享有基本养老服务，加快发展养老事业和养老产业，让更多老年人拥有幸福晚年”，以加快推进养老服务高质量发展。

1 广西养老服务高质量发展的现状

1.1 初步建立健全政策体系，服务标准和评价体系

2015年7月广西先后颁布了《关于建设养老服务业综合改革试验区的意见》和《广西养老服务业综合改革试验区规划（2016—2020）》等[2]顶层政策文件，在全国领先创建省级全域养老服务业综合改革试验区，利用广西各地的资源禀赋和长寿之乡品牌分布，规划了“一核四区”的空间布局。建立由自治区发改委、民政厅等26个部门组成的改革区工作联席会议制度和协调工作机制；2022年11月《广西壮族自治区养老服务条例》制定了责任清单，为推动养老服务高质量发展提供法治保障[1]。

近10年来，广西先后制定《养老机构服务标准化建设》等《意见》《办法》《方案》《条例》《规划》等30多个政策文件，制定“四个办法”①在全国省级最早实施等级养老机构、星级养老机构和老年人能力评估，先后评定200家等级养老机构和星级养老机构，实现养老机构入院老年人能力评估全覆盖；创建宜居社区三个等级标准，对5A级宜居社区要求15分钟响应服务，建立健全考核评价标准和退出机制。

1.2 深化供给侧改革，提高养老服务管理质量

党的十八大以来，广西以需求为导向全面实施“1521”养老服务示范工程②，全区各地社区养老机构、互助照料中心以购买服务或采用“以奖代补”渠道实现了规模化、连锁化、品牌化发展，打造了“15分钟”行动工程。全区建成养老机构12738个，居家养老服务中心、养老服务站及互助养老日间照料中心等2000个以上，建成农村幸福院4121个；全区现有养老服务床位16.1万张，新增普惠养老床位数4842个。实施了高龄老人财政兜底保障津贴制度，受益130多万名老年人;特困人群制定了护理服务制度服务，25万多名特困人员受益。全区积极打造 100 个养老服务示范机构、100 个区域性农村养老服务中心、100 个老年人宜居社区、100 个长者饭堂等“四个一百”兜底性、基础性惠民工程，满足社会多层次、多样化需求，进一步完善了以居家为基础，社区为依托，机构补充、医养相结合的养老服务体系[2]；实践了经济困难的高龄、失能等老年人补贴制度，医养融合的社会保障体系基本覆盖所有设区市；数字化建设不断推进了广西养老服务转型发展。

1.3 供给服务优化，农村养老服务不断创新

乡村振兴战略统筹布局农村养老服务建设，推动了建制村开展农村社区和医养结合型养老机构建设，建立了县、乡、村三级衔接互通、功能互补的联合体服务模式[3]；通过购买服务方式或发挥农村社区服务中心、邻里互助中心的服务功能为农村留守老人、特困老人提供急需的养老服务[3]。根据《老年人宜居社区建设规范》标准，围绕老年人个性需求打造一批功能性老年人宜居社区，进一步完善农村居家和社区养老服务功能。

1.4 养老服务多业态融合，提升养老服务质量

“十二五”以来，充分发挥“长寿福地·壮美广西”寿都品牌，依托巴马、上林、永福等35个“世界、中国长寿之乡”独特的富硒资源积极打造了“养老+现代富硒农产品”的产业模式。形成了以长寿健康产业、养生休闲旅游、老年产品用品、民族医疗保健等为代表的特色养老服务产业；建设了广西久元养老产业公司、贺州广济康复养老院、崇左“乐养城”[2]等一批大型养老产业项目，一批养生养老小镇、一批健康养老产业项目、一批养老服务品牌、一批健康养老龙头企业、一批健康养老产业集聚区等“五个一批”养老服务产业示范工程，加快了广西养老服务业与旅游休闲、民族医药、养老地产、现代农业、家政服务等产业深度融合发展[4]。

1.5 “互联网+”数字化建设，提升了服务品质

数字化建设与养老服务的深度融合，建成广西智慧养老服务平台[5]，提升养老服务质量。各地大力发挥专业机构和社区网络平台的协同合作，打造了社区“云家庭”居家服务信息化平台、一批新型“虚拟养老院”、一批智慧示范企业和智慧示范乡镇等“互联网+服务中心”平台，为养老服务提供高品质、高效率、个性化、人性化、全方位的居家养老服务项目；“互联网+养老”实现自治区、市、县、乡四级信息互联互通服务平台，养老机构管理和监督效率大幅提升。

2 广西养老服务高质量发展存在的主要困境

2.1 体制机制建设不衔接

十二五以来，广西虽然出台了《意见》《办法》等30多项支撑养老服务发展的政策文件，但政策执行未形成连续性、衔接性、可操作性，惠及范围小，与养老机构需求存在差距。主要体现在“三个不衔接”：一是政策和运营的机制不衔接。目前，广西尚未有统一的养老服务体系总体规划与详规，市、县区、乡镇、村四级养老服务机构总体布局、用地问题等仍未有明晰的政策引领，致使社会资本进入养老服务领域的高成本和低盈利直接影响其的经营发展，导致积极性不高，空置严重。二是医养结合机制不衔接。养老服务医养融合体系建设仍然重于部署而轻于落实，对保障机制没有进一步细化，各相关部门也没有出台配套的实施方案。从自治区级到市级、县级医养结合的服务体系的具体实施机制并未理顺，缺乏有效规范，服务标准、收费标准不统一，服务质量高低不齐，没有从根本上解决问题。三是养老服务机构认定机制不衔接。全区对养老服务机构的资格认定、服务内容规范、考核制度和流程监管缺乏系统化、精细化的标准，导致养老服务机构与服务对象间矛盾和纠纷仍然得不到化解。

2.2 服务供需结构不均衡

养老服务的基础设施建设跟不上广西人口老龄化增长步伐，养老机构与需求还存在较大差距，未能从政策上充分统筹利用闲置资源改造成养老机构解决用地和设施建设等问题，导致区域之间供需不匹配，截至2021年底广西养老床位总数17.5万张、均比全国（761万张）占比不足2.5%。其次，主导产业不突出，产业潜力发掘不够、产业链条延伸短、产业融合度和产业集聚度不高；养老市场体系建设、医养融合还相对滞后；康养产品的品牌塑造和核心竞争力还不够强，缺乏高科技技术支撑，致使养老专业化和个性化服务产品缺乏；社区、居家偏重于对老人的身心健康服务，未能做到“精准滴灌”。

2.3 农村养老服务水平发展滞后

农村养老的基础设施仍然滞后，农村托老所、养老院的床位与日益增多的农村老人数量极不相适应，养老机构场所和需求问题尚未得到有效解决。目前，广西农村养老机构主要为乡镇政府包办，政府部门直办直管的模式为主流，社会参与力量不足；专业化的农村养老机构管理、服务人员，服务体系仍不完善。对需要照料的失能老人主要以高龄补助等补贴方式提供照料，尚未形成统一的制度化管理。其次，现有农村养老服务机构服务人员待遇总体低于社会物价和消费水平，平均工资水平只有1000—2000元左右（处于广西最低工资标准）；社会工作者、志愿者、公益性服务组织对农村养老服务的参与度偏低，导致农村养老服务体系建设高质量发展的压力巨大。

2.4 社会保障体系不完善

“十三五”以来，老龄人口增长比快速上升打破了广西老年收入保障的公平性和有效性。养老金双轨制、城乡差异以及地区分割等原因造成了不同地区、不同岗位人员之间在养老金待遇上存在着较大差异，对老年收入保障体系形成支付压力。其次，医疗设施与医保配套支持不足，养老的配套政策支持不够，导致城乡居民养老保障能力相对弱化；大型养老服务机构没有被纳入区、市医保定点范畴之内，一定程度上制约了养老服务机构的发展。

2.5 智慧产品市场普及率不高

智慧养老服务产品市场尚未发挥作用，行业数据碎片化、数据管理等难题仍有待破解。市场急需的智能产品同质化、低端化，虽然部分养老产品智能化高功能全，但产品性能相对比较低。其次，广西大数据公共服务平台对养老行业涉及人口、交通、医疗等方面全覆盖的支撑还不够；各地大批量建设的养老服务数据平台并未进行开放共享，数字化建设导致养老服务高质量、高科技产品市场发展滞后。

3 加快推进养老服务高质量发展的对策建议

3.1 加强协同合作，完善政策保障体系

完善政府与养老服务的责任体系。构建协同机制，理清政府与部门间统筹协同的责任体系关系，打破行政部门间行政藩篱，从市场需求上出台和制定可操作性、连续性和相衔接的实施政策，健全养老服务机构监管体系和投诉渠道。
健全和完善养老服务的补贴制度。创建与养老金水平与物价水平相适应的联动机制和特困人群财政补贴制度，逐步将老年护理康复服务纳入基本医疗保险，建立预算编制口径、收支分类科目统一规定的长期稳定的养老财政投入和动态调节机制；构建完善政府购买服务的清单补贴机制，施行补供类向补需方向转变，补运营取代补建设制度。

（3）深化基层社会养老机制改革。建立长效管理体制，提高养老服务基层治理能力和服务水平。大力推动健康+社区养老服务配套设施和文化活动、卫生服务等公共设施共建共享、错时错峰运营，打通“最后100米”工程。积极推动新型的社区嵌入式养老服务模式，实现养老服务在乡村、街道社区基层治理的现代化，加强基层养老服务制度建设，加快转变政府职能。

3.2 优化供给结构，促进养老服务业均衡发展

（1）加快养老机构分类管理改革。建立健全全区养老機构分类管理制度。大力发展小型化、专业化、社区化和连锁化社会服务型、护理型和助养型养老机构，制定分级分类分区域化养老服务标准体系，定期对贯彻执行效果进行监督评估；按照服务内容、服务品质以及服务的专业性程度，对全区各类养老服务机构按照单纯养老陪护型、医养结合型、护理依赖型、严重失能型等不同的类别，制定行业标准和服务标准以及费用标准，打造差异化、标准化、个性化、科学化和人性化、高效化的养老服务体系。

（2）完善社会化老年养老服务体系。大力支持社会资本参与养老产品和服务供给，以市场化运作方式提升居家社区养老品质、兴办普惠性、护理型养老机构。加快健全城乡社区服务体系，加强城乡社区公共服务综合信息平台和智慧社区建设，补齐农村社区综合服务短板，大力发展适合乡村特点的邻里互助式养老方式，为城乡社区居民提供多层次、多样化、精细化服务，打造多元化、高品质养老服务品牌。

（3）建设大健康养老产业示范中心。发挥广西长寿品牌和生态资源优势，加快推进南宁、河池、来宾、柳州、玉林、北海、贺州等地健康养老产业示范基地建设，培育大健康养老产业龙头企业和知名品牌，推动养老产业与其他关联产业深度融合，引导高端养老产业集聚发展。大力扶持广西康复辅助器具等老年产品进入东盟养老服务市场，建成一批大健康养老服务产业中心和打造国际化养老产业品牌链体系。

3.3 完善养老服务保障体系，提升服务能力建设

（1）建立养老服务保险保障机制。建立居民养老保险待遇调整机制和个人缴费激励机制。推动城乡居民基本养老保险征缴制度及待遇水平年度调整机制改革，努力缩小养老资源配置的区域差异。在进一步完善第一支柱基本养老保险制度和第二支柱年金制度的同时，加快建立起第三支柱个人养老金体系。加快制定长期护理保险制度并纳入社保制度体系，建立城乡均衡发展的养老服务金融保险体系，完善多层次、多元化、系统性社会养老保险保障制度，增强老年人群的消费供给水平。

（2）制定和完善养老服务保障体系。推动社区功能性养老服务机构全覆盖，实现社区老年人就近养老，构筑养老服务第一道防线。鼓励家庭养老服务责任的激励措施，实现家庭养老服务的社会化。制定政府补贴和税收优惠政策措施支持福利机构、准福利机构和社区服务中心施行普惠服务；鼓励有条件的高端群体走优质高价社会养老机构，满足老年人的高端需求。

（3）健全法规政策保障体系。健全养老服务业法律法规体系和从业人员权益保障制度，将服务的前期、中期、后期行为纳入法律法规的范畴。在引导社会组织参与医养结合体系建设的同时，制定养老服务行业信用体系和从业人员权益保障制度，建立健全养老服务业的进入、退出和质量评估制度，制定跨部门联合监管和联合执法机制，加强养老服务行业自律和监督管理。

3.4 强化农村养老服务供给，提升养老服务供给质效

（1）优化供需配置，满足养老服务差异化需求。实施公建民营乡镇敬老院为农村留守老人拓展延伸服务试点，建立健全农村留守老年人关爱服务体系，促进城市养老服务机构对口支援和辐射带动农村地区。建设一批既能保障特困供养对象服务需求，又能面向社会提供养老服务的养老机构，实现农村特困人群应养尽养机制；发挥邻里互助互养老模式，在村（屯）老人聚集区，建立邻里互助社区服务中心或互助幸福院，打造“15分钟”养老服务圈工程，实现农村养老服务供需精准对接，推动各地建立农村留守老年人信息台账，建立定期巡访等目标考核制度。

（2）深化基层医疗养老组织转型创新。全力促进乡村各级各类医疗卫生机构与养老服务以多形式深度融合，推进农村区域养老服务中心开设专业化老年科室，提供医疗卫生服务。全力推动和实施农村敬老院升级改造工程，通过增加护理型床位或调整床位结构，确保农村贫困、特困、失能老人等群体实现医养保障服务。

3.5 發展智慧养老，精准匹配供需要求

（1）构建养老服务大数据共享格局。加大推进智慧养老服务公共服务平台示范工程建设，构建跨部门协同合作和信息互认共享体系。实现政策、资本、技术、人才等信息资源在养老服务平台互认共享，加强城乡社区公共服务综合信息平台和智慧社区建设，形成跨部门、跨区域全覆盖的大数据共享的格局。

（2）加大智慧养老服务供需精准匹配。以智慧养老服务需求为导向，构建家庭、医院、社区等线上线下协同介入运行机制，既统筹管理，又精准服务。发挥智慧系统，在线理清民政部门、医疗机构、养老机构与居家间的职责边界，构建居家与社区机构相协调的养老关爱模式大平台，优化医疗与康养相互衔接的路径，促进线上线下服务一体化，构建医养融合大数据服务平台暨“虚拟养老院”和区域医养服务中心建设，打通“最后100米”服务工程。

参考文献：