涂颖清

摘 要：整体性和长效性对于处理公共卫生应急事件及其带来的社会问题有着重要的参考价值，整体思维体现了政策的广度和有效性。新冠肺炎疫情发生以来，从应急响应机制的施行到相应法律法规的颁布，党和政府始终保持着高度动员部署，统合各方力量坚决斗争，发挥领导核心的作用。

关键词：政府治理；公共卫生；整体性；长效性

中图分类号：F27     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.13.028

0 引言

公共卫生安全是一个国家经济社会发展的基础，离开了公共安全，正常的生产和生活秩序将无法得到保证。在应对新冠肺炎疫情过程中，一些国家（地区）政府会陷入“单打独斗”——由单一政府部门负责，或是“首尾不相顾”的局面，即由于各种社会力量之间无法默契协调所导致的“瘸子走路”。为了摆脱这一治理困境，从整体性思维脱胎的整体性治理以其优越的适应性、协调性走上前台。我国的整体性治理具有主体上的广度和协调性，从更大的社会治理结构范围和尺度加以整体化协调，具有明显的“中国特色”。从行为主体的角度来说，我国对于公共卫生事件的整体性治理密码可主要从中国共产党、政府、立法机关、社会力量及人民群众这四个系统要素进行解析。

1 整体思维下的公共治理策略

1.1 中国共产党：冲锋在前的领路人和动员者

无论是在此次疫情中，抑或以往的危险灾难中，中国共产党在危机处理及施政中总是发挥着统揽全局的作用。如果将所有的抗疫力量比喻为火车车厢，中国共产党无异于一个马力强劲的火车头。在阻止一场危机扩散的过程中，中国共产党彰显了执政党超强的组织能力，将无数的社会力量拧成一股绳，减少由于无序和混乱导致的内耗及低效化，以达到最好的整体效果。

中国共产党强大的领导作用和在人民中强大的政治威信，将随疫情而来的社会恐慌气氛消弭于无形。党中央在新闻媒体上及时发布疫情信息及相关应对方案，很好地引导了社会舆论，同时加强社会思想道德建设，制定疫情期间的大政方针，为更有效地防控创造氛围和条件，安抚了弥漫在人民群众中的恐慌情绪。

在社会资源的动员上，中国共产党同样发挥了巨大作用。2020年1月28日，在各家官媒网站及实体媒介上，积极动员人民群众捐款捐物，以其强大的传播能力，又快又好地将疫情需要与人民群众的供给相匹配。在社会主义中国，党中央坚持对公共卫生事件等突发危机坚持集中统一领导，组织、协调、动员各方力量，起到了穿针引线的重要作用。

1.2 政府：强有力的抓手和执行者

一般而言，国家治理能力具有三种产生方式，这些生产机制“是决定国家力量强弱和治理绩效优劣的关键环节，其个性化之差异是国家之间产生分野的根本指标”。这三重机制是国家结构的聚合机制、国家行动的合法化机制、国家组织的延展机制。其中，国家组织的延展机制也就是政府官僚体系的有效性在此次疫情中发挥了重要的作用，作为行政机关，政府各职能部门促进了抗疫系统内部结构的优化趋向，凸显了我国治理能力的现代化。

1.3 立法机关：坚实的法律基础与保障

全国人大及其常委会作为立法机关，在此次疫情的冲击中，在尊重法律严肃性的前提下，充分发扬灵活性和人本思想。为抗疫的整体工作起到了保驾护航的作用，是我国抗疫工作顺利推进的基石。我国立法部门及时解释、修订法律，保证了在社会危机等紧要关头，法律仍然能为广大人民群众服务，体现了确确实实为“人民”这个名词所代表的集体利益服务的政治行为。在疫情蔓延的紧急情况下，我国立法机关与时俱进，为抗疫工作中其他系统要素的展开做了铺垫。

在立法过程中，我国立法部门极度重视和推动我国立法工作科学化和民主化。重视加强立法程序建设，提高立法工作的综合性、时效性、目的性、强力性。在此次疫情中，我国立法部门短时间内对疫情相关法律进行较大规模的修订充分体现了一切为了人民的宗旨。不让过时的法律成为危害人民生命安全的“绊马索”，是人民利益高于天的生动写照。

1.4 社会力量和人民群众：值得依靠的力量源泉

“以人民为中心”是中国共产党坚持历史唯物主义的核心价值理念，并逐步发展成为一种思想体系。在党的十九大报告中，上升为治党治国治军的基本方略。这是党的群众观的重大发展，是中国共产党执政和广大党员干部思想和行动的重要指南。纵观世界各国政府，在此次疫情中都暴露出了或多或少公共卫生体制的不足和无力。我们可以看到在此次危机中，美国等西方国家鼓吹“个人”自由高于一切，其结果是国家遭受重创，疫情人数呈现指数爆炸式增长。究其原因，是所谓“民主”二字之下的虚伪。究其根源，是美国政府长期被少数富人阶层绑架，成为保护特定群体利益的政治代言人。在“民主”二字不断被金钱所异化的过程中，政府和人民就渐行渐远，也最终造成了人民和政府无法相互依靠，有着难以逾越的鸿沟。

1.5 实行具有“中国特色”的整体性治理

我國治理的整体性是广义上的，对于所有致力于为突发公共卫生事件的平息做出贡献的社会力量是敞开大门的。我们党和政府一直将公共卫生事件的处理定性为“人民战争”，将公权力和社会力量进行统合，使疫情防控的指令和信息在人民群众与党政机关中顺利流通。通过将党、政、军、民、学等多行为主体融合协调成一个有机整体，通过中国共产党有序的组织和调动，达到治理公共卫生事件的合力。中国有个成语叫“聚沙成塔”就很好的展现了此次危机处理的“中国特色”。以人民之沙为根本，党政机关以高超的协调、领导技巧，各职能部门相互配合，中国处理突发公共卫生事件工作井然有序。可以说，党群政群一体，坚持以人民为中心的“中国特色”整体性治理，充分体现了我国防范处置突发公共卫生事件的制度优势，也是我们最终早于、优于西方战胜疫情的重要因素。

2 整体思维下突发公共卫生事件治理的长效机制

2.1 公共卫生防疫体系的改革

此次新冠肺炎疫情的暴发，也暴露了我国在公共卫生安全保障体系存在短板和缺陷。习近平主席在中央“深改委”第12次会议上明确提出“完善公共卫生体系体制机制建设”，要求深化医疗卫生领域供给侧结构性改革，优化医疗卫生公共服务质量，这为医疗卫生事业的发展提出新方向、新要求、新任务，更加需要公共卫生、医疗、医保体系之间实现高效配合、协同治理。只有建立优秀的公共卫生防疫体系，才能实现社会安定和谐，长治久安。

此次疫情所带来的巨大物质、精神损失，很大程度上可归结于公共卫生防疫体系的不足。在疫情蔓延扩散的过程中，我国政府在积极面对疫情的同时，也在深入推进公共卫生领域的改革，补短板、强基础，以期能够达到长效性的治理效果，使得类似疫情能够得到体系层面主动性的预见反应，在疫情中早期得到及时遏制。只有制度建设才能保证防疫努力“功在当下，利在千秋”。公共卫生防疫体系的改革以时间先后为分界线，可以分为疫情前的预警和疫情中的处理及疫情后相关法律的颁布等三方面。

2.2 灾后人民群众的心理疏导

心理疏导是安抚群众的一种常规手段。从理论上说，心理疏导是一种人文主义的情绪平复，通过语言的沟通引导个体情绪恰当地释放，改善个人的自我论断和心理状况，达到提高其精神状态及行为能力的方法。面对应激事件，每个人幾乎都会有心理情绪上的波动，有些人属于正常水平，但有些人的心理波动已经影响日常生活工作，需要人为干预疏导，我们可将其称之为异常波动。无论是病毒感染者还是健康人士，疫情时常规的心理异常大多集中在过虑、惊惧、睡眠质量不高这三方面。

要持续保持对社会各阶层群众的心理情况监督，保持相关的危机干预意识。PTSD程度较为严重时，一些常规的疏导性手段是无效的，需前往专业的心理咨询及医疗机构，遵从医嘱使用进一步治疗方法。由于此次疫情突然性、严重性、广泛性，广大人民群众遭到了前所未有的心灵冲击和挑战，而在我国心理疏导的责任主体一般是医疗机构，这就会造成相关心理健康服务的“供不应求”。而且由于疫情隔离封闭措施规定，很多人民群众的出行受到了限制。面对这些情况，各级医疗机构应创新诊疗方法，例如线上问诊，热线接待等减少接触的同时提高效率。同时加大人力和资金的投入，相关诊断设备和药品要加大采购储存的力度，保证物资供应。将人民群众的心理问题解决好了，才能根除疫情所带来的“后遗症”。

2.3 审计监督工作的强化

充分发挥审计监督的作用，为保障突发公共卫生事件国家方针政策有效落实提供支撑。在突发公共卫生事件来临时，依靠国家审计手段对各地区各部门负责人进行审计主体责任监督，打击各种形式主义、官僚主义，防止各级地方抱存侥幸心理和选择性执法。通过审计工作可以从实从细查找出政策执行的困难之处和明确政策改进的方向，落实审计整改，强化跟踪督办，促进工作机制的完善，保障应对突发公共卫生事件按照中央确立的思路有条不紊地进行，确保突发公共卫生事件的治理取得成功。

3 基本经验与路径优化

在此次疫情的处理中，相比于西方政府抗疫工作的无序与混乱，中国共产党和中国政府表现出了高度的权威性、组织力和社会责任感。虽然在抗疫初期，地方政府也存在着响应不及时等问题，但瑕不掩瑜。党中央国务院积极调整工作思路，很快稳住了抗疫的大局。从辩证法的角度来说，此次疫情治理有大量的经验和教训需要总结，但更重要的是，我们应该管中窥豹，以此次疫情为切入口，探寻隐藏在其背后的突发公共卫生事件治理奥秘。

长效性强调的是治理时间的持续性，是治理效用能够持续的时间跨度。要提升突发公共卫生时间治理的长效性，就要从制度的顶层设计入手，建立“常战结合”的治理体系；同时，要考虑隐患和“次生灾害”造成的深层次影响，用历史的、发展的眼光来治理突发公共卫生事件。长效性，突出了治理的深度，从马克思主义联系观、矛盾观的角度说，这是看到了深层次的矛盾。习近平主席多次强调：“人民群众的生命财产安全大过天”，面对这类严重威胁公共安全的突发公共卫生事件，我们的治理更加需要跟进。而整体思维下的长效治理，就是一种未来治理体系的发展方向。

将整体性的广度和长效性的深度相结合，实现在突发公共卫生事件暴发的短期“应对”中，有及时、全面、强大的治理合力，充分发挥组织能力和统筹能力调动、整合社会资源，及早遏制相关卫生疫情的扩散蔓延。而在未来疫情防控及“次生灾害”的处理等长期“工程”中，能有高屋建瓴的政治站位，常战一体的日常防控体系，以及打持久战的准备和耐心。只有达到“短期内能遏制、长期下可预防”的突发公共卫生事件处理效果，人民群众的生命财产安全才能得到充分、及时、长期的保障。

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