满庭芳

平顶山学院，河南 平顶山 467000

随着我国社会经济的不断发展，社会大众不断提高了对民主、法治的关注度与认同度，公众运用法律武器维护自身合法权益的意识也得以不断增强。在行政纠纷中，行政主体与行政相对人之间的矛盾不断趋于多样化，当行政相对人认为自身合法权益遭到行政行为侵犯时，向法院提起诉讼，是当事人一方维护自身权益的一条重要途径。基于此，近年来行政诉讼案件数量呈现出逐年递增的趋势，而鉴于行政诉讼案件的特殊性，使得案件结案效率难以得到有效保证。因此，各地法院在审理行政诉讼案件中积极引入调解方法，以期实现对行政纠纷的合法合理解决。在此背景下，在司法实践中，法院不断加大了对行政诉讼调解制度的应用力度，但我国现行的法律关于行政诉讼调解的规定仍处在发展阶段。但实践得出，在行政诉讼案件中引入行政诉讼调解制度，可实现良好的社会效果及法律效果。为使行政诉讼调解制度在行政诉讼案件中的应用价值得到更充分发挥，本文将对行政诉讼调解制度的建设进行研究分析。

一、行政诉讼调解制度的相关概述

（一）行政诉讼调解制度的含义

行政诉讼调解制度，主要是指在行政诉讼中，针对调解的范围、原则、程序、调解协议的效力及调解后的救济手段进行确立、规范的一种制度。基于行政诉讼调解制度，当事人可获得一系列程序选择，不仅与建立多元化纠纷解决机制的理念相符，凭借灵活的调解手段还可促进协调双方当事人的利益冲突，保障司法工作的有序进行［1］。

（二）行政诉讼调解制度的特征

对于行政诉讼调解制度的特征而言，主要表现为以下几个方面：

1．调解对象的特殊性。在行政诉讼中，其调解对象表现出一定的特殊性，即为双方当事人在法院作为主持人的调解下，原告方为行政相对人，被告方为具有公权力的行政机关。需要注意的是，行政诉讼的原告范围并不等同于行政相对人的范围，在某些特殊情况下，与行政诉讼案件实体结果存在法律层面利害关系的主体，也可享有原告行政诉讼的资格。法院在审理相关案件过程中，其审理对象主要为行政机关对应做出行政行为的合法性，这一合法性同时包括实体层面的合法性和程序层面的合法性。

2．调解范围的有限性。鉴于行政诉讼的特殊性，使得行政诉讼调解制度并不能适用于各种行政纠纷案件。对行政诉讼调解制度调解范围予以限制，即为让行政机关的自由裁量权受到法律的约束，由此对提升公众对政府的信任度，保障社会的和谐稳定至关重要。行政诉讼调解制度根本上即为协调双方当事人之间的利益，在双方利益中找到一个平衡点，进一步让当事人实现统一意见。在法院主持调解期间，双方当事人各自主张的利益都会受到一定牺牲，如此才能更好地寻求到一种平衡状态，让案件得以顺利终结。而行政机关在行使行政权力过程中，便知悉应当如何行使自身的权力，并且对自身所需担负的职责，不可随意变更或者转移给他人，也不可不作为，必须依法履行自身的职责。所以，相关行政诉讼案件可适用行政诉讼调解制度的，必须设立在法律许可范围内，切忌无休止扩大调整。

3．调解双方地位平等性。尽管在行政诉讼调解中，原告方为行政相对人，被告方为行政机关，但就我国《行政诉讼法》而言，双方当事人在调解中享有平等的地位，也就是说，双方当事人必须在自愿主动、合法合理的基础上开展调解，进一步确保调解结果的意思表达真实性。

二、我国行政诉讼调解制度发展面临的影响因素

（一）行政诉讼中争议双方地位不平等

行政诉讼作为一种特殊的诉讼形式，其是依托法院主持审理的法律裁判行为。在行政诉讼中，其重中之重在于行政相对人和行政机关在发生争议纠纷后，法院可对争议双方的权利义务予以界定，进而结合案件实情进行居中审理。行政相对人和行政机关因为争议纠纷展开诉讼程序，双方地位伴随行政诉讼的展开而发生改变，即为行政相对人由起初的被管理者转变成诉讼中的原告，行政机关则由开始的管理者转变成被告，在此期间，双方理应享有平等地位，这一平等性同时也被我国《行政诉讼法》确立为行政诉讼中的一项基本原则。因此，在行政诉讼期间，行政相对人和行政机关应在自愿平等的基础上开展交流协商，完成行政诉讼程序。然而在行政诉讼实践中，双方当事人不平等地位的情况仍十分常见，行政机关作为依法行使国家行政职权的机关，其享有公权力以作出相关的行政行为；而包括法人、自然人等在内的行政相对人因为通常扮演的是被管理者的角色，所以自然而然地被认为不享有与行政机关相对等的法律地位。

（二）行政自由裁量权存在一定局限性

对于行政自由裁量案件的调解适用，在当前司法实践中表现出一系列问题，如行政自由裁量权的让步幅度问题，当事人让步幅度合法合理与否等问题，均一定程度上影响了该制度的应用推广。自由裁量权案件不仅多样丰富，而且涉及面广泛，不仅涉及认定行政机关是否作为的裁判，还涉及最终让步幅度、处理数额等的裁判。显然，该种规定存在一定的不足之处，也就是在行政诉讼案件审理中，法院会将除去行政补偿、赔偿之外的案件均界定成与自由裁量权相关的案件予以调解适用，而这是与行政诉讼调解制度的建立初衷相违背的。同时，现阶段还没有确立调解适用的诉讼阶段，由此会使得案件审理期间司法人员全然遵循自身的经验作出调解适用判断，同时还会让“自由裁量”显得合法合理，使得调解不受约束，与诉讼法基本原理相悖［2］。倘若缺乏对自由裁量权案件诉讼调解制度的严格约束，则不仅会让行政相对人的合法权益难以得到有效维护，还会与程序法的立法原意产生冲突，进一步影响司法权对行政权的有效监督。在法治社会背景下，裁量需要通过立法机关赋予，享有行政权与具备裁量属性并不能划等号，基于立法机关对相关情况及本国制度的全方位考量，行政权的裁量属性才以一种法律形式得到认可。同时，因为行政权具有行政活动的特性，所以立法机关需要在法律层面赋予行政活动或者判断的自由。另外，需要明确的是，基于法律层面对调解范围予以了如下界定，即为行政机关行使法律规定的自由裁量权的案件可以调解。因而，从法律层次角度而言，自由裁量权调解案件的权力主要源自法律、行政法规以及地方性规章，诸如部门规章、其他规范性文件不可赋予行政机关以自由裁量权，更不可将其作为调解的依据。对于自由裁量权来说，这一权力为每位法官所享有，并依托法官的法律素养及个人意愿在各种案件中行使，因而对于自由裁量权被滥用与否的判断长期以来一直都缺乏统一标准。即便内容制定有认定标准，该种标准具备科学性、可行性与否，也有待进一步确认。不可否认，现代法治理念并不排斥行政裁量的存在，而是对其予以了充分肯定，行政裁量的存在同时是现代法治的必然要求和有力补充。对于何种案件属于是自由裁量权案件，进一步进行适用调解，是当前实践中有待解决的一项重要问题。如果对自由裁量权的内涵进行不断延伸扩大，则必然会导致法院行政调解的滥用，进而使行政相对人的合法权益难以得到有效维护；而如果对自由裁量权适用范围进行一味限制，则可能会致使这一规定难以在现实中适用，与立法本意相违背。因此，如何依据最初的立法原意确立自由裁量权的内涵，进一步明晰自由裁量权的案件范围，同时不扩大或限制解释自由裁量权的内涵，同样是当前急需解决的一大难题。

三、行政诉讼调解制度的建设实践

（一）完善行政诉讼调解程序

1．对于调解启动环节的完善。调解启动作为行政诉讼调解程序中至关重要的一环，可通过对选择启动、程序适用等的针对完善，为后续程序开展奠定坚实基础。对于行政诉讼调解选择启动而言，调解适用既可通过当事人提出，也可通过法院提出，但更多应当以当事人提出为主［3］，不仅可更充分彰显当事人的意志，还可更好地保障当事人的合法权益，确保司法工作的公平、公正。对于程序适用而言，虽然调解启动主要取决于当事人双方合意，但法院仍应当对具体案件与调解条件相符与否予以判定，包括案件是否为当事人自愿调解，案件属于调解范围与否，案件侵犯国家利益、公共利益与否等。倘若案件存在不符合调解条件的情况，法院应及时对程序予以调整并告知当事人。

2．对于调解进行环节的完善。如前文所述，行政诉讼调解程序主要由法院居中主持，为行政相对人、行政机关提供一个公平公正的平台，让双方可主动自愿地表达自身的想法、诉求，法院或不偏不倚，或不以强势方式驱使当事人接受调解，避免“背靠背”“和稀泥”等调解情况的发生，进而使行政相对人和行政机关可切实平等对话、协商，妥善协调双方利益冲突［4］。

3．对于调解结束环节的完善。行政诉讼调解结束可分为调解成功、调解失败两大方面。倘若调解成功，当事人达成合意并签订调解协议，法院则应依法编制调解书并进行结案。如果在调解结束环节，出现有与第三方权益相关联的案件，法院除了要对当事人调解协议是否主动自愿、合法合理进行审查，还应对调解协议有损第三方权益与否进行审查。如果存在，则必须要获得利益关系第三方书面同意，方可进一步进行调解书编制；而倘若调解失败，法院将调解程序转成审判程序，并应当依照法律及事实依据以做出最终判决。

（二）优化行政诉讼调解制度适用范畴

《行政诉讼法》应紧随时代前进脚步，对行政诉讼调解制度进行及时优化调整。当前，法律提出行政机关只可在法律、法规规定的范围内行使自由裁量权，而不可依照部门规章、其他规范性文件进行自由裁量，这势必会一定程度上影响法律的实用性、合理性。鉴于此，可尝试将行政裁决案件、行政合同案件、行政不作为案件等案件纳入行政诉讼调解制度适用范围。以行政裁决案件为例，此类案件争议内容表面上而言主要为行政相对人与行政机关之间的争议，而从深层角度而言其争议内涵主要为行政相对人与行政第三人相互间有关裁决事项的争议，行政相对人真正的想法诉求在于协调其与第三人相互间的利益冲突问题。倘若此类案件也可经由调解进行处理，通过行政相对人、行政机关及相关第三人达成合意，由此不仅可协调行政争议，还可解决民事纠纷，提升案件结案效率的同时提升行政机关公信力。另外，对于适用行政诉讼调解制度的自由裁量权案件，还应当关注在调解程序中，法院促成当事人达成合意是否合法合理，也就是评定行政机关为与行政相对人达成合意，所做出的让步行为是否合法合理，以及这一行为是否属于行政机关法定权限范围内，同时该让步不可以国家利益、公共利益或第三人利益为代价［5］。

（三）加大行政诉讼调解监督及救济力度

1．加大对行政诉讼调解过程的监督力度。在行政诉讼调解制度建设过程中，强化对调解程序的全面监督至关重要。在调解过程中，倘若调解有违当事人自愿原则，存在强迫当事人处分权利的情况，则应第一时间终结调解，并依照法律予以判决。并且面对最终调解结果，应赋予当事人以陈述权利。另外，在如今信息化时代背景下，应借助网络的力量，对行政调解案件的过程、判决依据、调解结果等进行有效公开，获得来自公众的监督。

2．加大对行政诉讼调解的救济力度。强化行政诉讼调解救济，可有效防止法院适用调解制度对行政相对人权益构成侵犯，或者调解书有损公共利益、第三方利益的情况发生［6］。在实践中，可引入民事诉讼中的救济途径，并针对性完善行政诉讼调解中当事人的救济途径。

四、结束语

伴随我国法治建设的不断推进，社会大众权利意识的逐步加强，在行政机关与行政相对人发生纠纷时，行政诉讼调解制度是解决双方纠纷的一项有力方式。鉴于此，行政诉讼调解制度在未来将成为愈发重要的制度，应不断推进对该项制度的建设完善。