赵映　张鹏

摘要：政务服务改革是我国政府数字化转型、优化政务服务供给的特色方案，明确其价值取向是引领和优化推进改革绕不开的重要议题。基于政务服务改革的价值取向演进过程分析发现，在（线下）创建政务服务中心、（线上）打造网上虚拟政府、（线下+线上）政务服务平台一体化过程中，政务服务改革着力改变传统政务（注重政府内部行政原则、过程与程序管理），逐步析出、整合面向全体公民的政务服务，使政务服务供给从围绕政府权力“转”变为围绕公民需求“转”，从而促成其价值取向从以政府为中心向以公民为中心转变。以公民为中心的价值取向引领和促进政府在数字化转型中持续创设以公民需求为导向的政务服务场景，提升“用户体验”、共创公共价值、促进公民发展。据此，政务服务改革应致力于协同内外驱动、促进共同生产、优化供给载体、完善服务标准和绩效评测体系，为公民供给更高效率和质量的政务服务。

关键词：政务服务改革；价值取向；以公民为中心；数字化转型；互联网+政务服务

一、问题提出与文献综述

20世纪90年代，我国逐渐步入不同于农耕时代、工业时代的互联网时代，互联网、大数据、云计算、人工智能等信息科技创新改变着人们的生产生活方式，驱动了电子商务、仓储物流等领域服务的变革与发展，给人们带来了实实在在的生活便利和发展红利。有鉴于此，政府直面企业和群众反映的办事难、办事慢、办事繁等问题，借助信息科技创新、优化政务服务供给，探索推进“最多跑一次（浙江）”“一网通办（上海）”“不见面审批（江苏）”等多种模式的“互联网+政务服务”。从政务服务视角看，这实则是以利企便民为直接目标，采用服务事项集成、数据整合共享、业务协同、流程再造、平台终端融合优化等方式转变政府职能，提高政务服务效率和质量的政务服务改革（Government service reform）。应时所需，对政务服务改革的学理分析和路径优化成为学术热点，而为谁服务、如何服务的价值取向是改革的逻辑起点，是引领和优化推进改革绕不开的重要议题。在数字化转型背景下，英国、美国等众多国家陆续调整政府组织结构，组建数字服务团队，重新设计服务和流程，提供以用户为中心的数字政务服务[1]；聚焦用户需求而设计服务标准和流程成为区别于传统电子政务以政府为中心，遵照政府内部标准、流程和需求的重要特征[2]；可见，在西方数字政府即平台的语境中，以用户为中心是政府数字化转型的基本价值取向。那么，作为我国政府数字化转型、优化政务服务供给特色方案的政务服务改革，其价值取向是如何建构的？结构内涵和学理逻辑是什么？据此应当如何优化推进政务服务改革？

对此，既有研究主要从三种视角进行阐释和探讨。其一，公共服务对象视角：将政务服务视为公共服务的重要内容，用以人民为中心的发展思想进行阐释。政务服务中心是政府行使行政审批和公共服务职能的机构，其核心职能是为民、便民，目标是促进服务集成、规范和高效，方便群众办事，提供让群众满意的服务[3]，而浙江省“最多跑一次”改革将民众需求作为政务服务设计、供给的核心标准，最大限度匹配民众需求与服务供给，实现对传统政务模式以政府为中心的超越[4]。数字政府的内在逻辑是以数字技术创新撬动政府治理变革，在优化公共服务中实现以人民为中心的价值创造，其实质是不同主体和要素超越技术逻辑、赋能公共价值管理的建构和治理过程[5]。这一视角的研究阐释了政务服务为人民的基本事实和整体方向，其目标是推进人民满意的服务型政府建设，但具体到优化推进政务服务改革上，仍需进一步明晰政务服务事项内容、服务对象，细化价值取向内涵及其操作化路径。其二，行政权力事项服务对象视角：引入行政法学中的行政相对人概念，阐释政务服务的对象及改革的价值取向。基于行政相对人需求，供给线上、线下结合的“互联网+政务服务”，既是由管理型政府向服务型政府转变的基本标志，也是行政交互环境深刻变化的结果和法治政府的特征[6]，其实质是将审批事项集成于线下窗口和线上端口，使其与行政相对人直接接触、提供服务[7]。如此，既涵盖了权益受行政主体行政行为影响的个人和法人，也细分了行政权力事项的对象，但将政务服务内容局限为政府的行政权力事项，未涵盖非行政权力的公共服务事项及其服务对象①。其三，政务数据信息资源管理对象视角：依据数据信息管理、用户资源开发等环节中的对象属性，引入用户概念阐释政务服务改革的价值取向。数字政府本质是数据驱动，重塑政府、公民、企业及社会组织之间、治理与服务之间的关系，由以政府为中心向以用户为中心的自我升级再造过程[8]，应消除信息资源孤岛化，满足用户交互、参与等需求[9]，从而勾勒政务服务的部分环节或事项中，以使用者需求为导向的价值取向轮廓。

综上所述，既有研究扎根我国政府数字化转型场景，从不同视角界分了政务服务事项及其对象，阐释了为不同服务对象服务的价值取向，但其建构和阐释侧重线上或线下政务服务改革的某一阶段、模式或环节，鲜见基于改革全过程的价值取向演进透析，是故对政务服务事项内容、对象的概括和界分不足，尚未达成改革价值取向的共识，难以精准引领和优化推进改革，故而亟须作进一步补充和探讨。本文在既有研究基础上，以关键节点事件的目标及价值取向表征为线索，历时性考察政务服务改革的价值取向演进过程，进而型塑价值取向的结构内涵、厘清学理逻辑，并探讨其实现路径，以期提高政务服务改革的实效性和可持续性。

二、政务服务改革的价值取向演进

（一）创建政务服务中心阶段：从围着政府“转”到一站式集成“办”

传统政务模式下，公共行政关注以政府为中心的内部管理和行政程序，注重行政效率提升，群众找政府办事手续冗繁，常要跑若干趟、找若干门、盖若干章，办事成本较高、效率较低。伴随公共服务意识的强化，部分地方政府改革创新，将政务事项集中到同一个固定地点办理，创建政务服务中心②，并逐步发展成为线下政务服务的主要载体。我国最早的政务服务中心雏形是1988年成立的广州市外商投资管理服务中心③，它将工商、规划、环保等部门的行政审批事项集中到同一地点办理，旨在便利投资商，吸引和促进外商投资。而全国首个规范意义上的行政服务中心是1999年成立的浙江省上虞市便民服务中心，它旨在便利企业或群众办事、改善企业投资发展环境。2001年我国全面推行行政审批制度改革，分批次取消、下放和调整行政审批项目，最大限度简化审批程序、方便群众办事。政务服务中心成为行政审批改革落地、便利企业或群众办事的核心载体，各地竞相学习效仿。2004年国家提出建设服务型政府、颁布《行政许可法》，要求各级政府创新管理方式，寓管理于服务，探索相对集中行政许可权，更好服务基层、企业和社會公众，这促进了行政审批机构及其服务创新。2008年成都首创行政审批局，将20个政府部门的行政审批权划转至行政审批局集中履行，向政务中心窗口授权，实现一站受理、联审联办、现场办结，便利了行政相对人办事。由此，政务服务中心逐步成为向企业或群众提供政务服务咨询、事项申办等综合性实体功能平台。

在创建政务服务中心的政务服务改革中，政府借鉴现代集成管理思路，强化公共服务意识，试点供给一站式集成政务服务，从而启动了价值取向以政府为中心转变为以服务对象为中心的政务服务供给创新实践（见表1）。地方试点创建政务服务中心，转变以政府为中心的传统政务模式，集成行政审批及公共服务事项，从注重政府内部管理和行政程序转变为主动服务外来投资商，协调资源为其提供便捷的办事服务，进而再拓展为服务广泛的企业、群众，藉此在政务服务管理集成化过程中，实现了中心功能、属性的创新定位和服务对象的普遍化。这使得政务服务改革的服务对象需求导向日渐清晰，行政审批事项大幅缩减，首办责任制、告知承诺制逐步建立，“一个窗口受理、全程代理、内部运作、按时办结”的全程办事代理制服务探索[10]，让企业、群众到政府办事从围着政府权力“转”到一站式集成办。

（二）打造网上虚拟政府阶段：从政务信息网上“看”到服务事项网上“办”

20世纪90年代，我国接入国际互联网，互联网时代的信息通信技术应用推动了线上政务服务的发展。电子政务是这一阶段政府推进信息化、电子化的关键战略和线上政务服务的主要模式，政府网站是政府与公民的线上信息交流平台，是电子政务服务的主要载体和终端。我国首个政府网站——青岛政务信息公众网1998年建成运行，它向公众披露政务信息，是单纯的信息网[11]；此时的电子政务以政府为中心，旨在建设网上虚拟政府，满足政府的办公和政务信息公开的需要，而公众只能浏览政府网站信息，不能进行高效的政民互动和信息交互。1999年“政府上网工程”促进了政府域名注册和政府信息上网，2006年中央政府门户网站开通并向公民、企业提供网上办事服务，基本形成了各级政府及其部门的网站体系，培育和提升了政府网上申办基本政务服务事项及公共服务的能力。《国家电子政务总体框架》（国信〔2006〕2号）明确，我国电子政務处于初步发展阶段，要逐步建立电子政务服务体系和全国统一的电子政务网络，其中政务内网主要用于政府内部办公，外网主要用于政府及事业单位向企业、公众提供信息咨询和办事服务；至此，政务内外网并行的格局形成。

在信息通信技术应用背景下，这一阶段的政务服务改革从电子政务入手，着力建设政府与社会的在线信息沟通平台。为维系网上虚拟政府运行、推进线上政务服务事项办理，政府借鉴商业领域的客户（顾客）关系理念，调整以政府为中心的传统政务价值取向，主动关注企业、公众的办事需求，开发政府网站的网上办事模块，实现政务信息网上“看”到服务事项网上“办”的转变，这实际是以互联网为工具、以便民为目的的[12]。其中，政务服务改革的价值取向从以政府为中心逐步向以服务对象为中心转变（见表2），其路径从注重政府信息化、创建网上政务信息公开窗口、网上政务办公，调整为兼顾关注企业、群众的办事需求，构建网上政务公开平台、创新应用信息通信技术、探索网上办事服务。但这一阶段大量的政务服务事项并未从政府职能体系中析出，线上可办理的事项有限；而内网承载着政府网上办公的职能，政府仍是电子政务的主要“用户”之一。

（三）政务服务平台一体化阶段：择一终端即可“办”，服务围着公民“转”

建设人民满意的服务型政府需要同步推进政务信息公开和政务服务能力提升。2011年国家印发《〈关于深化政务公开加强政务服务的意见〉的通知》，将政务服务纳入基本公共服务体系范畴，与企业、群众密切相关的行政管理事项纳入服务中心办理，服务中心信息化纳入电子政务建设规划，由此启动了政务服务体系建设，推进了以政务服务中心为主体的各级各类平台联结与融合，方便企业和群众办事。2014年全国首个省、市、县三级联动一体化的网上政务服务平台——浙江政务服务网开通，它建立在梳理政府权力清单和职能边界的基础之上，以个人、法人的办事需求为导向析出、汇聚服务事项，提供网上一站式办事服务[13]，并逐步构建“三微一端”、政务App等移动终端体系，走向多终端化。藉此，各地普遍将政务服务网嵌入本级政府网站，将同源数据信息与服务事项接入各式各类终端，促进了政务服务平台的整合。2015年“放管服”改革启动，推动了政府权责边界厘清、简政放权，及时回应社会对政府职能转变、公共服务优化的诉求；同年，国务院办公厅印发《关于简化优化公共服务流程方便基层群众办事创业的通知》要求推动公共服务事项全部进驻实体政务大厅，加快其功能升级并向网上大厅延伸，建设统一的公共服务平台，使企业、群众办事更加便捷。2016年国家首次提出建设线上线下融合发展、无缝对接的“互联网+政务服务”，向企业和群众提供渠道多元、简便易用的政务服务；随后，各省级一体化政务服务平台陆续建成，联通绝大部分省市县乡（镇/街道）。基于此，2019年国家政务服务平台上线试运行，实行统一身份认证和电子证照互认共享，推进全国线上政务服务平台一体化，逐步从政府部门供给导向转变为企业、群众需求导向，完善在线服务事项，逐步提升多端一站式服务能力。2020年，覆盖城乡、上下联动、层级清晰的一体化政务服务体系初步建成⑦；2022年国家、省、市、县、乡五级政务服务责任体系和建设规范明确，全国一体化政务服务平台实名用户超10亿人，“一网通办”“异地可办”“跨省通办”广泛实践⑧。

在公民对政务服务数字化、整体化、情景化的需求，广泛的公民参与等多种驱动因素作用下，这一阶段的政务服务改革通过服务事项清单制定、平台终端融通、数据共享、业务协同、流程再造等路径，整合各类政务服务载体或平台，使其从以线下政务服务中心为主，过渡到以线上政务服务平台为主，继而建成线上线下政务服务平台一体化的政务服务体系。基于此，政务服务对象可以自主选择其中一个终端办理政务服务事项（线上平台或线下窗口的办理过程同标准、结果无差别），亦可以多种不同身份和角色参与政务服务供给。不论是线上申办的个人或法人，还是线下申办的企业或群众，其本质是公民；面向全体公民、以公民为中心供给更高效率和质量的政务服务正是政务服务改革的根本目标和价值取向（见表3）。据此，塑造内部有机构边界、部门职能、人员权限之别，外部供给无缝隙服务，以公民为中心的整体性政府[14]，使服务围着公民“转”，提供多元终端的一站式政务服务。

可见，在（线下）创建政务服务中心、（线上）打造网上虚拟政府、（线下+线上）政务服务平台一体化的政务服务改革过程中，政府运用集成一站式服务、信息科技创新等技术治理工具缓解传统政务行政科层组织官僚化、职能资源部门化、服务供给碎片化等问题，促使政务服务供给更加利企便民。线下创建是自下而上的，地方创新试点后，经府际社会学习，纳入中央政府政策议程，形成地方创新扩散与中央政策的互促，并在全国推广建设；而线上探索是自上而下的，中央政府统筹推进电子政务，地方政府积极响应，由此线下线上逐步整合融通，推进公民需求导向的政务服务改革。于其中，政务服务供给从围绕政府权力“转”变为围绕公民需求“转”，价值取向从以政府为中心转变为以公民为中心，从而实现政务服务改革价值取向的渐进式变迁（见图1）。显然，这一价值取向演进的阶段界限并非泾渭分明，如创建政务服务中心和打造网上虚拟政府这两个阶段存在一定的時间进程重合和价值取向互鉴，分而叙之意在更为明晰阐述线下、线上改革及其价值取向的演进过程。

三、政务服务改革的价值取向型塑

（一）政务服务事项及其服务对象界分

以线下“只进一扇门”、线上“一网通办”、线上线下融合“最多跑一次”为基本模式[15]的政务服务改革中，政务服务是政府及其所属部门、法律法规授权的组织，依法为公民、法人或者其他组织办理的行政权力事项和公共服务事项，例如，行政许可、行政确认等政府的事务性、窗口性职能事项，以及社会保障、水电燃气等面向企业和群众生产生活的公共服务事项。政务服务一体化平台体系中，政务服务的对象实质是公民，公民以多种不同角色和身份参与政务服务，公民既可以是使用线上、线下平台终端的办事者，亦可以是政务服务的共同生产者和供给者；可以是作为个人或群体的自然人，也可以是作为个体或集体的法人（我国企业实行单一法定代表人，法人的法定代表人是法人章程所确定的自然人）。线上办事时，企业、群众通过统一身份认证接入平台终端，被建构为虚拟数字化“用户”，进入政务服务事项个人或法人分区分类界面，自主申办相应事项。线下办事时，平台终端通过读取居民身份证、法人营业执照等方式，识别公民及其所代表的组织信息、收集其需求，办理对应事项、提供相应服务。政务服务改革应以公民为中心，依法保护各类企业、普遍群众等多元“用户”⑨的合法权益，供给更高效率和质量的政务服务。

（二）政务服务改革价值取向的结构内涵

政务服务改革着力搭建公民需求与政府治理创新、技术治理可行性之间的桥梁，重塑公民参与的制度机制，以降低制度性交易成本，提高政务服务效率和质量；其以公民为中心的价值取向引领和促进政府在数字化转型中持续创设以公民需求为导向的政务服务场景，提升“用户体验”、共创公共价值、促进公民发展，据此可型塑政务服务改革价值取向的内涵结构模型（见图2），呈现价值取向内涵的结构性关系。

1.以公民需求为导向

将公民的政务服务需求分析作为事项清单梳理、服务流程和标准制定、平台终端界面设计、服务绩效测评等全流程环节所必需的前置要件和行动指引，识别并聚焦公民申办服务事项中的问题、期望和现实需求，以服务供需衔接、敏捷互动向公民供给便捷高效、规范公正、公平普惠的政务服务。

2.提升“用户体验”

基于公民视角及其使用情境，通过数据共享、业务协同、流程再造等路径改进政务服务，提供适配多元应用场景的多种易用平台终端，供公民结合自身需求自主选择，并敏捷回应公民申办行为，促进其简便、高效办结相关事项，达成与其预期相吻合，甚至超出其预期的办事体验，提高公民的满意度和获得感。“用户体验”是公民最直观敏捷的感知与反馈，故而成为政务服务改革的基础性、典型性路径；各省级政务服务App的“谐音梗”命名，凸显其明确的“用户体验”价值取向（见表4）。例如，“皖事通”谐音“万事通”，重服务事项的汇集齐全、分类简明、申办畅通；“津心办”谐音“精心办”，重服务过程的及时、规范、高效、优质；“新湘事成”谐音“心想事成”，重服务结果的体验和感知，便捷省事、满意得益。

3.共创公共价值

吸纳和促进公民参与到政务服务共同生产供给中，整合创建政务服务供给者“自上而下”、使用者自助与互助，以及两者共同驱动的开放合作生产系统，“增加资源产出中公共活动的价值、降低服务成本、识别和回应公民需求、提高公共组织运作的公平性和创新能力”[16]，从而创建公民参与权力均衡、技术应用适配迭代、政民互动关系良性的政务服务生态，共创公共价值，增进民生福祉。

4.促进公民发展

通过简流程、减材料、省时间等方式降低制度性交易成本，创设更加益民的数字政务服务场景，使“数字化支撑政府的行政（服务）职能，以及决策和监管职能，并最终作用于改善人的生活”[17]，从而保障公民平等共享低成本、高质量政务服务的权益，激发市场活力和社会创造力，提高公民的可持续发展能力和机会，改善公民的生产生活质量。

（三）政务服务改革价值取向的学理逻辑

1.公共行政理论及其价值取向的反思与探索

传统政务注重政府内部机构、程序以及行政原则，以追求行政效率为首要目标，是典型的政府中心主义逻辑。20世纪70年代中后期勃兴的新公共管理运动，强调以“顾客”需求导向的供给公共服务，引入市场竞争机制和商业管理技术，降低成本、提高效率，回应和满足“顾客”需求（而非政府科层管理需求）[18]，这成为当时公共部门改革的主要取向和路径。基于对此的反思，新公共服务理论着力厘清公共行政在将公共服务、民主治理和公民参与置于中心地位的治理系统中所扮演的角色，认为公共部门应服务公民而不是“顾客”，应更重视公民需求、民主公民权和公共利益，因为公共服务并非经济而是政治思维的产物，改进公共服务不仅要关注“顾客”需求，更要关注社会中的权力配置[19]；但这一理论停留于理念倡导，并未建立或找到技术工具支撑和操作化路径。互联网时代信息科技创新的应用，从过程组织、管理原则、服务提供方式和原则等方面深刻改变了公共行政[20]，数字化更是重构了公共接触的基本条件，公共服务数字化持续影响着公民与政府的互动[21]。因此，新一轮公共管理改革的价值取向讨论，应对政治层面保持敏感，关注政治利益、经济驱动与改革模式的相互作用[22]。

政务服务改革以公民为中心的价值取向不应是市场化竞争管理策略中以“客户/顾客”为中心的变相，也不应止于理论上倡导公民权，而是公共行政理论及其价值取向的反思与探索，尤其是对后新公共管理（Post-NPM）理论丛林中新公共服务理论、公共价值理论、整体性治理理论、数字时代治理理论的借鉴与发展。其一，它借助信息科技创新与政府职能转变融合驱动，构建一体化政务服务平台体系，面向和服务全体公民，而非具备特定条件的“顾客”。其二，聚焦公民的需求和“用户体验”，注重政务服务中公共部门之间、政府与公民之间的关系和过程治理，从而快速而灵活地回应公民，实现更加敏捷的政府治理。其三，寻求整体性业务协同、流程再造、数据共享，为公民供给一站式服务、一个终端/窗/网受理办结，从而解决碎片化的治理造成的服务目标冲突、缺乏沟通、重复浪费、各自为政、公众无法准确获取服务等问题。其四，注重公民以多种不同角色和身份參与政务服务，公民参与不局限于关注“顾客”导向下的个体利益，更加关注和促进公共价值共创共享，从而构建工具理性与价值理性融合的新型数字治理生态，保障和增进公民的政务服务权益。

2.政务服务作为公共产品的本质要求和价值归属

政务服务本质上是一种以服务事项为内容的公共产品，其供给方式、服务质量和价值取向，与商业产品设计、制造、销售等全生命周期的主要相同之处在于注重产品、服务与“用户”的交互质量。一方面，政务服务改革从面向企业、群众的窗口性职能入手，将政务服务事项与市场监管、公共基础设施建设、生态环境保护等公共管理职能分离，使其从政府职能体系中析出，凝练为面向企业或群众、区别于机关事务服务的政务服务事项清单，纳入基本公共服务范畴；“政务服务”的意涵也因此从政府内设办公室为领导提供诸如文字、秘书等服务，转变为政府向公众提供服务[23]。另一方面，数字政务服务利用互联网+、云计算、大数据等带来的新理念和新机遇，使电子政务发生质的变化[24]，逐步转向以公民为中心的整体主义和数字化过程治理[25]，重构政务服务事项清单、平台体系，以及共同生产供给的权责与资源配置。这使政务服务供给从注重组织内部管理效率转变为聚焦公民需求，着力解决办事难、办事慢、办事繁等问题，提升公民的“用户体验”，注重公民参与共同生产和公共价值共创，进而有效改善政府与公民的交互质量。

政务服务与商业产品的本质区别是无排他性、无竞争性，这也框定政务服务供给的公共价值取向。其一，企业、群众基于需求便可平等享有和申办政务服务，而并非仅是具备消费能力“顾客”的专属产品；其二，政务服务不以产品服务利润为目标，而以共创共享公共价值为目标，以公民的满意度、获得感为绩效测评的主要标准；其三，政务服务不追求线上线下平台的差异化体验，而是顺应数字化、整体化、情境化转型，追求线上线下整体性供给、同平台办理、同标准服务，让公民获得无差别的办事效果。

3.优化政务服务生产供给的根本遵循和实践进路

在政府组织变革及其与社会的互动中，公民参与政务服务供给已成为不可逆转的趋势，公民对政务服务及其供给方式的数字化转型需求，也切实驱动了组织形态的再建构，塑造了一体化的数字政务服务平台，使其接入、适配线上线下各式各类终端。如此情势下，优化政务服务生产供给的根本遵循在于从公民的视角和需求出发，借助信息科技创新与政府职能转变的深度融合，提升公民参与政务服务共同生产供给的效能，共创共享公共价值，助力和成就公民发展，唯此才能取得政府数字化转型的实质性成效。这也意味着必须改变长期以来以政府为中心，将政府作为政务服务唯一生产供给者，决定供给创新的内容、形式和价值取向的政务服务样态，转而建立以公民为中心的价值取向。

从优化政务服务生产供给的实践进路来看，政务服务改革的关键在于以公民为中心的价值取向引领，进而以一体化数字政务服务平台为载体和枢纽，重塑公民的政务服务权益，持续创设以公民需求为导向的政务服务场景。这一方面明确了政务服务的服务对象是全体公民，公民以多种不同角色和身份参与政务服务，政务服务改革以公民为中心才能保持合法性、持续动力和正确方向，保证政务服务公平公正；另一方面，强调公民参与赋予技术平台以实质价值和意义，公民的“用户体验”及其价值创造是政务服务效率和质量的主要评测标准。由此，政务服务改革以公民为中心解构了传统政务以政府为中心的价值取向，借鉴并重构了商业客户关系管理或单纯信息数据资源管理的用户理念，建构了平等面向全体公民，以公民需求为导向的政务服务价值取向。

四、政务服务改革价值取向的实现路径

（一）驱动要素：协同推进政府量权简政和非政府部门赋权增能

经过20多年的政策促进和公共投资，电子政务的采用率仍然很低，主要原因在于过多关注技术和运营问题，而对体制和政治问题关注不足[26]，以致陷入重电子（技术）而轻政务服务的误区。是故，政务服务改革在注重信息科技创新应用，推进政务资源整合和数据开发，以管理技术优化、数据共享互认驱动政务服务流程再造和业务协同，持续改善政民互动关系和差异化应用场景的同时，更应协同推进政府量权简政与非政府部门赋权增能。若只注重信息科技创新的应用，而未使其深度嵌入政府科层制组织结构、达成与政府职能转变的融合驱动，必然难以大幅降低制度性交易成本，这样的改革只能是局部“盆景”，难以形成普遍益民的“风景”，以公民为中心的价值取向也就无法真正落地。只有从政府治理的根源上简政放权、转变政府职能，持续挖掘和利用信息技术创新的技术赋能效用，才能真正简流程、减材料、省时间，更大程度地共创共享公共价值。换言之，政务服务改革需着力政府量权简政，准确界定政府角色及其职能边界，明晰法定职能与权责清单，将其作为编制政务服务事项清单、申办流程指南的前提和基础。

在信息技术创新赋能共同生产的新公共治理场景中，切实转变政府职能，优化政府权责体系，激发公民社会的资源配置权能是优化政务服务供给的必然选择。政务服务改革应注重培育、增强非政府部门的权利义务意识和公共服务能力，优化公民参与的机制设计和公共治理制度环境，赋权、增能非政府部门，吸引和激励多元主体参与政务服务生产供给的优化当中，发挥政府统筹引导以及与非政府部门的协同治理效能，调动和配置社会整体资源，避免财政投入重负，持续提升政府与公民的交互质量，让公民获得办事便利、成本降低、服务优质的改革红利。

（二）共同生产：促进“用户”唯一ID与多种角色身份的参与互动

政务服务改革探索实践中，逐步完成了企业、群众在一体化政务服务平台实名制注册认证，获取唯一的用户认证虚拟身份ID，一次认证，全国各地共享互认；一端登录，各级各类政务服务实体平台终端联通，无感切换、跨省通办，一网办结政务服务事项。线上、线下平台通过识别“用户”ID，精准定位其属性，洞察需求、响应反馈，促进政务服务从政府按职能、程序“上菜”，定点见面办理，到公民按需求和体验“点餐”，参与政务服务共同生产供给的转变。

与此同时，需要保障公民在多元社会活动场景和去中心化的数字网络空间中可以多种不同角色和身份参与政务服务，比如申办事项时的使用者，参与生产和供给时的共同生产者、供给者；可能是自然人，也可能是组织的法人代表；等等。在优化服务生产上，公民切换不同角色和身份参与其中，提供基于不同角色、职责和权利义务的服务自助与互助及其两者共同驱动的社会协作服务，产生多进路、多向度的公民“用户体验”优化方案和服务提质增效策略。在优化营商环境上，政府主体与市场主体的静态或动态参与度、单向或双向信息交流互动、法人或自然人政务办理互动存在显著的正向效应，而其借助“互联网+政务服务”平台达成意向、工具、行动等维度的高效互动治理更是优化营商环境的关键[27]。简言之，政务服务改革应在事项申办上，实现“用户”持有唯一ID，一端登录、跨省通办；在公民参与互动上，实现以多种不同角色和身份参与，感知公民需求和社会期望，从多个维度和进路改善政府与公民的交互质量，增进政民互动的心理认同。

（三）供给载体：统筹构建平台集成一体化和申办终端多元化

以公民为中心要求政务服务供给以利企便民为直接目标，构建线上线下资源整合、服务事项集成的一体化平台，使多元终端同步接入、同频互联、同源发布、同质服务，持续改善政民互动关系，提供高质量服务。为此，一方面，要推进平台的集成一体化，构建数字化协同服务场景。线下将政务服务事项汇聚集成到一站式政务服务中心办理，实现流程再造、业务协同；线上整合信息公开、资讯宣传等功能的终端和入口，重构全国一体化政务服务平台体系，打破数据信息孤岛，实现服务事项集成、数据信息共享互认，扩大“跨省通办”业务事项范围，提升跨域协同服务供给的效能；线下向线上延伸，线上线下整合融通，以一体化服务平台为枢纽，实现公民线上线下无缝隙、无差别申办政务服务。另一方面，要确保基于公民需求的申办终端多元化，提供不限申办终端和地域的无缝隙、全天候服务。通过信息科技创新应用，提高一体化平台接入“三微一端”、App、智能终端、第三方接入等终端多场景效能，提供多种终端供公民选择；通过建立终端应用管理系统，实现对多元终端的协同监管与开发；通过创设公民自定义DIY模块、专属服务空间和全生命周期服务链，精准匹配“用户”需求，提升界面交互体验，以满足不同群体、情境和事项对不同办理途径和服务方式的需求。

需明确的是，建设线上政務服务平台并不意味着取代线下实体服务终端，而是要以在线平台联通线下平台，构建线上与线下深度融合、协调发展的政务服务体系。换言之，线上线下的多元终端之间不是相互排斥、非此即彼的，而是数据共享、业务协同、功能互补、相辅相成的，应当同频建设和发展，以服务和满足不同场景的需要。此外，应注重弥合技术弱势群体的数字鸿沟，统筹推进省市级政务服务中心和基层便民服务中心/站点建设，打通政务服务的“最后一公里”，尤其在民族贫困地区的基层服务中应以公民需求为导向，优化供给面对面，甚至手把手的人本化服务，以一体化政务服务体系来更好地服务和泽惠全体公民。

（四）过程标准：兼顾公民办事极简便捷和政务服务标准规范

政务服务改革的实践探索着力将线下平台的“多门”变“一门”（一站式服务）、“多窗”变“一窗”（一窗通办），实行一站式受理、一次性告知、一窗可办结；线上平台实行“一次登录、全网互认”“一网通办”“掌上即办”，争取让企业和群众办事“最多跑一次”、尽可能利企便民，这些皆是在追求服务便捷高效，降低公民办事成本。诚然，申办程序、材料是否极简，平台终端是否简单易用，能否快速便捷、省时省力，是以公民为中心的直接体现和有效检验；但是，也有研究表明政务服务中心对行政规范的积极作用并不显著[28]。因此，政务服务供给过程标准上，要警惕改革偏执化约的风险，避免服务供给中宽严失度、简便失序，甚至不作为、乱作为等现象发生。要始终明确，追求办事极简便捷必须以依法依规为基础和前提，快捷便民须于法于规有据，简政放权亦要放管并重。

在以公共服务为本的政府治理体系中，法治化、规范化、技术化和标准化是行政建设和监督的核心要件[29]，而在政务服务场景中，政务服务作为公共服务的重要形式，必须遵照国家法律法规、公共服务标准、政务服务技术体系指南和一体化平台建设服务规范。办事极简便捷与服务标准规范并重是以公民为中心价值取向的基本要求，也是向公民供给低成本、高质量政务服务的基本保障。政务服务改革须确保政务服务供给法治化、服务事项清单标准化、办事指南规范化，将容缺办理、限时承诺、证照分离、照后减证等创新举措逐步制度化，并保持相对稳定，提升其规范化、标准化和便利化水平。

（五）绩效评测：构建以公民为中心和多中心评测结合的评测体系

互联网数据信息交互是一种去中心化、自组织的运行样态，每位“用户”都是个性化需求表达的中心，也是政务服务绩效评测的主体。将“用户”对政务服务便捷、高效、透明、公平等方面的期望，以及“用户”主观体验和价值评价作为主要的政务服务绩效标准，是以公民为中心的基本要求和现实体现，为此构建线下面对面服务“一次一评”、线上即时服务“一事一评”、差评限期整改的“好差评”制度，这有利于提高“用户”在政务服务绩效评测中的主体作用，有利于塑造和强化从公民视角和需求出发，服务公民“用户体验”和公共价值共创共享、促进公民可持续发展的结果导向。

然而，也应看到在政务服务供给中，企业、群众的感知、体验与评测可能受到服务效率和质量之外的其他因素影响，造成其感知与表达的偏误。政务服务绩效评测应将多中心评价纳入绩效评测体系，注重技术治理与人文价值的统一、工具理性与价值理性的融合。一方面要畅通多元主体通过意见反馈、“用户体验”报告、民意调查、监督投诉建议等方式参与综合评价的渠道，主管部门从工作进度、服务实效、“用户”满意度等维度进行监测、督查和测评。另一方面要拓展绩效指标的内涵，加入多元终端监测管理、数据共享开发与安全、营商环境创设、社会治理改进、跨省通办协同等内容。基于此，推进绩效评测以“用户”满意度、获得感等体验和评价为根本，以政府内部督查评估和第三方监督评测为佐证，综合建设产出、服务满意度、社会效益等方面效能，构建以公民为中心与多中心评价有机结合的政务服务绩效评测体系。

五、结论与讨论

政务服务直接面向企业和群众，关乎公民的切身利益、联动经济社会发展；优化供给高效率和质量、低制度性交易成本的政务服务是建设人民满意的服务型政府的题中之义，更是政府顺应数字化转型的点睛之笔。在西方数字政府即平台语境中，以用户为中心是政府数字化转型的基本价值取向；而在以全心全意为人民服务为根本宗旨的中国政治行政制度环境中，政务服务改革作为我国政府数字化转型、优化政务服务供给的特色方案，通过创建政务服务中心、打造网上虚拟政府、整合政务服务平台一体化，逐步解构传统政务以政府为中心的价值取向及其供给方式，借鉴、重构商业客户（顾客）关系管理理念和单纯数据信息资源管理的用户理念，从而建构和型塑以公民为中心的价值取向，使政务服务供给从围绕政府权力“转”变为围绕公民需求“转”，面向全体公民供给高效优质、公平普惠的政务服务。忽视这一价值取向的政务服务生产供给，定然难以实质性改进政府与公民的交互质量，难以达成公民心理认同和公共价值共创共享，而这正是政务服务改革成败之关键。以公民为中心的价值取向要求政府在数字化转型中，持续创设以公民需求为导向的政务服务场景，提升“用户体验”、共创公共价值、促进公民发展。据此，政务服务改革应致力于协同内外驱动、促进共同生产、优化供给载体、完善服务标准和绩效评测体系，持续改进政务服务治理、改善政民互动关系，以回应公民对政府治理现代化的诉求和期望，切实增进人民福祉。

本文首先以关键节点事件的目标及价值取向表征为线索，历时性考察线上、线下的政务服务改革实践和政策创新扩散过程，将改革实践与理论演变相结合，刻画了我国政务服务改革的历程图景和方案蓝本，这是对侧重线上或线下，以及某一阶段、模式或环节等既有研究的有益补充和拓展。其次，厘清了我国政务服务改革的价值取向。通过从政务服务改革价值取向的演进过程分析，明晰政务服务事项及其中心对象，型塑以公民为中心价值取向的结构内涵、厘清其学理逻辑，从而提高其理论饱和度，提供一个考察政府数字化转型的政务服务改革价值取向视角。最后，明确了政务服务改革以公民为中心的实现路径。基于对当前各地政务服务供给模式多样、技术过热等隐忧，呼吁正本清源、以公民为中心引领政务服务改革，明确公民中心地位、重视政务服务本体革新，避免陷入盲目套用信息科技创新、倚重服务形式标新的窠臼，防范技术依赖、偏执化约、终端失衡等风险，从协同内外驱动等路径优化推进政务服务改革，切实改善政府与公民的交互质量，共创公共价值，提高改革的实效性和可持续性。

党的二十大之后，中国进入全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴的新阶段，政府数字化转型承担着促进数字政府治理体系和治理能力现代化、适应和引领数字社会高质量发展的重任，其切入点和点睛之笔是政务服务改革，而政务服务改革的核心在于明确以公民为中心的价值取向，把益民作为出发点和落脚点，让更高效率和质量的政务服务惠泽全体公民。这就需要继续将政府职能转变与信息科技创新深度融合，完善全国一体化政务服务平台体系，提升数字政务服务供需衔接和交互效能，敏捷回应公民需求和反馈，同时激活社会共同生产潜能，降低制度性交易成本，以政务服务善治来释放更多全民共享的公共治理现代化红利。

注释：

①2019年4月印发的《国务院关于在线政务服务的若干规定》（国务院令第716号）明确，政务服务事项包括行政权力事项和公共服务事项。

②创新试点初期，各地名称不尽相同，如行政审批（许可）服务中心、行政服务中心、便民服务中心、政务服务（办事）大厅等。《国务院关于加快推进政务服务标准化规范化便利化的指导意见》（国发〔2022〕5号）要求规范统一政务服务场所名称，县级以上为政务服务中心，乡镇（街道）为便民服务中心，村（社区）为便民服务站。

③该中心成立后，统管广州市对外经济贸易事务总汇（亦称“外经一条街”，1985年成立后主要向外商提供投资咨询等服务，但不能集中办理行政审批，不具备实质性政务服务功能）。参见：斯非.服务：改善投资环境的重要一环——记广州市外商投资管理服务中心[J].国际经济合作，1996（6）：54-55。

④该中心的职能定位，参见：《關于广州市外商投资管理服务中心职能的通知》（穗府办〔1988〕75号）。

⑤该中心的特色路径，参见：建设便民服务中心 提高政府办事效率[J].今日浙江，2000（22）：30-31。

⑥该机构的运行模式，参见：成都市武侯区行政审批局 运行三年成效凸显[J].红旗文稿，2011（23）：2。

⑦中国互联网络信息中心于2020年9月29日发布的第46次《中国互联网络发展状况统计报告》。

⑧中国互联网络信息中心于2023年3月2日发布的第51次《中国互联网络发展状况统计报告》。

⑨国家依法管理外国企业和公民在中国境内的生产经营等活动，保护其合法权益，平等供给相应政务服务。

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The Value Orientation of Government Service Reform：

Evolution，Model and Realization Path

Zhao Ying / Zhang Peng

The government service reform is a characteristic plan for digital transformation and optimizing the supply of government services by the Chinese government.Clarifying the value orientation is an important issue that cannot be avoided to lead and optimize the reform.Based on the analysis of the evolution process of value orientation of government service reform，it is found that in the process of creating government service center（offline），building online virtual government （online），and integrating government service platform （offline+online），government service reform focuses on changing the traditional administration that focuses on internal administration principles，process and procedure management.At the same time，the government service reform separating and integrating government services for all citizens，the supply of government services“shift”from centering on government power to centering on citizen demand，thus facilitating the change of its value orientation from government-centered to citizen-centered.The citizen-centered value orientation guides and promotes the government to continuously create a citizen-demand-oriented government service scene in the digital transformation，improve“user experience”，create public value and promote citizen development.Therefore，in order to provide citizens with higher efficiency and quality government services，government service reform should be committed to cooperating with internal and external driving，promoting common production，optimizing supply carriers，and improving service standards and performance evaluation systems.

Government Service Reform；Value Orientation；Citizen-centered；Digital Transformation；Internet+Government Service

責任编辑 周巍