林 冈

(上海交通大学 国际与公共事务学院, 上海 200030)

2021年1月6日在美国发生的冲击国会骚乱,堪称西方自由民主(liberal democracy)(1)以下简称自由民主,在原文照引时或使用西方民主或自由主义民主这两个同义词。实践中的一次危机性事件。这一事件的导火索是前总统特朗普在2020年11月3日落选后拒不服输,在其指控选票造假屡遭败诉后又煽动公民抗议,试图影响参众两院对选举人团票的确认过程。事件的深层原因是共和、民主两党对投票方式和程序的长期分歧因疫情所致的大量邮寄投票而激化,各州在计票过程中步调不一,部分决战州即时计票结果的戏剧性变化以及美国社会两极分化和红蓝政治光谱的固化。如果说,1991年苏联解体和美国发动海湾战争意味着西方自由民主的急剧扩张的话,那么,2001年的“9·11”恐怖主义袭击、2008年全球金融危机以及近年在德、意、法、英、美等国出现的民粹主义风潮则反映了自由民主在对外拓展过程中所面临的结构性张力。

始于英国的自由民主理论与实践,超越了古希腊思想家对人民统治的认识,将民主的适用范围从城邦扩大到民族国家,将人民的范围由成年和男性的自由民延伸到不分性别和阶级的选民,以代议民主扬弃了古代的直接民主思想。然而,代议民主理论在丰富人民统治的意义的同时,也衍生出三个逻辑上的张力。就人民统治的实际含义而言,人民是否可以或只能通过阶段性选举和政治授权实行间接统治,还是必须直接参与公共决策和政治审议(political deliberation)的过程?就民主的范围而言,民主究竟是应该局限于政治领域, 还是可以延伸到经济和社会领域?就民主的功能而言,民主是否只是实现社会目标的手段,还是应该被视为目的本身?

本文分五个部分,考察自由民主理论的内在张力。第一部分简要述评中外学术界对自由民主理论所存在的内在张力的研究成果。第二部分从自由民主理论的两大源头和三项原则,观察其所蕴含的不同政治逻辑。第三部分梳理不同的民主理论模式,探寻其价值取向的异同。第四部分从政府和政党制度设计的差异,观察自由民主理论的经验呈现。第五部分从政治效能和治理危机的视角,探讨经济自由主义与政治平等主义的内在矛盾。

一、有关自由民主理论内在张力的研究述评

自由民主理论是自由主义与民主理论相结合的产物,以自由与平等为基本价值诉求。自由与平等的错综复杂关系可以溯及古希腊的民主实践,并延伸到当代资本主义自由民主和社会主义民主的意识形态之争(2)参见张纯厚:《论民主的原则、运行机制和内在张力》,《中国人民大学学报》2012年第6期;田安琪:《自由与平等的兼容性探析》,《甘肃理论学刊》2021年第6期。。近代西方国家的许多思想家,包括约翰·密尔(John Stuart Mill)、艾德蒙·伯克(Edmund Burke)、亚历西斯·得·托克维尔(Alexis de Tocqueville)等人,很早就注意到自由与平等这一对价值及其所衍生的自由与民主、宪政与民主、法治原则与多数决原则之间的内在张力问题。密尔所倡导的“发展型民主”模式,就主张通过代议民主,以自由来规范和制约民主,以民主来保障和强化自由,使二者和谐共存(3)参见段元秀:《自由与民主的张力与平衡——密尔自由民主理论述评》,《云南行政学院学报》2013年第3期。。托克维尔以来的西方思想家往往强调过度的民主对自由制度的伤害。例如,主张自由至上主义(liberaltarianism)的罗伯特·诺奇克(Robert Nozick),就断言社会主义所倡导的平等是以牺牲自由为代价的,认为平等与正义无关(4)参见罗伯特·诺奇克:《无政府、国家和乌托邦》,姚大志译,北京:中国社会科学出版社,2008年。。以自由平等派(liberal egalitarian)自诩的约翰·罗尔斯(John Rawls)指出,自由和平等属于互斥概念,自由暗含差异的空间,平等则意味着消除差异。从实现社会平等和正义的立场出发,他提倡道德多元主义,鼓励对话,追求交叉重叠共识(overlapping consensus),认为允许不受血统和经济地位限制的社会精英即康德所说的“对所有人开放的贵族”(aristocracy of all)份子,发挥德性、才华和自主性,乃是机会平等的题中之义(5)参见John Rawls, Lectures on the History of Moral Philosophy,Cambridge: Harvard University Press, 2000, p.211.。罗尔斯对福利国家的主张有所保留,偏好“有产民主”(property-owning democracy)的概念,这与诺奇克的自我所有权原则(principle of self-ownership)又有几分形似。为此,有人认为他身上的平等主义色彩比外界中的印象要淡薄一些,而自由主义的色彩则更多一些。换言之,罗尔斯所主张的社会自由主义,亦难摆脱平等主义与精英主义的内在张力(6)参见何霜梅:《正义与社群:社群主义对以罗尔斯为首的新自由主义的批判》,北京:人民出版社, 2009年; Jurgen Habermas, “Reconciliation through the Public Use of Reason: Remarks on John Rawls’s Political Liberalism,” The Journal of Philosophy,vol.92, no.3, 1995, pp.109-131.。

以弗里德里希·哈耶克(Friedrich Hayek)、米尔顿·弗里德曼(Milton Friedmann)、詹姆斯·布坎南(James Buchanan)为代表的保守主义经济学家从维护古典自由主义传统的立场出发,将自由和民主视为处理国家与社会之间矛盾关系的不同政治手段,而在价值的位阶上,自由高于民主。在这些新自由主义(neoliberalism)或保守自由主义人士看来,市场过程的自发程序所依赖的制度核心是哈耶克所谓“分立的产权”,而非私有产权(7)参见哈耶克:《不幸的观念》,刘戟锋等译,北京:东方出版社,1991年,第21、35页。。自由与民主处于紧张关系,但亦非势不两立。在非民主国家,自由化和民主化可以相辅相成,但在民主制度下,不受宪政约束的民选政治和国家干预则会导致市场失灵。追求私利的个人可以走向市场竞争,而追逐政治妥协、调节和干预的利益集团政治则会破坏竞争,使政府被特殊人群所俘获。他们认为社会不平等不是源于市场经济的破产,而是政治制度的失败(8)参见James Buchanan, “Market Failure and Political Failure,” Cato Journal, vol.8, no.1, 1988, pp.1-13.。哈耶克认为,自由主义关心的是权力限制问题,民主关心的是谁来行使权力的问题(9)参见弗里德利希·冯·哈耶克:《自由秩序原理》,邓正来译,北京:生活·读书·新知三联书店,1997年,第125页。。作为程序性的工具,民主可以保证政府的和平更迭,但必须严格限制在政治领域,以维护个人自由为运行原则。在新自由主义者看来,离开了个人自由的大众民主是导致极权主义的温床。与此类似,乔万尼·萨托利(Giovanni Sartori)提醒人们,如果因为追求平等目标而损害了自由这一必要手段,民主就会再度灭亡(10)参见乔万尼·萨托利:《民主新论》,冯克利、阎克文译,上海:上海人民出版社,2009年,第423-424页。。

主张参与民主论的左翼自由派学者本杰明·巴伯(Benjamin Barber)同样看到自由和民主之间的内在张力,但关注的是过度的自由主义对民主制度的伤害。巴伯宣称他无意攻击自由主义,包括自由制度和自由哲学,但又认为自由民主的危机,即政府无法有效统治(ungovernable)和人民拒绝被统治(refuse to be governed),系源于民主制度与自由主义理论的纠葛。在他看来,代议民主影响了公民自治和政治参与,导致自由民主制度中的民主性的缺失。巴伯认为,人并不是生来自由和平等的,而是被锁定的(we are born in chains)“依赖他人的贫乏的奴隶”(slaves of dependency and insufficiency);平等是人为的(artificial),得益于社会认可的法律和政治安排;私域和个人权利是公域最显著的创造结果(most significant creation)。从这个视角出发,巴伯认为他所主张的“强民主”(strong democracy)对自由主义的批评,恰恰是为了捍卫自由价值,并将民主的政治传统溯源于关注权利(rights-thinking)的自由个人主义和关注公民(civic-thinking)的民主民粹主义(democratic populism)(11)参见Benjamin Barber, Strong Democracy: Participatory Politics for a New Age, Berkeley: University of California Press, 1984, p.xiv(Preface to the Four Printing),pp.xix-xxiv(Preface to the First Printing).。

与此相反,具有社会主义倾向的平等主义者致力于论证平等与自由之间相辅相成的关系。柯亨(G.A.Cohen)批判了诺奇克的自由权利理论和自我所有权命题(thesis of self-ownership),提出外部资源联合所有制(joint ownership of the external world)概念,认为人们在追求平等的同时才能实现社会生存的真正自由(12)参见刘畅、贾中海:《从“自由至上”到“自由平等”——G.A.柯亨对诺奇克自由权理论的批判》,《学习与探索》2022年第2期。。这一看法与马克思的自由与平等思想颇有相通之处。在马克思看来,实质自由和实质平等可以兼得,二者之间不存在紧张关系;人类社会的理想目标是“每个人的自由而全面发展”(13)参见杨林、张艳涛:《马克思自由与平等关系思想及其当代价值》,《理论与现代化》2021年第1期。。当然,马克思所说的是社会主义民主,与本文所讨论的自由民主不是同一概念范畴,但自由和民主的关系,同属二者的题中之义。没有自由的民主只是民粹,而不是真正的民主(14)参见林冈、王晓笛、吴维旭:《民粹主义研究的概念泛化问题及其辨正》,《厦门大学学报(哲学社会科学版)》2022年第3期。。自由和平等虽然具有不同的价值取向,但可以共存于开放社会,相得益彰。

总的看来,中外学者已经注意到了自由与平等之间的内在张力,并论述了两者之间的关系,或强调二者在价值上的优先次序,或强调二者之间的平衡性,但尚未从认识论上展开对这种内在张力的溯源工作,也未能关注由这一张力所产生的不同理论演绎问题。而正是这种演绎过程,衍生出多元化的思想流派,在形塑当代自由民主思想体系的同时,也影响了民主政治的具体实践。本文的研究旨趣就是从理论演绎与经验呈现的视角,对自由民主的理论张力与实践落差进行综合分析。

二、自由民主理论的两大源头和三项原则

当代自由民主理论的源头之一是古希腊的直接民主思想和实践。在古希腊时期,人民统治意指全体人平等参与政治,享受机会和结果平等。雅典政治家伯里克利斯(Pericles)在赞美该城邦国家的政治力量时就强调,“我们的政体之所以称为民主制,是因为权力不在少数人而在全体人民手中”(15)Pericles, “Funeral Oration,” in Thucydides, The Peloponnesian War, Harmondsworth: Penguin, 1972, p.145.。反对民主理论和实践的政治精英论者柏拉图(Plato),也主张由哲君来谋求“所有人的最大幸福”(the greatest happiness of the whole)(16)参见Plato, The Republic and Oher Works, B.Jowett trans., New York: Doubleday, 1989, p.108.。当然, 这里的“全体人民”是由奴隶主和自由民构成的少数人,既不包括奴隶这一“会说话的工具”,也不包括妇女、儿童和外邦人。而近代意义上的人民统治的实际意涵是多数统治。人的概念具有了普遍性,满足多数人的福利成为一般思想家的关怀重点。从全民统治到多数统治的演变轨迹,反映出自由民主理论的内在张力。以杰里米·边沁(Jeremy Bentham)为代表的功利主义者(utilitarianism)就主张由多数人同意作出的政治决定可以保障“最多数人的最大幸福”(the greatest happiness of the greatest number)(17)参见F.Adams, “The Greatest Happiness of the Greatest Number,” Notes and Queries, vol.s8-XI, no.281, 1897, p.392.。与此相反,让-雅克·卢梭(Jean-Jacques Rousseau)认为公意(general will)或民魂(soul of the people)并非多数意见的简单相加(18)参见Jean-Jacques Rousseau, The Social Contact and Discourses, G.D.H.Cole,trans., London: J.M.Dent &Sons Ltd, 1973, p.203.。卢梭对城邦民主、共和主义、社群主义的偏爱和马克思对直接民主的赞赏,为当代民主理论提供了激进主义的思想源头(19)参见Jean Grugel and Matthew Louis Bishop, Democratization: A Critical Introduction(2nd edition),New York: Palgrave, 2014, pp.22-23.。不管是参与民主论者或审议民主论者,还是社群主义者,都或多或少地从人民主权观念或民粹主义吸取了精神营养。他们的共同担忧是自由民主社会中精英主义和社会不公的盛行以及社区意识的缺失,与人民统治的理想目标相去甚远,主张平等的政治参与和社区共同利益的维护远比自由竞争和个人选择重要。

自由民主理论的另一源头是自由个人主义(liberal individualism)。其认识论根源可以溯及马丁·路德(Martin Luther)和约翰·加尔文(John Calvin)有关个人主宰自身命运的教义。这一传统,加上近代以来思想家对雅典民主制度、亚里士多德(Aristotle)政治学说和罗马共和主义的反思,为自由民主理论提供了另一思想土壤。这些思想家对古希腊直接民主实践的理想性和可行性有所保留。就理想性而言,苏格拉底(Socrates)的自由言论无法见容于雅典社会,意味着没有自由的民主是不可欲的;就可行性而言,古希腊民主产生于特殊的城邦国家环境,小国寡民、时间闲暇和公共事务的简单,有利于公民的直接政治参与,而在现代民族国家内,这些条件已不复存在。民主范围的扩大和公共事务的日趋复杂,提醒人们思考:由直接民主过程产生的政治决定是否符合“人民的真正需求”?将民主政治的范围扩大到私人领域是否可能危及个人自由和经济活力?换言之,自由民主理论隐含“民粹主义民主与自由主义民主两种价值观念的分野与碰撞”,自由民主论者既难以回避古典民主的价值关怀,又不得不从制度层面以自由主义防范与“规训”民粹主义;既要追求“纯粹民主”的理想状态,又要关照民主质量和政治效能问题(20)参见郭中军:《西方自由主义对民主的“规训”及其困境》,《社会科学》2021年第6期。。可见,自由民主理论具有天生的内在张力。

上述两个源头汇聚成的自由民主理论,蕴含三项基本原则:一是基于自由主义传统的法治原则(the rule of law);二是基于平等主义原则的多数统治原则(majority rule);三是兼顾二者的自由和平等原则。

其一,法治原则强调有限政府、权力制衡、问责制度和保护少数等重要概念。自由民主理论将“被统治者的同意”视作公理(axiom),倡导个人权利,翻转了古希腊至中世纪思想家强调社会同质性的“有机社会观”(organically conceived society)(21)参见Guillermo O’Donnell, Dissonances: Democratic Critiques of Democracy,Notre Dame: University of Notre Dame Press, 2007, p.19.。近代西方社会的思想家的认识论焦点(epistemological focus)不再是从社会生活方式理解个人,而是通过对人类本质的再界定来重新认识社会。在古希腊城邦国家,政府与社会之间没有明晰的界限,追求共同福利(common good)是社会的一致目标。与此相反,许多近代思想家往往将人类视为被激情所驱动的无休止追逐权力的动物,认为福利(good)即人之所欲(22)参见Thomas Hobbes, Leviathan, London &New York: Penguin Books, 1968, p.161.。他们认为,人类生来“自由、平等和独立”,拥有不可剥夺的财产权,政府应该平等考虑被统治者的利益(23)参见John Locke, Second Treatise of Government,Indianapolis &Cambridge: Hackett Publishing Company, Inc., 1980, p.52, p.74.,约翰·洛克(John Locke)、亚当·斯密(Adam Smith)、汤姆·潘恩(Tom Paine)、托克维尔、詹姆斯·麦迪逊(James Madison)、密尔等自由派思想家都指出与有限政府相平行的独立的公民社会的重要性。他们认为个人自由高于一切,因而具有无政府主义(anarchist)或反国家(anti-state)的天然倾向。但为防止个人利益的无限制冲突,又不得不在国家存废的问题上采取现实主义(realism)的态度。对无政府主义和现实主义的折中结果,便是体现最小化主义(minimalist)精神的有限政府理论(24)参见Benjamin Barber, Strong Democracy: Participatory Politics for a New Age, p.5.。自由主义者相信,政府作为“必要之恶”(necessary evil),其功能是维系一个正常的公民秩序(civil order);但“任何拥有权力的人都有滥用权力的倾向”,“绝对的权力导致绝对的腐败”(25)Lord Acton, “Lord Acton’s Epic Warning That ‘Power Corrupts, and Absolute Power Corrupts Absolutely’,” Liberty Story Net, http://www.libertystory.net/LSTHINKACTON.html, 2006年8月23日。。法治原则旨在限制公共权力,保护私人权利。由于任何共同体都无法实现所有人的理想目标,政治多数派的行动,包括政府立法,就应该受到法治原则的限制,“防止权力专断”,压迫少数人民(26)参见Friedrich A.Hayek, The Road to Serfdom, London: Routledge and Kegan Paul, 1976, pp.52-53.。在西奥多·洛伊(Theodore J.Lowi)看来,法律是“无权者抗拒有权者的唯一可依托的防卫手段”(27)Theodore J.Lowi, The End of Liberalism: The Second Republic of the United States,New York &London: W.W.Norton &Company, 1979, p.298.。不过,虽然西方民主国家普遍接受法治原则,如何区隔公共权力和公民社会的彼此范围,仍然是理论界争议不休的问题。

其二,多数统治原则强调在选举领导人和决定政策时的广泛政治参与,建立个人和组织通过竞争性选举谋取重要政府位置的机制。自由民主论者认为,一个政权是否得到“被统治者的同意”,只有通过由不同政党参加的阶段性的、竞争性的政府职位选举才能得到验证。竞争性选举要求依照多数统治原则,基于普选权、定期秘密投票和自由辩论等一系列机制,筛选出有能力为公众谋取最大利益的领导者,保证统治者对被统治者负责,防止官僚体系膨胀,维持社会稳定(28)参见John Stuart Mill, Consideration on Representative Government,London: Longmans, 1872, p.195, pp.239-240.。韦伯提出“公投领导者民主”(plebiscitary leadership democracy)方案,将普选视为选择优秀领导人的常态(29)参见Max Weber, “Politics as a Vocation,” in H.H.Gerth and C.W.Mills,eds., From Max Weber, New York: Oxford University Press, 1972, pp.152-153.。在约瑟夫·熊彼得(Joseph Schumpeter)看来,民主意味着未来的领导者依托政党,自由竞争选票和统治授权(mandate to rule);在资源有限而又充满利益冲突的政治市场,自由竞争是有能力的政治代表赢得多数选票从而为其选民作出政治决定的公正方式(30)参见Joseph Schumpeter, Capitalism, Socialism and Democracy, New York: Harper &Row, 1962, p.269.。鉴于人民在利益和价值判断上的意见冲突,以及共同体内部难免出现的派系竞争,自由民主论者对柏拉图式“所有人的最大幸福”和卢梭式的公意不感兴趣。正如韦伯所指出的,在科学理性日益占据统治地位的世界,没有任何既定的普遍道德可以合法约束公民(31)参见Max Weber, “Politics as a Vocation,” in H.H.Gerth and C.W.Mills,eds., From Max Weber, pp.152-153.。经过熊彼得、塞缪尔·亨廷顿(Samuel Huntington)和罗伯特·达尔(Robert A.Dhal)等人的发展,程序民主逐渐成为当代西方占主导地位的民主定式(32)参见佟德志:《当代西方程序民主的困境与悖论》,《国际政治研究》2016年第2期。。如果说古希腊民主制是通过轮换和抽签平等分享公职,那么现代西方社会的代议民主制只是让赢得多数选票的人士占据政府职位,即王绍光所称的“选主”政治或杨光斌所称的“党争民主”(33)参见王绍光:《民主四讲》,北京:生活·读书·新知三联书店,2008年,第45页;杨光斌:《观念的民主与实践的民主:比较历史视野下的民主与国家治理》,北京:中国社会科学出版社,2015年,第5页。。但在具体的政治实践中,经济和社会不平等现象的普遍存在与多数统治原则之间,又存在明显的张力。

其三,自由和平等原则从本体论的意义上强调维护个人的政治自由和平等权利,包括言论、通讯、出版、结社、集会、示威、投票和政治游说自由,实现权利和机会平等。自由主义者认为,与其说“人是社会的动物”,不如说“社会是由个人构成的”。他们特别关注基于政治自由、平等原则的政治参与和选举竞争。正如边沁所指出的,在选举程序上的平等意味着“一人一票,没有例外”(“everybody to count for one, nobody for more than one”)(34)参见边沁的说法, http://www.politicalthought.org.uk/conference/pdfs/109.pdf, 2006年8月23日。。在自由派看来,基于政治自由和平等的代议制度,加上市场经济,是实现共同体自由和社会繁荣的基本条件。自由民主论者一般满足于追求内在的平等观(idea of intrinsic equality),即每个人的利益都应该被同等考虑,也就是达尔所批评的“平等的弱原则”(weak principle of equality)。但就是追求“平等的强原则”(strong principle of equality)的达尔,也认为具有自我统治的资格的人民在选择满足其利益的最合适的手段上的能力是不同的(35)参见Robert A.Dahl, Democracy and Its Critics,New Haven: Yale University Press, 1989, pp.86-88,p.99.。自由民主论者试图调节绝对平等和绝对自由之间的道德张力,往往为了自由竞争而牺牲平等分享。据此,纵然政治平等原则要求公民在选举或竞选政治代表时享有平等权利,但这并不意味着人民有同等能力和机会当选或参与政治事务。这是因为社会和政治资源无法在人民之间平均分配。自由民主论者将自由和平等视为基本人权,但在平等机会应该在多大程度上实在地提供给社会中的每个人的问题上,他们仍难摆脱这两个核心价值之间的内在张力。

综上所述,自由民主理论的不同思想源头和三项基本原则折射出不同的政治逻辑,呈现出价值层面的固有张力。自由民主理论以“人民统治”(rule of the people)为轴心, 同时包含“由人民统治”(rule by the people)和“为人民统治”(rule for the people)这两个既互相对立又互相补充的特性和价值取向。从由人民统治的价值出发,民主是人类生活的重要目的,题中之义是积极的公民精神和平等的直接政治参与;但从为人民统治的价值出发,民主则是实现个人自由、政治效率、经济繁荣和社会和谐等社会目标的手段。由人民统治是否就能满足为人民统治的目的,为人民统治是否必须以由人民统治为前提,也成为理论界见仁见智的问题。

三、民主模式之争

基于上述意识形态源头和对自由民主基本原则的不同理解,在民主理论的类型学研究中出现了不同学派,各自从规范和经验的意义上对广义的民主作出不同的界定。比较常见的是两分法的概念区隔,包括直接民主抑或间接民主(代议民主)、古典民主抑或近现代民主、纯粹民主(pure democracy)抑或程序民主(procedural democracy)、共识型民主(consensual democracy)抑或多数决民主(majoritarian democracy)、实质民主抑或形式民主等。英国学者大卫·赫尔德(David Held)根据近代以来民主的不同发展阶段,提出更为细化的不同模式,包括保护型民主(protective democracy)、发展型民主(developmental democracy)、直接民主(direct democracy)、竞争性精英主义民主(competitive elitist democracy)、多元主义民主(pluralist democracy)、法治民主(legal democracy)、参与民主(participatory democracy)和审议民主(deliberative democracy)(36)参见David Held, Models of Democracy,Stanford: Stanford University Press, 1987,p.5.中国学术界对deliberative democracy的翻译一般是“协商民主”或“审议民主”,本文采用“审议民主”的译法,意在强调这一概念既含有集体层面的讨论协商(议),也包括个体层面的深思熟虑(审)。。本杰明·巴伯分析了代议民主的三种理想类型(ideal types)和直接民主的两种理想类型。前者包括权威民主(authoritative democracy)、法治民主(juridical democracy)和多元主义民主,后者包括一致民主(unitary democracy)和强民主(37)参见Benjamin Barber, Strong Democracy:Participatory Politics for a New Age, p.141。本文将洛伊所提出的juridical democracy概念译为法治民主而非司法民主, 是借鉴了法学家季卫东的译法(依法的民主主义)。季卫东指出,依法(juridical)不同于司法(judicial),强调的是通过各种法律手段明确行为的规范和责任。依法的民主主义不仅仅限于程序,它还注意社会公正等实质内容;其形式由法制规定,其内容通过民主的政治讨论而确立;在这种政治体制下,司法权力受到限制,政府活动的原则和方针必须由议会制定。参见季卫东:《从“依法治国”到“民主选举”》,2014年8月1日,“爱思想网”,https://m.aisixiang.com/data/11152.html,2022年8月24日。从概念的一致性出发,本文将赫尔德在分析不同民主模式时所列举的类似概念legal democracy也译为法治民主。。张君在论述古希腊的民主政体和近现代的代议制民主后,提出了当代的治理民主类型,认为后者是由20世纪六七十年代兴起的参与民主理论和八九十年代兴起的协商民主理论所带动的民主形态“革新”(38)参见张君:《西方民主流变的阶段划分、双层比较及其内在逻辑》,《学术探索》2020年第3期。。

综合上述学者对民主的类型学研究,以下集中讨论六种民主模式的异同。其中竞争性精英主义民主偏重选举竞争和技术精英(technocracy)统治;多元主义民主关注社会团体的利益平衡;宪政主义(constitutionalism)或法治民主理论强调限制政府权力,保护公民权利;参与民主和审议民主理论更关心公民个人的政治平等和理性的政治参与;社群民主(communitarian democracy)强调共同体成员间的道德共识和精神和谐。

精英民主论者认为,一般民众的日常生活与政治事务隔绝,容易成为自利的政治营销商的牺牲品,理当被排除在公共决策过程之外。其基本假设是公众无法正确判断所有公共决策的优劣。由于人类生活具有多重价值目标,公众可以也只能通过竞争性选举,将权力让渡给政治精英。代议制可以提供理性辩论的论坛和控制中心权力的机制。为避免政治僵局或冗长的斗争,精英民主论者还建议将公民投票的范围限定于最重要的政治议题,而由普选产生的代表决定其他事项(39)参见Joseph Schumpeter, Capitalism, Socialism and Democracy, pp.250-252.。与历史上以身份、地位和财产作为衡量精英标准的贵族统治不同,现代精英民主论者融合了民主的某些要素, 同时否认古典民主理论中“人民主权”“公意”等价值取向,反而认为公众在一定程度上的政治冷漠有利于政治稳定。例如密尔就提出,如果让所有公民参与政府事务,最英明能干的精英就可能被缺乏知识、技能和经验的多数人所淹没(40)参见John Stuart Mill, Consideration on Representative Government, p.228.不过,密尔也从个人的自由发展角度,论证了政治参与的重要性。卡罗尔·佩特曼(Carole Pateman)据此认为参与民主理论始于密尔。参见卡罗尔·佩特曼:《参与和民主理论》,陈尧译,上海:上海人民出版社,2006年,第26页。。熊彼得认为既然个人和利益集团对公共利益难有共识,他们之间的冲突就不能诉诸半神秘化的民魂(semi-mystic soul of the people)或理性辩论来解决,而只能根据程序上的共识和多数统治原则,让个人的不同考量转化成具有约束力的集体决定。为此,选举人应该自我克制,不要试图影响政治代表为民谋利的具体行为。民主政治说白了就是“政客的统治”(rule of the politician)(41)参见Joseph Schumpeter, Capitalism, Socialism and Democracy, pp.250-252, pp.284-285.。罗伯特·米歇尔斯(Robert Michels)干脆提出寡头统治铁律,即 “组织使当选者获得了对于选民、被委托者对于委托者、代表对于被代表者的统治地位。组织处处意味着寡头统治”(42)罗伯特·米歇尔斯:《寡头统治铁律——现代民主制度中的政党社会学》,任军锋等译,天津:天津人民出版社,2002年,中文版序言,第1页。。根据这种观点,代议制民主沦为与政治冷漠相并存的竞争性寡头政治体系,是很自然的(43)参见弗拉迪米洛·贾凯:《“民主”概念在西方的演变及其偏狭性》,李凯旋译,《世界社会主义研究》2022年第1期。。巴伯所批评的权威民主,所指涉的就是行政系统内的精英民主现象(44)参见Benjamin Barber, Strong Democracy: Participatory Politics for a New Age, pp.140-142.。

多元民主论者强调利益团体在节制政府滥权和多数暴政方面的作用。该学派在20世纪六七十年代盛行于西方社会,并为大多数研究者所接受。多元主义者不否认宪法或程序上的分权制衡,但强调不同社会力量之间的均衡关系和多元牵制。他们相信多数统治是避免政治僵局和保证社会稳定的最好方式,由多数意志支持的政治决定可以保证“最多数人的最大幸福”。例如达尔就认为在自由民主制度下,政治权力广泛分布于公民、利益集团和政党之间。竞争性的选举制度,决定了在社会上并不存在占绝对主导地位的单一团体或联盟,不同团体之间的利益互相交叉,所谓多数只是由“多重的少数”(multiple minorities)暂时结盟而构成的,根据议题的不同而不断重组,在公共事务中进行利益交换,处于不断改变的竞争平衡状态,故而不可能出现多数暴政(45)参见Robert A.Dahl, A Preface to Democratic Theory, Chicago: University of Chicago Press, 1956, p.146.。然而,在新马克思主义者和统合主义者看来,所谓“多重少数人的统治”是值得质疑的迷思。新马克思主义者担心拥有生产方式的富有阶级在政治生活中永远处于中心地位。拉尔夫·米利班德(Ralph Miliband)和尼科斯·普兰查斯(Nicos Poulantzas)均认为,资产阶级政府总是要保护资本主义生产的长期框架(long-term framework),这是由公私利益的复杂连接与生产方式控制者的政治中心地位所决定的(46)参见Ralph Miliband, The State in Capitalist Society,London: Weindenfeld and Nicolson, 1969, pp.128-129; Nicos Poulantzas, Political Power and Social Classes, London: New Left Books, 1973, pp.331-340.。统合主义者则指出,功能性团体代表和组织精英已经剥夺了普通公民对公共事务的控制。不过,这些批评所针对的并不是多数暴政问题,而是多数无权和少数统治的问题。与多元主义者一样,新马克思主义者和统合主义者在理论上也是接受多数统治这一民主的基本原则的。

法治民主论者主张政府应最小限度地干预个人自由,认为宪法的主要功能是限制政府权力和立法范围,避免出现多数暴政和权力腐败。法的功能是“建立一套针对政府的公共哲学”,保护个人的抽象自由,使其免遭政府侵犯(47)参见Franz L.Neumann, The Democratic and Authoritarian State,Glencoe: Free Press, 1957, pp.162-163; Theodore J.Lowi, The End of Liberalism: The Second Republic of the United States, p.298.。他们认为,只有对个人权利和自治能力采取最低程度介入的政治制度才具有正当性(48)参见Robert Nozick, Anarchy, State and Utopia, Oxford: Basil Blackwell, 1974, p.325.。例如洛伊就指出,利益集团多元主义(interest-group pluralism)用讨价还价取代了政府规则,无法应对长期存在的控制与自由、控制与代表性、控制与正当性的矛盾,亦即“征服与不完全征服”的矛盾。为此,必须实行法治民主,在各个领域健全法律程序,用公民权利来制约权力(49)参见Theodore J.Lowi, American Government: Incomplete Conquest, Hinsdale: The Dryden Press, 1976, p.706; Theodore J.Lowi, The End of Liberalism: The Second Republic of the United States, p.298.。吉列尔莫·奥当奈(Guillermo O’Donnell)批评新自由主义将民主简化为选举政治,将政府与社会相割裂,主张建立基于共和主义传统的权力制衡机制和不以选举为限的垂直责任(vertical accountability)机制,结合水平责任(horizontal accountability)和社会责任(social accountability),保障公民权利(50)参见Guillermo O’Donnell, Dissonances: Democratic Critiques of Democracy, pp.x-xi, pp.68-69, pp.105-106.。不过,在多元主义者看来,尽管宪政主义的制度安排可为民主政府提供坚实的保障,但美国的分权制度也可能限制民主的范围。“僵化的制度安排”(ossifying institutional arrangements)并不利于政府采取多数决的政治行动,制定合理的税收政策; 经过大众民主的确认(popular democratic validation),公民可修改宪法(51)参见Ian Shapiro, The State of Democratic Theory, Princeton: Princeton University Press, 2003,p.1, p.12.。而在参与民主论者看来,政府(state)与社会之间不应该截然分开,也不存在清晰的界限。例如巴伯就认为,法治民主和权威民主(类似精英民主)和多元主义民主一样,都属于“弱民主”(thin democracy)或自由民主的概念范畴。这三种民主模式分别以权利、秩序和自由为价值关怀的中心,通过选举和赋权于司法、行政或立法精英,剥夺了个人对其价值、信念和行动的最终责任(ultimate responsibility)。自由民主在无政府主义、现实主义和最小化主义之间的价值偏好和取舍,与法治民主、权威民主和多元主义民主这三种模式存在着一定程度的对应关系(52)参见Benjamin Barber, Strong Democracy: Participatory Politics for a New Age, pp.140-145.。而在主张民主自治(democratic autonomy)的赫尔德看来,法治民主的倡导者企图推动反民主的自由主义,用法治原则限制多数统治原则和对国家权力的民主行使(53)参见David Held, Models of Democracy, p.25, p.244.。赫尔德强调法治民主论的“反民主”色彩,可能导致人们误将法治民主论排除在自由民主论的范畴之外。但正如巴伯所指出的,法治民主论与属于西方主流的哲学家罗尔斯的政治理论恰恰有着密切关系(54)参见Benjamin Barber, Strong Democracy: Participatory Politics for a New Age, p.142.。

上述精英民主论、多元民主论和法治民主论均属于自由民主理论这一西方社会的主流观点,与此相对应的是主张社群民主、参与民主和审议民主的非主流观点。提出这些非主流观点的学者,未必就否定民主的理想性,但共同点是对自由民主理论持批评态度。社群主义者认为,古希腊社会共同体的人际关系最为理想,因为个人和共同体的利益趋于一致(55)参见 Alasdair MacIntyre, After Virtue: A Study in Moral Theory,Notre Dame: University of Notre Dame Press, 1981, pp.232-233.。具有共同价值、规范和目标的共同体本身就是一个好东西(56)参见Shlomo Avineri and Avner De-Shalit, Communitarianism and Individualism,Oxford: Oxford University Press, 1992, p.6.。社群主义者强调道德共识、责任意识、政治一致性和象征性制度(symbolic institution)的重要性。菲利普·施密特(Philippe Schmitter)指出,社群主义者对新的公民共和主义(civil republicanism)的追求和对“前自由民主”(preliberal democracy)的回归,往往与他们对以下这些现象的坚定抵制相伴随。这些现象包括“政治精英的专业化、政府权力的集中化、专门性利益社团的普遍化、选举过程的商业化、政党争端的琐碎化、候选人诉求的个人化以及对舆论的操纵”(57)Philippe Schmitter, “More Liberal, Preliberal, or Postliberal,” Journal of Democracy, vol.6,no.1,1995, p.15-22.。社群主义者所追求的 “前自由民主”未必挑战代议政治的基本原则,只是强调道德共识和平等分配公共利益的重要性而已。正如巴伯所指出的,自由主义或社群主义(communitarianism)的理论表述,分别将自由派(liberals)和社群派(communitarians)、个人和民主国家、自由和公共利益相对立,忘记了个人和社群之间实际上存在着互相建构的辩证关系(58)参见Benjamin Barber, Strong Democracy:Participatory Politics for a New Age, p.xiv(Preface to the Fourth Printing).。

参与民主论者认为,随着现代信息传播手段的不断普及,公民参与政府决策的方式和途径更加直接和快捷,传统代议民主制下的专职精英垄断政治决策的现象已难以为继。实现制度创新,鼓励公民广泛、有效地参与公共事务,并提供经济和社会保障,是时代的潮流所向。例如,佩特曼(Carole Pateman)认为, 必须将民主权力从政府范围延伸到经济企业和其他重要的社会机构(59)参见Carole Pateman, Participation and Democratic Theory, Cambridge: Cambridge University Press, 1970, p.104.。麦克佛森(C.B.Macpherson)提出,公民只有不断直接介入社会和政府规则制定,才能获得自由和个人发展(60)参见David Held, Models of Democracy, p.257.。巴伯从“前理论”(pre-theory)、认识论和政治心理学视角,对自由主义提出强烈批评,认为自由民主只是“弱民主”,要实现“强民主”的理想状态,就必须高度关注共同体利益,强化政治参与过程,通过公民自我立法和创造政治共同体,将依附性的个人转变成自由公民,将局部性的私人利益转化为公共利益,从而解决社会冲突(61)参见Benjamin Barber, Strong Democracy: Participatory Politics for a New Age, p.151.。在《强民主》一书于1990年第四次印刷时,作者特别说明,自由公民不需要在所有时候都参与所有的公共事务,但至少必须有时间参与部分公共事务(62)参见Benjamin Barber, Strong Democracy: Participatory Politics for a New Age, p.xvii(Preface to the Fourth Printing).。虽然巴伯在实际上也并不主张取消代议制或自由民主制度,但他在书中从不正面使用自由民主这一概念。

与参与民主论的观点接近的审议民主,主张通过集体讨论,改变(transform)公民的政治偏好,创造公益,而非简单汇集(aggregate)或发现民意(63)参见Ian Shapiro, The State of Democratic Theory, pp.21-22.。审议民主的主要倡导者詹姆斯·菲什金(James Fishkin)建议通过城区会议(town meetings)、规定审议时间和公民陪审团等方式实践民主(64)参见James Fishkin, Democracy and Deliberation: New Directions for Democratic Reform,New Haven: Yale University Press, 1991, p.43.。艾米·古特曼(Amy Gutmann)和汤姆逊·丹尼斯(Thompson Dennis)指出,审议方式不同于利益协商(self-seeking bargaining)和断章取义的人身攻击,有助于改善民主实践(65)参见Amy Gutmann and Thompson Dennis, Democracy and Disagreement,Cambridge: Harvard University Press, 1996, p.12.。还有人将杜威(John Dewey)的哲学思想视为参与民主和审议民主的理论源头,将杜威的民主论述与自由民主理论、哈贝马斯(Jorgen Habermas)的话语理论(discourse theory)和社群主义理论(强调回归自然、抑制竞争的共同体意识)相区别,阐发了杜威对个人道德审思(individual ethical deliberation)和公共议论(public deliberation)的相关论述,从中吸取精神营养(66)参见William R.Caspary, Dewey on Democracy, Ithaca: Cornell University Press, 2000, pp.1-7.。

简言之,在界定民主和探究其正当性时, 西方政治学者难免面对自由民主理论所隐含的内在张力和对人性的不同认识观。学者们从各自视角区分不同的民主类型,均视自由和民主为普遍价值。詹姆斯·巴伯(James Barber)以诸多国别案例说明自由民主的四个前提是控制暴力、实行法治、理性思维和保证个人自由和平等(67)参见James David Barber, The Book of Democracy, Englewood Cliffs: Prentice Hall, 1995, pp.4-6.。达尔晚年将有效参与、平等投票、广开民智(enlightened understanding)、开放议程和包容全民视为自由民主政体的五个标准(68)参见Robert A.Dahl, On Democracy, New Haven: Yale University Press, 1998, pp.37-38.。拉里·戴蒙德(Larry Diamond)指出,“自由和公正”的选举只是狭义的民主(thin conception of democracy),广义的民主(thick conception of democracy)意味着公民享有实质性的信仰、言论、出版、结社、游行、请愿和网络自由;少数族群和宗教团体可自由、平等地参加政治和社会生活,公民具有选举与被选举权,可以在符合宪法的原则下组党竞选;法律面前人人平等,司法程序保护公民免受不正当的拘禁、流放、恐怖、折磨以及政府或社会对私人生活的不正当干预;对选举产生的官员进行制度性的权力制衡,避免军人干政,实现真正的社会多元主义(69)参见Larry Diamond, The Spirit of Democracy: The Struggle to Build Free Societies throughout the World,New York: Henry Holt and Company, 2008, pp.21-22.。对自由民主理论批评更多的来自主张参与民主、审议民主和社群民主的学者。他们或从古典民主的理论和实践中吸取营养,强调民主的“纯度”,或挑战自由主义理论,主张激进民主。其共同点是假定个人生而平等,具有参与政治、作出政治选择的同等能力,其前提是实现经济平等、教育平等和社会平等。他们认为公民的政治冷漠和低投票率是现代民主社会的病态,政府和社会间没有明显的分野,公民对民主权利的行使,必须从国家领域延伸到企业和其他社会结构。让·格鲁革(Jean Grugel)和马修·毕夏普(Matthew Louis Bishop)就认为,虽然民主是政治秩序而非经济秩序,但经济赋权(economic entitlements)是政治赋权(political entitlements)的前提;严重的不平等意味着公民在公共空间中的渠道和影响力的缩小(70)参见Jean Grugel and Matthew Louis Bishop, Democratization: A Critical Introduction(2nd edition),p.7.。上述自由民主理论的不同源头、基本原则和民主模式之争所折射出来的理论张力,难免影响到不同民主国家的制度设计差异及其治理绩效。

四、制度设计差异及其利弊得失

自由民主国家的政府制度有议会制、总统制和半总统制三种类型,立法机构有一院制和两院制之分,政党体系有两党制与多党制之别,选举制度有政党比例代表制、单席选区相对多数当选制和混合制的差异。英国实行议会制和两党制,美国实行总统制和两党制。法国实行半总统制和多党制,德国和日本实行议会制和多党制。不同的政党体系在很大程度上是由选举制度形塑的,比例代表制有利于多党制,单席选区相对多数当选制则有利于两党制(71)参见Maurice Duverger, Political Parties,London: Lowe﹠Brydone Ltd, 1964, p.217.。上述不同的制度设计,反映了不同民主国家对多数统治原则抑或法治原则、政治效能抑或政治代表性价值目标的轻重取舍。

英国是近代西方社会最早建立民主制度的国家,内阁的权力源于议会。议会可倒阁,内阁首相可解散议会,彼此互相牵制。首相由议会多数党领袖担任,与其他部长间的关系比较平等,具有合议性行政团队(collegial executives)的特点(72)阿伦德·李帕特有意不用选举(election)而用选拔(selection)指涉议会制下政府领导人的产生过程,后者既包括正式选举,也包括非正式的协商。参见Arend Lijphart,ed., Parliamentary versus Presidential Government,New York: Oxford University Press, 1992, p.3, p.6.。英国下院(House of Commons)议员由单席选区相对多数选举产生。主要政党是保守党和工党,历史上曾经跟保守党分庭抗礼的自由党在20世纪让位给了工党。在议会制下,司法权固然独立,但行政权和立法权没有截然分开,奉行权力聚合(fusion of powers)原则(73)参见Walter Bagehot, “The English Constitution: The Cabinet,” in Arend Lijphart, ed., Parliamentary versus Presidential Government,p.66.。国会(assembly)和政府(government)统一在议会(parliament)这一概念之下(74)严格说,parliament应该翻译成“府会”,assembly翻译成议会或国会均可,不过将parliament翻译成议会,早已约定俗成,鉴于assembly和parliament的不同意涵, 本文刻意将前者译成国会,后者译成议会,以示区别。。所谓议会至上(supremacy of parliament)不是指国会的权力高于政府(内阁),而是指两者构成的全体(whole)比部分(parts)重要,国会与政府的地位平等,分别运用倒阁权和解散国会权,互相牵制平衡(75)与道格拉斯·维恩(Douglas Verney)视parliament为大概念、assembly和government为小概念不同,白芝浩(Walter Bagehot)将government视为包括legislature和executive的大概念,后者分别与parliament和administration相对应。还有学者将government和parliament视为并立的两个概念。参见Douglas V.Verney, “Parliamentary Government and Presidential Government,”;Walter Bagehot, “The English Constitution: The Cabinet,”; in Arend Lijphart, ed., Parliamentary versus Presidential Government, p.37, pp.69-70;Gabriel A.Almond, et al., Comparative Politics Today(updated 8th edition), New York: Pearson Longman, 2006, chapter 8.。不过,议会至上只是理想状态,在实践中不同国家内部国会与政府的作用仍有轻重之分。例如,英国的内阁政府(cabinet government)的作用较重要,法国第三和第四共和时期的国会权力更大。

总统制始于美国。在其独立时期,英国处于君主立宪阶段,国王掌握行政权,国会掌握立法权,两权分立,尚未进入行政、立法权力聚合、议会至上阶段(76)参见Douglas V.Verney, “Parliamentary Government and Presidential Government,” in Arend Lijphart, ed., Parliamentary versus Presidential Government, p.32.。美国的建国之父在1787年夏天经过反复讨论,沿用了英国当时实行的权力分立原则,并决定实行民选的总统制,任期四年。总统的选举方式,在全民直选、各州长或州议会指派选举人(electors)、国会议员选举、选择(choose)或指定(appoint)总统等六种方案中,最终选择由各州指定与该州在国会参众议员总数相等的选举人并根据州议会意向间接选举总统(77)参见Robert A.Dahl, Democracy in the United States: Promise and Performance(2nd edition), Chicago: Rand McNally, 1972, chapter 10.。其后又演变为由各州普选票决定其选举人团票的计票方式。除了缅因州和内布拉斯加是按所获普选票比例分配选举人团票之外,其余48州均属“胜者全拿”,由获得相对多数普选票的总统候选人独占该州所有选举人团票。选举人团制可能导致的后果是,获得多数普选票的候选人未必就能当选,例如2000年民主党总统候选人艾伯特·戈尔(Albert Gore)和2016年民主党候选人希拉里·克林顿(Hillary Clinton)。美国的制度设计偏向基于自由主义的法治原则,以麦迪逊(Madison)为代表的联邦党人(Federalists)有意设计了一个具有多重否决者(multiple vetoes)的牵制平衡(checks and balances)制度,包括总统与国会由不同的选举过程产生,彼此互相牵制,实行强两院制(strong bicameralism),最高法院有权判定国会立法是否违宪等(78)参见Ian Shapiro, The State of Democratic Theory, p.12.。但行政权集中在总统一人手中,又有违权力分享(power sharing)的精神(79)参见Arend Lijphart, ed., Parliamentary versus Presidential Government, p.4.。同时,国会具有“反总统禀性”(anti-presidential in character),特别表现在总统任期将届之际。唯有在国家面临危机时,国会才放弃对总统的过分牵制。美国联邦政府包括立法、行政和司法三权,政府是大概念(与英国相反),国会属于第一权(first branch),高于其他两权(80)“The assembly is ultimately supreme over the other branches of government.” 参见Douglas V.Verney, “Parliamentary Government and Presidential Government,” in Arend Lijphart, ed., Parliamentary versus Presidential Government, p.44.。值得注意的是,在实行“权力聚合”原则的英国,所谓“议会至上”强调的是整体平衡性;而在贯彻三权分立原则的美国,“国会至上”(assembly supreme)强调的却是立法权的统领地位。在英国,内阁首相只是政府首脑(head of government),国王或女王象征性地代表国家(head of state);而在美国,总统代表国家,却难以指挥整个政府系统(81)从英国约翰逊政府(Johnson government)和美国拜登行政当局(Biden administration)的习惯用法中可以观察到这一微妙区别。至于英国学者维恩将美国政府视为总统政府(presidential government)实际上是用英国的内阁政府(cabinet government)概念指涉美国的行政系统(administration), 有失精准。相对而言,伍德罗·威尔逊在出任美国总统前,将美国政府视为committee government反倒略微符合该国“国会至上”的宪政精神。参见Woodrow Wilson, “Committee or Cabinet Government?,” in Ray Stannard Barker and William E.Dodd, eds., College and State: Educational, Literacy and Political Papers(1875—1913)by Woodrow Wilson, New York and London: Harper and Brothers, 1925, pp.95-129.。

实行半总统制(semi-presidential)的国家以第五共和时期的法国为典型。总统由直接选举产生,总理由国会多数党领袖担任,对国会负责。如果总统与国会多数党属于同一政党,总统掌握行政权;如果总统不代表国会多数党,就将大部分行政权(外交政策除外)让渡给总理,呈现内阁制的明显特征,实行所谓的“左右共治”。这一半总统制,不是对总统制与议会制的折中(intermediate)或综合(synthesis),而是在两种制度间的切换(presidential-parliamentary alternation)(82)参见Arend Lijphart, ed., Parliamentary versus Presidential Government, pp.8-9.。不过,自从2002年法国总统任期改为5年且与国会同年选举以来,法国尚未出现过“左右共治”的现象。

在上述三种不同的政府制度中,赞成议会制的人士认为权力聚合原则有利于提高行政效率(83)参见Walter Bagehot, “The English Constitution: The Cabinet,” in Arend Lijphart, ed., Parliamentary versus Presidential Government,p.67.。议会对内阁的不信任投票权和首相解散议会权的内在机制,可确保内阁对议会负责。内阁政府(cabinet government)以政党政府(party government)的形式对选民负责(84)参见Woodrow Wilson, “Committee or Cabinet Government?,” in Ray Stannard Barker and William E.Dodd, eds., College and State: Educational, Literacy and Political Papers(1875-1913)by Woodrow Wilson, pp.95-129.。内阁首相由议员推选产生,其权力来源具有较广泛的政党代表性,行政团队具有合议制的特征,关系比较平等。赞成总统制的人士认为其优点是行政权和立法权各有民意基础,彼此分立,有利于限制政府不同部门的权力。总统由选民直接选举产生,较间接选举更符民主价值。行政系统采取首长制而非合议制,可以提高行政效率(85)参见Robert A.Dahl, Democracy in the United States:Promise and Performance(2nd edition), chapter 10.。但总统制的批评者认为,行政、立法分立,容易导致彼此冲突甚至出现政治僵局;总统选举结果与个人因素关系太大,且不利于权力分享;总统任期固定,在国会党派力量发生变化的情况下,无法及时反映变化的民意(86)参见Juan J.Linz, “The Perils of Presidentialism,” in Arend Lijphart,ed., Parliamentary versus Presidential Government, pp.119-122.。议会制的批评者则认为,随着政党实力和政党联盟的变化,难免导致内阁频繁倒台和重组,影响政局和政策稳定。至于半总统制的利弊得失,亦难有定论。

西方国家对政府与政党制度的设计差异,源于人们对自由民主原则的不同理解,折射出自由民主理论的内在张力。议会制偏重多数统治原则,总统制更强调法治原则和有限政府理论。代议制政府的内在矛盾是处理政府的代表性和有效性问题。在代表性问题上,议会制和权力聚合的制度设计,意在落实垂直责任精神,让内阁对国会负责,议员对选民负责;总统制和牵制平衡的制度设计,则体现了水平责任的立意,让总统和国会分别对其所代表的民意负责,在同一平面上互相牵制。在处理政府有效性和权力滥用问题上,议会制强调行政效率,同时以合议制约束首相的个人权力;总统制则是通过首长制克服立法权对行政权的制度性约束,提高行政效率。此外,两党制基于“胜者全拿”的选举制度,更多体现自由竞争和多数统治的精神,多党制基于比例代表的制度设计,更多反映平等分享和保护少数的立意,以克服两党制和单席选区相对多数当选制所可能诱发的多数暴政(tyranny of the majority)问题。不同政府制度和政党制度的交叉组合,形成以下四种类型,如表1所示。

从比较视野观察,世界上实行议会制的国家较多,政权的稳定性也较高,原因为何学界尚未提出明晰的解释(87)参见Ian Shapiro, The State of Democratic Theory, p.150.。美国和英国都是典型的两党制国家,实行总统制的美国的社会贫富分化和民粹主义的躁动甚于实行议会制的英国,是否有其制度性的根源?如果说,美国的分权制衡制度设计有利于保护少数,在收入和财富分配上的少数究竟又是哪些人?是占人口20%的最低收入阶层,还是占人口5%的最高收入阶层?主张限制政府权力和保护少数的法治民主论,固有将法治原则视为“无权者抗拒有权者”的防卫手段之寓意,但也为少数富人提供了反对增加社会福利和累进税(属多数民意)的制度依托和思想根据。事实上,美国总统制下多重否决者的制度设计比更多体现多数统治原则的议会制更有利于富有阶级(88)参见Ian Shapiro, The State of Democratic Theory, p.109.。这有助于解释美国的贫富差距何以高于瑞典、德国、英国等议会制国家。

在实行总统制的国家中,多党制的矛盾比两党制更突出,因为总统难以成为多数党的领袖,加剧了行政和立法系统的权力竞争,影响政策产出(89)参见Giovanni Sartori, Comparative Constitutional Engineering: An Inquiry into Structures, Incentives and Outcomes(2nd edition), New York: New York University Press, 1997, pp.176-178.。实行两党总统制的美国,总统和国会选举同时进行,本有利于形成一致政府统治(即总统职位和参众两院由同一个政党掌控),但因为弱政党制、期中选举、两院制和总统候选人的个人因素,出现一致政府的概率并不高。在1973年以来的25届国会中,属于一致政府的只有8次,属于弱分立政府(总统职位和参议院或众议院由同一个政党掌握)的7次,属于强分立政府(总统职位和参众两院由不同政党掌握)的10次。美国实行总统制的立意是防止暴政,但其代价是分散责任(diffusing accountability),鼓励抗争,容易导致政治僵局和政策不作为(indecision)。总统与同党议员的政党利益本有助于加强行政与立法系统的合作,但文官制度、党内初选制以及利益团体对个别候选人的直接捐款又削弱了政党的凝聚力。反对美式总统制的人士主张增加参众两院同党候选人在总统初选中的独立发言分量,让投票人可以在不同职位候选人中以政党属性简单选择投票对象(strait-ticket balloting),为国会两党竞选委员会设立公共融金(public financing),调整参众两院议员的任期使其与总统选举同步进行以及允许议员加入总统内阁,希望朝议会制的方向改革美式总统制(90)参见Committee of the Constitutional System, “A Bicentennial Analysis of the American Political Structure,” in Arend Lijphart, ed., Parliamentary versus Presidential Government, pp.78-86.。支持总统制的人士则指出英国一些人士羡慕美式分权制度和总统个人负责制的现象,即总统制的优点是当缺乏共识时就强化讨论机制,当政策获得多数信服时就采取行动(91)参见Arthur M.Schlesinger, Jr., “Leave the Constitution Alone,” in Arend Lijphart,ed., Parliamentary versus Presidential Government, pp.92-93.。其逻辑是:分立政府意味着难以形成政治多数,国会的固有牵制力道自然增强;一致政府意味着多数意见明显,国会牵制力随之下降。行政效率的高低取决于多数意见的强弱,固然透露出保护少数的立意,但制度设计本身又可能使多数意见难以形成。

根据阿伦·李帕特(Arend Lijphart)对威斯敏斯特(Westminster)或多数决民主和共识(consensus)民主两大模式的比较研究,两党制和议会制属于前者,多党制和总统制属于后者,共识民主优于多数民主。这两个民主类型包含由两个维度构成的十个变量,第一个维度包括行政权是集中于一党多数内阁还是在多党联合内阁中分享,行政权是否优先于立法权,两党制还是多党制,多数决选举制还是比例代表制,利益团体制度属性是自由竞争的多元主义还是相互协调的统合主义五个变量;第二个维度包括是实行单一制还是联邦制,国会是一院制还是两院制,是柔性宪法(简单多数赞同即可修改)还是刚性宪法(特别多数通过才能修改),法律合宪与否是由立法机关决定还是由司法审查裁定,中央银行是依赖行政机关还是保持独立性五个变量(92)参见Arend Lijphart, Patterns of Democracy: Government Forms and Performance in Thirty-Six Countries,New Haven: Yale University Press, 1999, pp.3-4, p.300.。李帕特的多数决民主模式以英国为原型,共识民主模式则更像是一种理想类型。例如美国实行联邦制和两院制,接近共识民主模式,但在政党、选举和利益团体制度上则更接近多数决模式。其实,共识民主概念源于李帕特早年提出的协和民主(consociational democracy)概念,旨在说明异质而高度分裂的社会,未必导致政治不稳定。只要彼此敌对的次文化体的领导者共同努力,建立正式的联合内阁或非正式的“精英卡特尔”联盟,即可化解敌意,其案例包括荷兰、奥地利、瑞士、乌拉圭、哥伦比亚、黎巴嫩等实行议会制或总统制的国家(93)参见Arend Lijphart, “Consociational Democracy,” World Politics, vol.21, no.2, 1969, pp.211-213.。与此相呼应,达尔也认为大联盟(grand coalition)、比例代表制、高度自治和相互否决(mutual veto)机制有助于解决文化多元所带来的社会问题(94)参见牟硕:《当代西方文化多元与民主解决方案》,《国外社会科学》2021年第3期;Robert A.Dahl, Democracy and Its Critics, p.257.。但这一适合异质社会的民主模式是否就优于源于同质社会的多数决模式,不无疑问。在各国不同的议会结构中,一院制(如葡萄牙、卢森堡、丹麦、瑞典、芬兰、希腊、以色列、土耳其和新西兰)、弱两院制(如英国、法国、德国、日本和印度)和强两院制(如美国、意大利、比利时和澳大利亚)各有其形成原因,很难说两院制就比一院制好(95)参见Giovanni Sartori, Comparative Constitutional Engineering:An Inquiry into Structures, Incentives and Outcomes(2nd edition), pp.183-188.。至于多党总统制在拉美地区的诸多失败案例更难证明共识民主就一定优于多数决民主(96)参见Scott Mainwaring and Matthew Soberg Shugart, Presidentialism and Democracy in Latin America,Cambridge: Cambridge University Press, 1997, pp.396-405.。

五、经济自由主义与政治平等主义的内在冲突

全球性的技术官僚新自由主义(technocratic neoliberalism)导致各国内部贫富分化加剧和民粹主义现象在欧美诸多国家的普遍出现,为西方自由民主制度敲响了警钟(97)参见Steve Levitsky and Daniel Ziblatt, How Democracies Die: What History Reveals about Our Future,Armonk: Baror International, 2018, chapter 1; Christopher R.Browning, “The Suffocation of Democracy,” The New York Review of Books, vol.65, no.16, 2018, pp.14-17.。从政治社会学的视角观察,自由民主理论所隐含的主要矛盾是经济自由主义和政治平等主义。经济自由主义难免带来贫富差距,但离开了一定程度的经济平等,政治平等也就成了无本之木。达尔认为政治民主与经济民主相辅相成,市场经济有助于防止政治权力集中,但又难免造成经济资源和政治资源的不平等分配。唯有通过强化公民身份,减少政治参与所需时间成本,才能落实政治平等(98)参见罗伯特·达尔:《经济民主导言》, 郑晓华译,林冈校,天津:天津人民出版社,2018,中译本导言,第3页。。尽管达尔没有主张以社会主义取代资本主义,但他在以罗纳德·里根(Ronald Reagan)和玛格丽特·撒切尔(Margaret Thatcher)为代表的新保守主义如日中天的20世纪80年代怀疑私有制的正当性,主张将民主政治的原则运用到企业组织中,以替代公司资本主义的企业管理模式,却使其有别于一般的自由民主论者,特别是主张放松政府监管的新自由主义者。

20世纪80年代新保守主义和新自由主义联手推动的解除资本管制和去福利化运动,在90年代后继续大行其道。民主党籍的美国总统克林顿(Bill Clinton),虽然对最富有的2%群体增税,并将这一收入用于再投资,但却放松了对主要金融机构的监管,甚至试图废除《格拉斯—斯蒂格尔法案》(Glass-Steagall Act)。英国工党领袖托尼·布莱尔(Tony Blair)在1997年出任英国首相后则以不增税为宗旨。2001年后美国卷入反恐战争,导致财力透支和金融危机。奥巴马担任总统后,沿袭了小布什总统对富人的减税政策(99)参见伯尼·桑德斯:《我们的革命》,钟舒婷、周紫君译,南京:江苏凤凰文艺出版社,2018年,第30-32、180页。。其“金融救市”政策更有让中产阶级为华尔街金融财团埋单之嫌。美国的资本利得和股息红利的税率一向低于大多数人的薪酬税率。2015 年美国银行创造了破纪录的1640 亿美元利润,前25家对冲基金经理的总收入高于美国所有幼儿园教师的收入,所缴纳的税率却低于大多数卡车司机或护士(100)参见伯尼·桑德斯:《我们的革命》,钟舒婷、周紫君译,第207-208页。。中下层民众对两党建制派的不满,不但导致自称社会主义者的伯尼·桑德斯(Bernie Sanders)在2016年投入民主党的总统候选人初选,也造就了共和党内的特朗普现象。从2020年夏天“非裔命也是命”(Black Lives Matter)的社会抗争,到2021年初冲击国会的民主危机,其历史根源在于不管是里根所信奉的新保守主义还是克林顿所倡导的新自由主义都忽视了美国社会底层的利益,使其成为全球化的牺牲者。根据美国国税局的数据,1979年占人口千分之一的最富人群持有全美7%的财富,到2015年暴增到22%;而根据美国人口统计局以及皮凯蒂和赛斯数据库的统计数字,从1970年到2013年,美国占人口10%的最富裕阶层的收入占比从32%左右上升到47%左右,工会成员的收入占比则从30%左右下降到12%左右(101)转引自伯尼·桑德斯:《我们的革命》,钟舒婷、周紫君译,第139-140、158页。。从1999年到2015年,美国家庭收入中位数下降了 1400 多美元(102)参见伯尼·桑德斯:《我们的革命》,钟舒婷、周紫君译,第207页。。这一现象引起了美国自由民主派学者的警惕。例如伊恩·夏皮罗(Ian Shapiro)就指出,能否摆脱贫困事关民主政权的存活,但与中位选民的理论假设(median voter theorem)相违,实行民主制度与推动再分配下沉(downward redistribution)并无明显相关性,甚至没有关系(103)参见Ian Shapiro,The State of Democratic Theory, p.150.。

对于美国国内贫富两极化,民主、共和党争不断的问题,在美国左右翼杂志都工作过的学者麦克·林德(Michael Lind)认为,由管理精英构成的上层阶级(overclass)与由劳工、农场主和小业主构成的下层阶级(underclass)之间的冲突,是政客蛊惑型民粹主义(demagogic populism)的根源。这场新的阶级“战争”的场域和主体是聚集于城市核心地带(hubs)的圈内人(insiders)和分布于乡镇腹地(heartlands)的圈外人(outsiders)。具有大学文凭和收入丰厚的管理精英,在经济领域弱化工会功能和劳动市场规则,通过雇佣移民工和海外廉价劳动力套利;在文化领域将地方性宗教和民事组织的监督功能移交给具有自由至上主义取向的法官;在政治领域听任政治捐款人和媒体咨询公司控制政党组织,并将立法权转到行政机构、法院或跨国机构手中。与管理精英主义相抗衡的民粹主义,在经济领域要求政府限制贸易和移民,在文化领域批评多元文化主义(multiculturalism)和全球主义,对“政治正确”的规范亦嗤之以鼻。为解决民粹主义症候,林德建议回归民主多元主义,恢复两次世界大战之间以及二战后三十年间资本主义国家内部的“阶级和平”(104)参见Michael Lind,The New Class War: Saving Democracy from the Managerial Elite,New York: Penguin, 2020, introduction, chapter 3.。与此相应,迈克尔·桑德尔(Michael Sandel)在所著《优绩的暴政》一书中也揭示了西方社会机会平等的虚像。桑德尔认为,美国教育制度和人才流动机制的缺陷导致排斥圈外人和政府脱序低效,是民粹主义的重要根源(105)参见Michael Sandel,The Tyranny of Merit: What’s Become of the Common Good?, New York: Penguin, 2020,p.18, p.240.。

不过,美国上下层阶级的内部分歧(上层阶级内部的党派之争和下层阶级内部的族群身份之争)未必亚于上下层之间的阶级冲突。乔治·帕克(George Packer)所提出的“自由美国”(指涉共和党上层)、“聪明美国”(民主党上层)、“传统美国”(共和党基层)和“正义美国”(民主党基层)的概念分类,形象展示了美国社会中左右和上下之间交叉分歧的现状(106)参见George Packer, “How American Fractured into Four Parts,” The Atlantic Monthly, vol.328, no.1, 2021, pp.64-78.。不同形式的底层运动跟美国两党政治的激化密切相关。共和党基于古典自由主义和保守主义的意识形态,在经济议题上较民主党更强调自由竞争,主张减税并削减政府的福利政策,鼓励企业的自由发展;在社会议题上较坚持传统守成,反对堕胎,强调维护持枪自由和宗教信仰的传统。民主党则基于福利政府的政策理念,在经济议题上更强调平等分配,主张增加累进税和政府干预,提高社会福利;在社会议题上更倾向自由开放,维护堕胎自由和不同性倾向者的权益。共和党和民主党的价值差异,在对待“非裔命也是命”运动的问题上可见一斑:特朗普及其支持者更在意政治秩序的维护,特朗普甚至考虑动用军队,因时任国防部长马克·埃斯珀(Mark Esper)的反对而未果;而民主党更关心少数族群的人权,许多议员不惜集体下跪悼念因警方执法过度而丧命的非裔美国人乔治·弗洛伊德(George Floyd)。

共和党和民主党围绕投票程序和规范政治献金的立法斗争,反映了两党所代表的不同政治传统。共和党比民主党更倾向精英民主,希望强化投票程序,提高投票成本,限制公民的政治参与,以保证竞争品质,并以言论自由为由放松对政治献金的规制。民主党比共和党更强调广泛参与的平等原则,鼓励提前投票(advance voting)和邮寄投票,扩大来自低端选民的票源,并通过控制政治献金减缓财团对选举的影响力。从所代表的利益群体看,民主党较多代表美国东西海岸在全球化过程中的受益者,包括跨国公司财团和高科技产业;共和党较多代表传统能源产业、华尔街金融财团、国防承包商以及中西部和南部在全球化过程中的利益受损者,包括铁锈带的制造业公司和劳工阶层,后者面临制造业出走和外来移民的双重压力,支持制造业根留美国的政策主张。但民主党与工会和有色人种的关系又较共和党深厚,故主张降低投票门槛以扩大票源。2020年美国大选后,共和党控制的州议会纷纷通过严格投票程序(包括要求全国性的投票身份证,national voter ID)的立法,民主党则试图推动《为民法案》(For the People Act)和公共竞选基金(public financing of campaigns)的立法,维护其支持者的利益,双方都在为下一次选举预作准备。

美国两党对不同阶级和族群身份的公民的政策差异,反映了大熔炉理论与美国社会的现实差距。研究表明,经济不平等会产生政治不平等,使得国家机器更多服务于富有人群,难以提升全社会的福祉(107)参见严宇、孟天广:《修正还是强化:重访西方民主与经济不平等的关系》,《国外社会科学》2022年第1期。。贫富分化、政治极化、利益集团政治等新旧问题相互交织,难免导致制度僵化,丧失民主改革的活力(108)参见漆程成:《当代西方民主治理困境的比较分析》,《比较政治学研究》2021年第2期。。事实上,自由民主制度下的多数统治原则,并未导致柏拉图、亚里士多德等古希腊思想家所担心的“穷人的民主”或多数暴政,反而因为对政治冷漠的熟视无睹(精英民主论)和对政府权力互相牵制平衡的过度强调(法治民主论),使政府无法应对市场经济和全球化迅速发展、高科技和金融产业突飞猛进所带来的财富分配两极分化问题,特别是强调分权制衡的美式总统制,更难对上述现象进行有效管理。根据美国国家就业法律项目(NELP)2012—2014年度人口调查组文件,每小时工资不足15美元的劳动者比例占所有劳动者的比例是42.4%,但在白种人中,这一比例只有36.4%,在非裔中高达54.1%,拉美裔更高达59.5%,远比女性的48.1%为高。同时,投票率高低与家庭收入高低有明显的正相关性。例如在2012年选举期间,美国年收入1万美元的家庭的投票率只有45%左右,而年收入15万元以上的家庭的投票率则高达75%以上;在2014年期中选举期间,前者的投票率只有25%左右,而后者的投票率则达到50%以上(109)参见伯尼·桑德斯:《我们的革命》,钟舒婷、周等君译,第148页。。从电视广告、竞选顾问和选举民调年年攀升的大量开支可以窥见金钱对美国选举的影响。候选人的竞选筹资活动,为富人影响选举结果和选后政策走向提供了杠杠(110)参见葛浩阳:《积累的社会结构理论视角下资本主义民主政治再考察——基于西方“民主失灵”现状的理论分析》,《教学与研究》2021年第8期。。就是在非选举期间,财团也可通过支持特定利益团体,为富人发声。例如科赫(Koch)家族、安利推销帝国(Amway Marketing Empire)、梅隆银行(Mellon Banking)等金融巨头就是共和党极右翼自由至上主义组织的重要金主。自由至上主义者具有无政府主义和孤立主义的双重属性,因其跟商界巨富的关系,又被称为重商右派(mercantile Right)、激进右翼(radical Right)、保守自由至上主义(conservative libertarian)或自由至上保守主义(libertarian conservatism)(111)参见Jane Mayer, Dark Money, The Hidden History of the Billionaires behind the Rise of the Radical Right,New York: Doubleday, 2016, pp.5-7, pp.11-12, p.109.。与传统保守主义者一样,他们也主张有限政府,大幅削减个人和公司所得税,减少帮助穷人的社会服务项目和政府对产业的监督,但观点更为偏激,属于共和党的侧翼。进步派(progressives)则属于民主党侧翼。居于两者之间的是共和党和民主党的主流派。但由于阶级和种族冲突的加剧,两党主流派已经越来越难在重大社会议题上达成共识。即使两党临时达成交易,所谓两党共识(bipartisan)与超党派共识(nonpartisan)的旨意亦相去甚远(112)参见Ian Shapiro, The State of Democratic Theory, p.6, p.74.。

六、结 论

自由民主理论源于古希腊的民主思想和近代个人主义认识论。前者强调公民对政治事务的平等参与,后者强调个人的自由发展。由此汇聚而成的自由民主理论涵盖法治、多数统治和自由与平等三项原则。如果我们将雅典人对“集体智慧”的假设视为正题(thesis),柏拉图对“监护人统治”(guardianship)的论述视为反题(antithesis),自由民主者论者所提出的合题(synthesis)就是在人民主权和政治品质、参与平等和政府效率、个人自由和社会平等、国家和社会的内在张力间寻求最佳平衡点。其假定是人民具有判断谁是最好的决策者(目标)的同等能力,但未必具有选择最适当的公共政策(手段)的同等智慧。这一平等观显然弱于古希腊人有关目标和手段选择之“集体智慧”的假设,却是论证代议民主制合理性的哲理依托。自由民主论者中法治主义者、精英主义者或多元主义者无不接受多数统治原则,但如何落实人民统治的目标却在未定之天。

围绕自由民主的理论争辩涉及对不同政治目标的价值判断以及同一政治目标的不同诠释。如果以平等为唯一政治目标,就只能接受结果平等原则,而不能停留于权利和机会平等,并将直接民主或参与民主视为最好的民主模式;如果以自由为最高政治目标,以法治限制政府行使民主权力的法治民主模式就更为理想;如果将社会和谐视为最高目标,社群民主自然有其吸引力。对于法治与多数统治、经济自由和政治平等之间的理论张力,法治主义者首先关心的让私域免遭政府干预。对于多数统治与非对称权力分布的现实问题,精英主义者假定温顺公民(deferential citizenry)和优绩治理精英之间的默契配合,多元主义者则认定“多重的少数”的竞争平衡机制可以提供对所有人开放的平等机会。

自由民主理论的内在张力和制度设计的利弊得失随着西方社会贫富差距扩大和平等政治参与的下降而日益凸显。以美国为代表的西方社会所面临的治理危机及其所衍生的民粹主义运动,反映了经济自由与政治自由和平等之间所存在的内在张力。民主的正当性在于人民自我统治既是不可剥夺的权利,也是实现最大程度自由和人类发展的必要工具。但离开了一定程度的经济平等,政治平等原则就无法透过公民的自由竞争和广泛参与缓解上述张力。自由民主论者假定人民对政府的不满可以通过阶段性选举和政府更迭而得到纾解,从而避免民主政权的合法性危机。然而,如果选举制度无法保证公民的比例代表性,如果选举结果不能从根本上改善西方社会普遍存在的严重贫富差距和族群冲突问题,如果社会的两极对抗和“胜者全拿”的游戏规则让失败的一方不承认民主规则的正当性,那么,周期性的选举结果和政府更迭就无法凝聚社会的共同体意识,从根本上解决自由民主制度的合法性危机,更无法实现马克思所提出的“每个人的自由而全面发展”的理想政治目标。