高秀秀

自20世纪60年代以来，全球价值体系发生转变，国际社会对生态破坏、极端贫困和快速城市化等一系列非持续发展问题进行了反省，在联合国的主导下围绕人类和平发展议题开展了一系列重要会议。在此过程中，国际社会对可持续城市在全球发展治理进程中的战略意义和工具价值也在不断发展，自1976年开始每20年举行一次的联合国人类住区会议和自2019年开始每4年召开一次的联合国人居大会，正是这种变化的具体体现。

2023年6月5日至9日，第二届联合国人类住区规划署联合国人居大会（即第二届联合国人居大会）在肯尼亚首都内罗毕召开。在全球面临气候危机和地区冲突等复杂挑战，联合国《2030年可持续发展议程》执行进展呈现出极大不确定性的背景下，第二届联合国人居大会召集了来自全球不同国家的约90名部级官员、众多区域政府、地方政府、私营部门和社会团体的参与，再次体现了各国政府部门和其他利益相关方对城市化问题的关注，以及城市在应对全球危机、推进人类可持续发展方面的核心作用。

城市化议题与可持续发展理念不断融合

1976年，为应对全球，尤其是发展中国家城市无序扩张带来的人居问题，促进各成员国交流人居建设领域的技术和经验，联合国在加拿大温哥华召开了首届全面承认城市化挑战的国际会议，即联合国人类住区大会（简称人居一）。人居一在1948年《世界人权宣言》的基础上进一步提出了“适当住房”的概念，认为享受适当的住房和服务是一项基本人权。

进入20世纪90年代，可持续发展逐渐由理念框架转入实践应用阶段。1992年在巴西里约热内卢召开的联合国环境和发展会议上通过的重要文件之一《21世纪议程》，明确提出了促进人类住区可持续发展的行动方案，体现了住区议题由住房问题向发展问题的系统延伸。

1996年，第二届联合国人类住区会议（简称人居二）在土耳其伊斯坦布尔举行，旨在探讨“人人有适当住房”和“在日益城市化的世界发展可持续的人类住区”两大主题。人居二重申了人居一通过的《温哥华人类住区宣言》的承诺，并通过了《伊斯坦布尔人类住区宣言》和《人居议程》。作为联合国在20世纪举办的最后一次高级别国际会议，人居二制定了21世纪前20年的国际战略，提高了各国政府对人类住区问题和应对社会发展挑战方面潜力的认识，各国政府据此大会成果制订实施实现人人享有适当住房的全球行动计划，致力于利用可持续人类住区的理念推动世界城市化的发展，加速推进了城市化议题与可持续发展理念的融合。

可持续城市成为全球发展重要议题

进入21世纪，国际社会在落实可持续发展理念方面的探索不断延伸。鉴于人类住区和城市化议题的高度复杂性和系统关联性，为更好地协调利益相关方共同采取行动，更有效地调动财政、行政、人力等必要资源，“建设包容、安全、有抵御灾害能力和可持续的城市和人类住区”最终于2015年在联合国大会通过的《2030年可持续发展议程》中被确立为可持续发展目标11（SDG11）。

2016年，联合国在厄瓜多尔基多召开了联合国住房和可持续城市发展会议（即人居三），这是SDGs通过后联合国召开的第一次全球峰会，为国际社会提供了探讨如何在城市化进程中驱动可持续发展的重要平台。大会通过的重要成果文件——《新城市议程》，提出了国际社会对更可持续未来的共同愿景，即如果规划和管理得当，城市化可以成为发展中国家和发达国家可持续发展的有力工具。

为落实人居三的大会成果，强化人居署的协调作用和在执行、后续落实和评估《新城市议程》方面的专长，联合国于2018年决议通过解散作为联合国大会附属机构的人居署理事会，代之以联合国人类住区规划署联合国人居大会，由联合国193个成员国组成。据此，联合国人居大会成为联合国人居署最高管理机构，也是全球关注可持续城市化和人类住区发展的最高级别决策机构，决定每4年在肯尼亚首都内罗毕举行一次为期5天的会议。

城市化的系统性变革力量备受各国关注

2019年，第一届联合国人居大会在肯尼亚内罗毕召开。大会以“创新让城市和社区生活更美好”为主题，旨在分析发展、改善人居环境的经验，为全球城市化面临的挑战找到创新、可持续的应对之策。首届会议通过了涵盖城市安全、《新城市议程》实施的能力建设、推动性别平等、加强可持续城市化进程中的城乡连接以及联合国人居署2020—2023年战略规划等五项决议和一项决定。此次大会期间，联合国人居署发布了《深圳故事：经济、社会与环境转型》以及《净零碳乡村规划指南——以中国长三角地区为例》等与中国相关的报告。

首届联合国人居大会显示，可持续的城市化已成为国际共识，各国政府认识到了城市化的系统性变革力量，同时强调了城市和地方行为体对有效减缓和适应气候变化的重要性，提出通过创新改善所有人的生活质量并促进可持续的消费和生产模式是当务之急。

2023年，第二届联合国人居大会如期召开。大会深切关注了当前威胁人类未来和地球命运的多重危机、全球城市和社区面临的连锁冲击、国别和地区之间不断加深的不平等现象及其对城市和人类住区韧性的负面影响，提出了实现适足住房普及、城市气候行动和环境可持续性、加强城市危機恢复、SDGs本地化和多层次治理、经济繁荣和地方财政收入五项重点政策领域；呼吁各成员国及国际社会践行包容有效的多边主义，推进包容的城市恢复框架，推动多层治理，推广以人为本的智慧城市方法，应高度重视数据和信息系统，为询证决策、成果监测、创新、宣传沟通、伙伴关系、能力建设和数字化转型提供多元化和本地化的路径。

中国代表团全面参与了大会的各项议程，分享了我国在推动城乡可持续发展和改善人居环境方面的经验做法，充分发挥发展中大国作用。在部长级对话中，中国住房和城乡建设部部长倪虹表示，中国政府高度重视解决人民群众的住房问题，不断建立健全多主体供应、多渠道保障、租购并举的住房制度，住房发展取得历史性新成就。中国政府支持联合国人居署为解决世界范围内住房问题所作的努力，坚定支持多边主义，希望进一步深化与世界各国在住房领域的交流互鉴，共同推进全球发展倡议落实，促进形成合作共赢、共商共建共享的全球人居治理格局。

作者单位：国家住宅与居住环境工程技术研究中心，中国可持续发展研究会人居环境专业委员会