文/潘璐 戴小燕

以农村土地集体所有制为基础的集体经济是我国社会主义现代化建设中的一项重要制度设计。自党的十八大以来，中共中央、国务院和各部门不断加强和完善农村集体经济的制度建设，支持、指导和规范农村集体经济发展。从现实来看，广大农村，尤其是中西部农村地区仍处于农村集体经济发展的起步阶段，面临村庄发展和政策执行的诸多困境。本研究基于2021年在河北、山东、浙江、陕西、湖南5省10村进行的实地调研，着重分析当前新型农村集体经济发展中的基层困境。

村庄发展中的内生需求

村庄对发展集体经济的诉求，是发挥集体对于农户和国家的补位作用，在农业和农村发展中提供那些无法靠单个农户和国家来实现的公共物品。这些公共物品突出地体现为带动小农户发展的组织联结和提供多元的社区公共设施与服务。

（一）以组织联结带动小农户发展

中西部农村地区的小农户在产业发展中的普遍困境主要体现在农业社会化服务不足和农业产业化组织不完善两个方面。第一，农业社会化服务不足。以老人和女性为主要劳动力的“老人农业”“留守农业”是中国农业的重要形态，农业生产的首要目的是满足自家的消费需求。因此，小农户既希望维持土地上的耕作，又面临劳动力高龄化、土地细碎化等带来的生产困境。他们对农业社会化服务有着较强的现实需求，这种情况在丘陵地区和山区农村尤为典型。有40.2%的受访小农户提出制约农业发展的主要问题是缺少劳动力，这意味着小农户农业生产的维系要在家庭基本经营单元的基础上进行更大范围的组织与统合。第二，农业产业化组织不完善。农民虽然具有高度的市场意识，但由于无法及时、准确、全面地掌握市场供求关系和变化趋势，往往面临农产品滞销、增产不增收的困境。村民意识到，“大家各顾各的、单打独斗，产量和价格都上不去”。如果能把小农户组织起来，形成一个规模化的产业组织，就能打开市场、提高收益。

随着现代农业的发展，合作社、企业等多元化的市场主体已经成为农业社会化服务供给和农业产业化组织中的重要载体。然而，这些资本主导的主体或组织并不能完全适应小农户的发展需求，常使小农户受到农业资本化的挤压与剥夺。在市场无法满足小农户发展需求的情况下，集体应承担服务供给者和产业组织者角色，协调农业生产经营体系中的多方利益关系，以集体经济制度对企业和市场制度进行补充。

（二）以社区自主供给满足公共品需求

当前，农村公共品的供给形成了以政府提供为主、农村社区内生型供给为辅的特征，中央财政投资成为农村公共品供给的主要资金来源。然而，在乡村振兴背景下，这种外部依赖型的公共品供给无法满足村庄需求，农民对社区公共品的多元需求无法通过自上而下的供给模式得到满足，迫切需要村庄加强公共品的自我供给。第一，政府自上而下的公共品供给与农民需求存在脱节。政府部门提供的往往是具有普惠性质的、区域型的公共产品。国家主导型的供给机制无法有效表达农民的公共品需求偏好，政府投入大量资金建设的项目有时并不符合村庄和农民的日常生活现实，容易造成公共资源的低效利用和浪费。第二，社区内生型公共品供给缺少集体经济支撑。与公共品的政府供给模式相比，村庄内生型公共品供给的成本相对较低，农民容易表达自己的需求偏好，且公共品的生产和组织过程有利于促进社区整合、增强社区社会资本。然而，由于缺乏村集体经济的支撑，中西部地区村庄难以满足村民对道路交通、水利设施等基本生产生活公共品的需求。第三，乡村振兴战略的长期性对社区内生型公共品供给提出挑战。与脱贫攻坚战相比，乡村振兴面向的对象更广、持续的时间更长，村庄发展不可能再主要依靠国家财政投入实现“冲刺式”跨越，村庄公共品的供给更多依靠社区自身的能动性。

社区公共产品的自我供给能够为实现农村善治提供物质基础，成为村庄整合的物质手段之一。随着农村一分到底的经济体制改革，许多村庄集体经济萎缩，缺乏施惠村民的能力。一些村干部表示：“村里要是年年有收入，年年能给村民分红，对老百姓就有约束力。现在集体收入达不到，我们（村干部）说话也不硬气。”

政治任务中的经济难题

各省把发展集体经济作为农村基层的重要政治任务，将集体经济发展数量和增长速度作为衡量村干部业绩的主要考核指标。然而，各地村庄普遍面临缺少发展集体经济的可用资源、缺少集体经济组织带头人、产业发展风险大的困境。在资源、人才、市场的多重限制下，如何发展集体经济是摆在基层干部面前的普遍难题。

（一）产业发展缺少可用资源

除了个别“明星村”由于集中了大量财政资金投入和社会资本投资而形成了较多经营性资产之外，大部分村庄缺少经营性资产，发展集体经济只能在土地上做文章。在目前的土地制度安排中，村集体普遍处于“无地可用”的尴尬境地。第一，建设用地匮乏限制集体产业发展。一方面，各级政府对农用地、耕地、永久基本农田等转为建设用地进行严格审批；另一方面，各地通过将农用地征收为国有土地用于城市建设。这种土地制度加剧了城市建设对农村土地资源的挤占与垄断，关闭了乡村的自主用地权力。缺少建设用地严重限制了村庄非农经济活动和多元产业的发展。湖南省某村发展金银花种植，加工金银花需要建一个烤房，但由于没有建设用地指标，只能作罢。第二，农地承包到户后土地资源难集中。自家庭联产承包责任制实施以来，大多数村庄已将土地、山林、水库等资产全部包产到户或组，将集体资产应分尽分，村集体已没有可统一支配的农地。河北省某村在1985年进行了荒山承包，30年承包期满后，村民不愿意再将山地交回集体。村集体想返租倒包、发展其他产业，该计划却因流转成本太高难以承担而搁置。

（二）产业发展缺少经营人才

农村集体经济的发展需要村干部的谋划和带动。研究发现，村民最看重村干部“办事公平公正，不谋私利”的责任心和“带领群众致富”的能力。然而，现实中，大部分村干部很难实现村民和基层政府的角色期待。村干部能力的发挥受到个人、村庄、制度等多重因素的影响。村干部工资性收入普遍较低，这使得村干部不愿或是难以将主要精力投入村庄发展；一些村干部在任职之后无法兼顾自己原先的经济活动，在家庭生计和村务工作之间产生矛盾；一些村干部在县里没有关系、没有人脉，“跑”不来项目和资金；一些村干部老龄化，没有发展产业的视野和思维。各地基层政府希望通过换届选举实现村干部年轻化，选任年轻的村书记带领村庄发展。但是，一些年轻的村书记由于缺乏实践经验、难以适应复杂的乡村社会，或是在村外从事经营等原因，无心、无力发展村庄产业，更多的是将村干部作为自己职业发展的过渡、缓冲或跳板。

（三）农业产业面临多重风险

因地制宜地发展农业种植和养殖业、进行适度规模化的现代农业经营，是中西部地区农村集体经济最常见的产业选择。农业是自然风险与市场风险相互交织的产业。集体带动发展农业产业，并不意味着集体必然能比小农户更有效地规避风险。集体在统合小农户经营的同时将分散的风险集中和转移给了集体，规模化种植和养殖又使其在生产成本、自然灾害等方面面临额外风险。浙江省某县的清水鱼养殖产业从传统的农户分散养殖发展为规模化养殖之后，病虫害问题突显。宁夏回族自治区某县近年来牛羊养殖市场不景气，小农户养殖还能略有收益，但是集体经营的规模养殖却普遍亏损。在中西部地区市场环境和农业产业化发展不完善的背景下，集体经济组织更缺乏风险应对能力。

行政压力下的实践偏离

村集体一方面处于集体经济发展困境，另一方面面临地方政府“消薄”“破零”的指令任务和行政压力。这种行政张力迫使乡、村干部倾向于采取一些便捷方式，以资产租赁和资源开发的方式，而非直接从事生产经营的方式获得集体收入。发展壮大集体经济被简单等同于集体收入增加，集体收入的增加也无须通过对农民进行组织联结就可实现。本研究调研的浙江、山东、陕西等省都在大力发展农村集体经济，然而，仍有32%的村民不了解本村的集体经济与集体资产的经营管理，只有37.7%的受访者对集体经济发展状况表示满意。集体经济在增收的背后还面临高成本、高债务、形式化等问题。

（一）集体经济增收的隐性成本

浙江省在2017年打响了三年村集体经济“消薄”战。至2019年底，省定6 920个集体经济薄弱村全面消除。浙江省薄弱村壮大集体经济主要依靠的是资产收益的模式。村集体将闲置的山塘水库、山林耕地等资产对外出租承包，将集体土地财产权进行抵押和流转，从中获得租金收益。浙江省某村2020年集体收入20余万元，集体经济“消薄”任务虽已达标，但存在集体收入虚高的问题。该村在前期建设中欠了各类工程款项70多万元，村庄债务并未计入集体经济的成本—收益核算中。由于“消薄”任务不计算成本，该村获得了“消薄先进村”的称号。

（二）党支部领办合作社的空壳化

山东省烟台市在全国率先施行“党支部领办合作社”，把农村基层党建和产业发展结合起来，旨在解决农业农村发展中“集体穷、支部弱、群众散”的问题。由于人口结构、产业类型、经营模式和村干部能力等因素的影响，大多数村庄虽然建立了合作社，却并未发挥带动村民发展的“领办”作用。烟台市某村依靠县里每年300万元的专项资金建起了大棚，发展集体经济。其中，6个大棚向村民转包，15个大棚由村合作社统一经营。合作社的管理员表示：“村支书是董事长，我是经理，合作社没有成员，也没有合作的实质内容，只是以合作社的名义在经营大棚。”党支部领办合作社，最重要的是把广大人民群众联合起来，共同分享发展的成果。然而，在实践中，党支部很难具备组织和带动村民发展产业的能力。即便是政治素质过硬的基层党组织在发展集体经济的过程中同样面临经营能力、市场环境、产业组织体系等诸多挑战。

（三）集体经济的金融化风险

陕西省某县发展集体经济的做法是村集体参股市场主体，即村集体以资源、资产、资金参股市场主体，增加集体收入。该县某村于2018年成立村股份经济合作社，承接“三变”改革配股资金79.5万元。村集体将这笔资金投入当地3家合作社和1家公司，每年获得5万元收益。村书记认为：“集体经济就是把财政资金变成股金、投到一个大户，大户拿着钱去投资，全村跟着分红。”这种增收模式对村集体来说最为便捷，对村干部的经营能力和组织能力的要求较低。但是，集体资金的金融化运作一方面无法起到带动大多数农户发展的作用，另一方面也存在制度风险。村集体对产业市场缺少充分的研判能力，也没有形成防范集体资产流失的风险管理机制。集体经济的金融化运作可能会造成村干部权力寻租、集体资产低效运营等问题。

结论与思考

随着乡村振兴战略的推进实施，农村集体经济获得了前所未有的有利制度环境。然而，集体经济在实践中既面临产业发展的经济制约，又受到政治考核的行政制约。对发展集体经济目标的过度行政推进，必然导致实践运作与制度目标的脱节，造成集体经济的发展悖论和名实分离。

第一，发展集体经济被“任务化、指标化”，行政压力加剧集体经济的形式主义。在发展集体经济的行政任务压力下，地方政府普遍采取“下指标”的办法，将集体经济发展数量和增长速度作为衡量村干部业绩的主要考核指标。这种做法将集体经济简化、量化为集体收入，使村庄倾向于以便捷方式实现快速增收，偏离了集体经济带动农民发展的本质内涵。同时，也对一些村庄提出了过高要求，不利于集体经济的健康稳定发展。

第二，集体经济的实现具有较强的外部依赖性，自我持续发展能力不足。集体经济在发展过程中面临缺人才、缺资源、缺市场的现实困境。集体经济的短期显著增长有赖于“压力型体制”下财政资金、工商资本和扶持政策的密集投入，集体经济的自我发展能力并未得到根本提升。村庄普遍借助财政资金转移实现集体资产再造，通过集体资产入股、租赁等方式获得收益，这种实现形式使得农村集体经济难以突破持续发展的内生性困境。

第三，农村集体经济“有收入、无带动”，农民参与感、获得感不强。各地普遍关注集体经济增收，忽视集体与农民的利益联结。以集体资产收益为主的集体经济实现形式排斥了农民参与，集体收入主要用于村务管理和基本福利保障，未能着力解决小农户关心的产业发展核心问题。集体经济的“数字化”增长与农民不了解、不满意的现实形成强烈反差，使得集体经济无法充分发挥巩固村庄治理的政治效能。

当前农业农村发展面临的突出问题是如何加强集体“统”的功能、带动分散的个体农户实现共同发展。发展集体经济的要义不是培育独立于农户的市场主体，使其产生最大化的经济效益；而是以经济为载体培育集体的联结功能，使其在经济、社会、政治等多个维度实现对村庄的整合。在当前背景下，一方面应正视集体经济发展的现实困境，避免“一刀切”的强力政策推进，适度客观地引导各地发展；另一方面应使集体经济发展的政策实践立足于农民的主体性需求，以农民的共同发展作为设计和评价集体经济的根本依据，使集体经济回归“共同富裕”的价值理性。