莫镕榕

摘 要：放管服”改革政策极大程度上调动了市场经济的积极性，推动了我国营商环境的良性发展。《民法典》的颁布和实施也推进了我国法治化的市场经济建设。结合“放管服”改革强调的简政放权的背景，基于《民法典》第502条第2款的规定，着眼于《民法典》合同行为中须经批准的合同效力形态之认定，分析合同无效与合同未生效产生的不同法律后果，进而论证合同未生效制度设计对于私法自治与行政管制的衡平作用。以小见大，搭建起《民法典》实施与“放管服”改革之深入二者的理论联系，并总结《民法典》对“放管服”改革推进的积极意义。

关键词：“放管服”改革；简政放权；需经批准合同；合同未生效

中图分类号：D9     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.17.063

1 须经批准生效合同的效力概述

民事法律行为的生效要件包括实质要件与形式要件。绝大多数情况下，只要民事法律行为具备：行为人有相应的民事行为能力、意思表示真实、内容合法这三项实质性要件就可以生效；但就某些特殊行为而言，民事法律行为生效须具备特殊形式要件。对于这类行为，批准、登记等行政程序是它们的生效要件。在此之前，该民事法律行为已经成立，只是需要办理了批准、登记手续后，才能生效。

而在民事法律行为中，属合同行为最为典型，故以合同行为论述之。须批准生效的合同存在两种可能情形，其一是合同先成立，须批准的合同经审批通过后生效；其二是合同成立，但须经批准的合同未被批准，则不能生效。未经批准合同的效力形态认定是长期困擾我国理论界与实务界的问题，要厘清这一问题，首先需要对“合同无效”与“合同不生效”两个概念作出区分。溯源其基本逻辑体系，民事法律行为的成立与生效是两个概念，只有区分成立与生效，才能进一步区分民事法律行为的不成立、被撤销与无效等效力状态。且民事法律行为不成立与无效民事法律行为的法律后果不同，民事法律行为不成立，所产生的唯一可能后果是民事责任，而不产生其他的法律责任；但无效的行为因其在性质上根本违反了国家意志，所以一方面产生诸如缔约过失责任、不当得利返还责任等民事责任，另一方面可能引发行政处罚责任乃至刑事责任。

2 “放管服”改革内容概述

“放管服”改革指的是：简政放权、降低准入门槛、加强监管和优化服务。这项改革措施核心在于将权力下放给人民，给市场更多的自主发展空间。此项措施在一定程度上削减了政府对市场的干涉，将政府转变成为监管和服务的角色，从而提高市场经济的活性。

简政放权主要是以深化审批制度的改革为重点，对市场准入的审批程序上进行削减，降低市场的准入门槛，给予个体更多的创业机会。简政放权作为经济制度改革的第一个突破口，需要政府从自身出发，积极转变职能，敢于进行自我变革，将更多的权利归还市场。“放权”的具体措施主要包括减少对投资项目的审批、减少资质资格许可、减少行政事业性收费和改革工商登记制度。政府部门应最大限度地减小审批和备案的范围，加强企业和个体工商户的自主权，避免因为过于繁琐的程序导致市场交易的僵化，影响市场交易的积极性。而放权也不是肆意放任市场的无序发展，在我国市场经济秩序尚不规范的情况下，还需要一定公权力的介入，加强对市场交易的监管，保证市场经济秩序的良性发展。在这一过程中，政府不仅要将权力下放给市场，还需为市场经济的发展提供相关的保障，通过相关服务政策，利用市场机制，提供更加多的创业机会，促进市场经济的全面发展。“放管服”改革是全面深化改革的重要内容，是转变政府职能的主要抓手。抓“放管服”改革要始终围绕市场主体需求，进一步加大向市场放权、向下放权的力度；抓“放管服”改革的关键在于强化监管，进一步加快建立健全优化营商环境法规政策，完善市场主体全生命周期的监管机制；“放管服”改革归根结底是坚持市场取向的改革。

从本质上来看，“放管服”改革制度体现了以人民为中心的基本理念，其强调了应多从人民和企业的角度考虑，而不是从政府本身出发，应以提高人民群众的获得感和幸福感为目标，依照高质量发展的要求去部署和优化营商环境。

3 《民法典》实施对放管服改革的意义

3.1 《民法典》实施与“放管服”改革之联系

“放管服”改革政策作为供给侧结构性改革的重要内容，自提出以来，顺应了我国的市场经济发展状况，推动了政府职能由以审批为主转变为以监管和服务为主。“放管服”的改革政策在一定程度上调动了市场经济的积极性，推动了我国营商环境的良性发展。在这样一种经济制度的变革中，也存在着许多诸如市场资源配置不合理、地方政策落实不到位、相关配套措施不完善等问题，在“放管服”改革进程中的这些挑战，是当前我国市场经济发展不可回避的现实问题，而《民法典》的颁布和实施对解决当下经济制度改革的矛盾和困难起到了至关重要的作用。

《民法典》充分尊重意思自治，向来强调对民事主体意思自主性的保护：民事主体有权利决定民事关系的内容、权利和义务，并且可以对其进行变更或者终止；特别是在合同中，当事人双方有约定的，一般优先当事人的意思自治，这一项理念也为参与市场经济活动的主体提供了相关的保障，原则上也是为了维护个体交易的正常进行，保障市场经济合理有序的发展。这与“放管服”改革中强调的简政放权，将权力下放给人民，归还于市场，由市场经济规律进行调控，扩大市场经济的自主性的理念是相契合的。

《民法典》的实施，为我国市场经济构建了一套系统完备的交易规则，一定程度上有利于市场交易的安全。“放管服”改革在强调权力下放的前提下，也表明了对市场监管的必要性，《民法典》为其构建的规则体系很好地保障了政府对市场监管职能的发挥，它通过公序良俗原则要求市场主体遵循基本的道德伦理与公共秩序，其物权篇之中对物归属和利用关系的规范，在一定程度上为市场交易提供了有序的规则体系，为公权力的介入提供了法律依据。进一步地，《民法典》明确了公权力的职能和其对营商环境优化完善的义务和责任。

此外，《民法典》确立了市场主体平等竞争的地位，这使得人民有权利以独立的人格参与到市场竞争中，有了平等竞争的地位，市场主体可以根据自己的意思表示自由进行交易和竞争，任何组织和个人不得对其权利进行干涉。“放管服”改革的目的也在于精简市场准入程序，刺激市场活力和创造力，达到此目的的前提是让人民和市场主体有足够的自主权利，《民法典》在一定程度上为市场主体的平等竞争和意思自治创设了基本的法律前提。

3.2 《民法典》经批准生效合同效力相关规定对“放管服”改革之意义

未经批准合同的效力难题的破题之义在于探寻私法自治与行政管制的衡平之道。依据《民法典》502条第2款的有关规定，未经批准的合同被认定为合同未生效，而不是合同无效，个中法理在第一部分已有论述，在此不赘述。但是经批准生效的合同仍然与行政法规体系联系密切。影响合同生效的行政审批类型应当根据目的解释，将范围限缩至行政许可审批，从而将行政内部管理事项的非行政许可审批排除在外。此外，《民法典》也确定了当事人不履行报批义务与合同未获批准的法律责任应当被区别对待的这一原则。

随着“放管服”改革的持续推进，市场和社会对政府高效运行有了更高的期待，这对政府高内部管理和保障效能提出了更高的要求。深化机关事务领域“放管服”改革，政府职能正在发生着深刻转变，国务院部门行政审批事项大幅削减，非行政许可审批彻底终结；事中事后监管不断加强，“双随机、一公开”成为日常监管的基本方式。固然，市场活动中需要审批的事项已经大幅减少，但在土地、能源等领域仍然存在行政审批的影子，行政审批如何遁入合同效力體系这一问题，融入了对行政管制与私法自治加之平衡的判断。如果说在合同效力形态的问题研究中，合同无效意味着行政主体对市场活动的强管制，那么合同未生效可以视为私法自治与行政管制的平衡态势。

具体而言，行政审批如何影响合同效力是困扰理论界与实务届的问题。虽然法律、行政法规规定了合同的行政上审批手续，但并非所有的行政审批手续均能影响合同的生效，这一引致性规范范围的不确定性，使得司法实践中多有分歧产生；未经批准合同的效力瑕疵状态、影响合同生效的行政审批范围、未履行报批义务或者合同未获批准的法律责任等问题还期待深入研究。

合同未生效的法律效果与私法自治和行政管制之间的衡平的中庸之道存在紧密联系。合同未生效不仅仅是可以实现行政管制的目的，其巧妙之处更在于为合同未生效留下了余地，使得合同未生效并不具有如同合同无效一般的严厉性；未经审批合同的效力实际上处于一种暂时的浮动状态，这从立法目的上看实际上是公法性规制与私法效力相互妥协下双方的一种让步。

毋庸置疑的是，私法自治与行政管制之间的平衡是司法实践和法学研究中常青的话题，这也攸关“放管服”改革与优化营商环境政策的落实与深入。《民法典》区分私权利和公权力的界限，一方面给予私权利关系足够的自主性，另一方面在必要条件下允许公权力对私权利法律关系进行介入，在一定程度上保护了私权利，同时也明确了公权力所涉及的范围，使不同市场主体之间的权利义务关系达到平衡的状态。《民法典》第502条第2款则确立的未生效合同制度是私法自治与行政管制中和的典型例证。亦即，行政审批与合同无效不具有关联性，未经批准的合同不发生合同无效的法律后果；行政审批影响合同生效的范围可以通过规范依据与行政审批类型来确定。此外，《民法典》还明确了报批义务独立生效的原则，区分了不履行报批义务以及合同未获批准需要承担的不同的法律责任。合同未生效并不直接产生合同解除权，解除权产生的节点是：法院判决强制执行报批义务而行为人仍不履行或合同未获批准时，相对人此时有权解除合同。这是一项科学的、顺应时势的规定。

4 结语

“放管服”改革是我国于2015年全国推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议上提出的一项经济改革制度。《民法典》于2021年颁布，从时间上来看，《民法典》可以作为一项法律工具，助力改革的深入。本文基于《民法典》第502条第2款的规定，着眼于典型民事法律行为合同行为项下，须经批准生效的合同的效力形态的认定；对合同未生效与合同无效的法律效果进行了区分，论述了合同未生效相关制度规定的优越性恰在于其对私法自治与行政管制进行了巧妙的平衡；这与“放管服”改革强调的简政放权，政府减少行政审批的要求是相契合的。喜闻乐见的是，随着《民法典》的颁布和实施，其对营商环境的持续优化，以及对构建一个系统完备的中国特色社会主义市场经济体系的作用和意义将会愈发的明显且深刻。

参考文献

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