张世豪 石孙宇

（作者单位：湖南农业大学商学院)

2018 年以来，中共中央与国务院相继颁发了《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》等隐性债务化解最高级别文件，为有效管控隐性债务奠定了基础、指明了方向。党的十九大报告提出，为决胜全面建成小康社会，要坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的攻坚战；2022 年的中央经济工作会议中再次强调要防范化解地方地政府债务风险，坚决遏制增量、化解存量。然而，相较于2021 年各项政策聚焦于遏制增量不放松，2022年对于存量化解的重视程度显著提升。由此可见，探索隐性债务的内涵、成因和存量隐性债务的测度之法，是实现地方政府隐性债务化解目标的重要基础。

一、地方政府隐性债务定义与成因

（一）隐性债务内涵界定

隐性债务规模具体数值一直难以测度，而界定地方政府隐性债务内涵是实现精准测度债务规模，有效化解债务风险的重要环节。国外相关研究方面，对地方政府债务的内涵界定比较流行的是世界银行经济学家汉娜·波拉克娃·布雷克斯（Hana Polackova Brixi）基于法律和道义责任以及债务发生的可能性维度构建的财政风险矩阵，她提出了将地方政府债务划分为显性债务、隐性债务、直接债务、或有债务四类，并认为政府由于承担经济社会发展需要的责任，在特定条件下需要为某些国企单位等提供偿还、担保、救助，容易形成或有债务，进而导致滋生金融风险或者财政风险[1]。中发〔2018〕27 号文件《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》指出，地方政府隐性债务是指地方政府在法定债务预算外，直接或间接以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务。其债务特定内涵主要是指地方政府、公用事业单位、城投公司和其他单位等为支持公益性项目建设而借助信用支持所直接借入或提供担保形成的债务[2]。毛捷和徐军伟发现中央规定地方政府举债必须在法定的政府限额以内，地方政府通过非正常筹资渠道筹措的，需要承担偿还责任的债务都纳入地方政府隐性债务范畴之内[3]。但对于地方政府隐性债务的偿还，政府只承担道义压力，我国并未有相关法律法规强制规定地方政府偿还，因此，一直未将其纳入一般公共预算和决算收支中披露，使其具有隐蔽性高、偿还弹性强等特征。相较于显性债务，隐性债务造成政府债务风险的可能性更大。

（二）隐性债务形成原因

从内涵界定可知，隐性债务的债务主体复杂且难以分辨。那么，为何会形成隐性债务呢？综合国内外众多学者的观点，主要围绕体制性方面的财政体制和投融资体制以及非体制性方面的经济增长和管理欠缺四个方面开展研究。

体制性是造成地方政府隐性债务的重大原因。在财政体制方面，刘尚希认为，1994 年分税制体制改革后，中央政府和地方政府二者之间的事权和财权关系发生变化，事权由原来的中央政府下沉到地方政府，市、县级政府成为当地城市发展、经济增长、民生改善、乡村振兴等主要责任承担者，繁重的任务需要雄厚的财力支撑，但往往无力承担如此重大的资金支出，为减轻财政压力，地方政府采取转移支付等手段筹集发展资金，导致隐性债务形成[4]。陈宝东等通过实证分析发现在财政分权的背景下，地方政府举债动机激增，同时外加金融隐性分权的双重压力使得地方政府隐性债务快速增长[5]。李升等通过实证分析进一步得到财政体制和晋升制度会协同隐性地方政府举债[6]。众多学者都认为地方政府财权和事权的不匹配是隐性债务产生和激增的重要原因。在投融资体制方面，王东红等从开发性金融理念视角也认为投融资市场体制机制不健全是隐性债务形成的根本原因[7]。而近年来中央政府对地方政府融资限额，严格控制地方政府新增举债，导致地方政府采取多元化渠道融资，是隐性债务规模扩大不可忽视的原因。

随着经济的高速发展，城镇化不断推进，基础设施建设项目增多，资金需求量增大，地方政府隐性债务随之增加。在经济增长方面，赵全厚指出城镇化和工业化不断发展是隐性债务形成的背景和原因[8]。莫兰琼和陶凌云认为，在2008 年金融危机之后，中央政府为解决经济不稳定而采取的投资拉动型经济增长造成地方政府隐性债务增长[9]。在管理欠缺方面，地方政府缺乏有效管控债务的举借、使用和偿还机制措施，同时隐性债务不纳入政府预算管理，债务规模动态无法及时向外界反馈，加剧了隐性债务举债现象。马蔡琛认为，不断创新的金融工具监管难度上升，政府债务管理机制、系统和平台等未及时更新迭代，在相对滞后的技术条件下无法识别这类“隐性技术”，导致地方政府隐性债务加剧[10]。李燕认为，地方政府的预算制度无法约束隐性债务，也对其资金使用缺乏长期监管，使得地方政府隐性债务滋生[11]。

综上所述，政府的财政体制和投融资体制是地方政府隐性债务形成的重要原因。财政分权背景下地方政府承担的事权大于财权，导致财政资金存在缺口，并且在人员晋升与经济增长息息相关和投融资渠道受限的双重压力下，使得地方政府大量举债。同时，在经济迅速发展的背景下，举债管理制度未能与时俱进，无法有效监管地方政府的举债行为，进一步促使隐性债务规模扩大。

二、地方政府隐性债务规模测度

（一）隐性债务测度困难

隐性债务存在统计口径不统一、数据敏感、分散复杂等原因，导致债务规模难以精准测度。首先，政府和学术界对隐性债务的统计口径不统一。我国审计署统计隐性债务主要为融资平台债务，而学术界统计口径还包括养老金缺口等其他类别隐性债务。其次，各国务院直属主管部门统计也存在差异。财政部统计融资平台形成的隐性债务剔除了融资平台所投资项目在现在及未来时间段内可能带来的现金流入。而银行未单独统计融资平台债务，是按照企业类型和贷款期限进行区分统计，银保监会则将所有融资平台债务纳入测度范围，测度口径最广。再次，融资平台主要融资手段是通过抵押土地向银行或者其他机构借款，而融资平台作为地方政府隐性债务的重要主体，数据公布可能会影响融资平台后续的融资能力。因此，地方政府将隐性债务数据作为最高机密，并未对外公布。最后，全口径的地方政府隐性债务包括融资平台、政府和社会合作资本、养老金缺口等具有公共福利性质的债务、地方国有企业债务以及政府购买服务等形成的隐性债务。同时，融资平台存在“多头融资、多头授信”的现象，经营性子公司众多，且各融资平台之间存在往来款项，如抵押、接待、担保等。上述情况导致地方政府隐性债务复杂，难以精确测度。

（二）隐性债务测度方法

目前，众多国内学者在隐性债务规模测度方面主要采用直接法和间接法两种测度方法，且由于统计口径不同导致测度结果差异较大。

部分学者采用直接法测度地方政府隐性债务，又分为单一口径测度和全口径测度。徐军伟等以融资平台债务为口径测度，梳理了政府部门与业界机构对融资平台的各类定义，根据WIND 数据库整理出融资平台新名单，并对融资平台和城投债进行测定，在此基础上测算了融资平台债务规模[12]。龚强等则采用政府和社会资本合作融资规模进行测度[13]。由于数据可得性较好，学术界在实证研究中多以城投债为研究对象，选取城投债作为实证中地方政府债务的替代变量，使得城投债在地方政府隐性债务的研究中频繁出现。

而地方政府隐性债务主体并不只包含融资平台债务、政府和社会合作资本融资规模和城投债，上述部分仅为较大的主体部分，只单独测度上述某部分债务替代地方政府隐性债务，将严重低估隐性债务实际规模。为弥补上述不足，有学者开始纳入其他形成隐性债务的主体进行测度，不仅纳入上述部分，还将社会养老保险等公共福利性债务、地方国有企业债务以及棚户区改造贷款等政府购买纳入测算口径，进行全口径测度。相较于单一口径测算，全口径测算尽可能让测算精准度贴近隐性债务真实规模。

此外，为避免统计口径存在差异的影响，有的学者采用间接法进行测度，间接法是从地方政府投资端入手，依托“支出=收入”等式，计算地方政府隐性债务存量规模。将政府每年在基础设施等公益性领域的资金运用总额减去政策资金在上述项目中可支配额度，得出该年度内地方政府财政资金短缺差额，即该部分差额为该年度政府举债规模，再通过每年财政资金短缺差额加总，最终求出地方政府隐性债务规模[14]。

总体而言，目前的地方政府隐性债务的测算方法虽各有侧重和优点，但还仍有不小的改进空间。对地方政府隐性债务的测算，直接法主要是分类别对形成隐性债务的主体进行统计，能够反映每个债务主体的实际情况，更容易帮助债务主体化解债务风险，但无法明晰隐性债务的整体情况。相比直接法，间接法由于所选取的测量指标是地方政府表内数据，更易获得，政府资金运用方向也更容易确定，避免了单一口径下隐性债务性质划分不同而导致的界定不清等问题，因此操作性更强。但间接法无法测度基础设施以外项目形成的隐性债务，如融资平台因为疫情防控形成的隐性债务等。

三、地方政府隐性债务化解

要实现化解隐性债务风险的目标，严控新增隐性债务，压降存量隐性债务，强化问责制度机制三者缺一不可。

（一）严控新增隐性债务

坚持“开正门、堵旁门”，实现有效的闭环管理。结合各地发展需求、综合财力、债务风险等因素，合理测算分地区债务限额，精准控制高风险地区新增地方政府债务限额。压实地方责任，从融资的需求端和供给端双向发力、联动监管，强化金融机构监管和窗口指导，阻断违法融资和高息融资路径，严禁以任何方式上新项目、铺新摊子，从源头上防范新增隐性债务。同时，完善债务监测服务平台，通过联合银保监会和银行机构，督促地方政府及相关企事业单位等隐性债务主体真实披露债务信息，避免少报和瞒报现象发生，保证信息真实化、透明化。

（二）压降存量隐性债务

加大存量隐性债务处置力度，探索建立地区化债奖励补偿机制，全面优化债务期限结构，着力化解“非标”隐性债务。同时，完善市场化风险缓释增信措施，指导金融机构不抽贷、不停贷、减息置换存量债务，支持债务重组。特别是要把握好力度和节奏，以时间换空间，不断压降高息债务和短期债务占比，减轻利息负担，实现存量债务不断链，有序缓释债务风险，避免发生处置风险。

进一步明晰隐性债务边界，厘清政府与平台公司关系，直面政府隐性债务在平台公司沉淀的问题。统一测度口径，弄清隐性债务“底数”，推动地方政府隐性债务显性化。综合考虑债务风险等级、债务规模体量、城市发展需求等因素，允许地方政府通过将存量隐性债务置换为地方债券，以此来消减地方政府新增隐性债务的风险，为地方政府轻装前行松绑减负，有效平衡发展与风险的关系。

（三）强化问责制度机制

中央政府不再仅以国内生产总值或增长速度作为地方政府政绩考核方式与地方官员晋升的评定指标，而是建立将经济发展质量纳入其中的综合考核体系，如涵盖人民幸福感和获得感的综合考核体系。强化隐性债务化解政策落实情况监督，对新增隐性债务和化债不实等违法违规行为严肃追责问责，做到“发现一起，查处一起，问责一起”，发挥典型案例警示教育作用，增强财政纪律的刚性和约束力。同时，以隐性债务动态监测为依据，落实政府举债负面清单；以信息公开为抓手，强化问责权法治化建设，从“摇篮”处规避风险。