管文琦

扬州市江都区农业农村局，江苏 扬州 225200

0 引言

党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，为农业农村改革发展指明了航向。党的二十大报告提出要“全面推进乡村振兴”。这是对党的十九大报告中“实施乡村振兴战略”的进一步发展，也是一个大国大党对新征程的深远谋划。

为贯彻落实党中央、国务院决策部署，江苏省委、省政府决定，“十四五”时期要紧紧围绕“强富美高”新江苏建设，在重点地区开展富民强村帮促行动，着力构建农村低收入人口增收和经济薄弱村发展长效机制，以巩固拓展脱贫致富奔小康成果，加快乡村产业、人才、文化、生态、组织等全面振兴，进一步推动城乡区域协调发展，实现共同富裕。在该背景下，扬州市江都区结合工作实际，出台《关于开展富民强村帮促行动助推乡村全面振兴的实施意见》，全面开启“十四五”富民强村帮促行动。

1 乡村振兴背景下富民强村的内涵

1.1 富民强村策略的理论机理

乡村振兴背景下的“强村富民”，是通过推动一二三产业融合发展，建设现代化的乡村产业体系，在发展壮大村级集体经济的基础上，带动农村居民通过多样化参与村级集体经济建设来获取持续稳定的工资性收入、经营性收入、财产性收入等［1］，从而构建起低收入农户增收和经济薄弱村发展长效机制，实现村级经济实力强劲、村民生活富足幸福的发展目标。

富民和强村是一个有机整体，两者相辅相成。富民是强村的动力和目标，强村是富民的根基和保障，强村的最终目标是让广大农民共享发展成果、实现共同富裕。

1.2 富民强村策略的特点

1.2.1 承继性。经济政策的制定和实施是一个连续的、开放式的、具有动态调整特点的循环活动。富民强村帮促政策体现了对“十三五”时期脱贫攻坚政策的延续和优化调整。对象上，富民强村仍聚焦农村低收入人口和经济薄弱村；内容上，均有加强产业、政策、结对帮扶，优化完善动态监测、分类帮促、就业帮促、社会保障机制等内容；主体上，都需要构建起政府、群众、社会各方力量共同参与的工作格局；目标上，都是缩小贫富差距，实现共同富裕。

1.2.2 系统性。随着乡村振兴战略的提出，富民强村在构思与实施方面，更注重巩固拓展脱贫攻坚成果、缓解相对贫困和对乡村发展的全面布局。在帮促思路上，坚持五级书记一起抓，坚持推进城乡区域协调发展，坚持深化改革创新，坚持群众主体、激发内生动力；在内容上，从“五位一体”、相互关联的角度，全面深化重点地区农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设，并加强党的建设；在富民强村帮促行动上，要设立5 年过渡期，过渡期内严格落实“四个不摘”要求（摘帽不摘责任，防止松劲懈怠；摘帽不摘政策，防止急刹车；摘帽不摘帮扶，防止一撤了之；摘帽不摘监管，防止贫困反弹），保持现有帮扶政策、资金支持、帮扶力量总体稳定。

1.2.3 差异性。经济学家范恒山曾说，区域政策的精髓是分类指导。在农村低收入人口帮扶方面，各地应落实分类帮促机制，按照分层分类的原则实施社会救助。同时，常态化开展监测评估，围绕低保对象、特困人员、低保边缘家庭和支出型困难家庭等4 类人群，采取更加精准有力的帮促措施［2］。对农村低保对象和特困供养人员，给予兜底保障；对低保边缘户和支出型困难家庭，给予相应的专项社会救助或临时救助、慈善救助等。在扶持经济薄弱村发展产业项目方面，扩面扶持一批、巩固提升一批、示范引领一批。

1.3 富民强村的重要意义

1.3.1 富民强村是全面推进乡村振兴的归宿和落脚点。乡村振兴的目标是民富村强。《管子·治国》中提出：“凡治国之道，必先富民。”村强，则民长富；民富，则国久安。缩小城乡差距是实现全社会共同富裕的关键。若没有乡村振兴和农民富裕，全体人民共同富裕就难以实现，只有实现了村强、民富，共同富裕才是全面的、完整的。

1.3.2 富民强村是高质量实施乡村振兴战略的坚实基础和核心要义。强村与富民良性互动带来的良好的乡村经济体系和富足的乡村生活，可以为实现高质量发展提供坚实的物质基础和支撑，有助于乡村基础设施和公共服务的优化，有助于吸引和集聚生产要素，有助于乡村文化的繁荣发展，有助于自治、法治和德治相结合的现代乡村社会治理体系的建立。

1.3.3 富民强村是推动农业农村现代化的突破口和必由之路。富民强村可以将居民生活富裕与乡村产业振兴有机结合。发展农业产业项目能加快一二三产业融合，促进农业产业集群的形成，为农业农村现代化建设提供重要支撑，同时推动农业产业组织形式变革及经营模式、分配机制的完善，让农民在获得农业收入的基础上，通过劳动力转移获得工资收入和分享加工、销售、服务等环节的部分利润，从而实现增收。

2 江都区富民强村工作成效与存在问题

2.1 江都区富民强村工作成效

江都区始终把缩小城乡差距、促进农民增收放在突出位置，走出了一条“富民”“强村”同频共振的路子。

2.1.1 统筹推进，富民强村帮促工作基础全面夯实。一是强化组织保障。江都区委办公室、区政府办公室出台《关于开展富民强村帮促行动助推乡村全面振兴的实施意见》，强化各镇、各部门推进富民强村、乡村振兴工作责任，促进党政一把手负总责、一级抓一级、层层抓落实的工作责任制有效落实。江都区领导分别挂钩到22 个市级薄弱村，带头肩负结对帮扶的工作责任。二是强化部门联动。江都区整合各部门力量，协同推进重点举措落实，开展专项检查，确保政策落实到边到底，区纪委及时督促政策执行不留死角。同时，引进第三方机构进行项目验收，促进项目资金规范管理和效益提升。三是强化考核激励。江都区将开展富民强村帮促行动纳入党政领导班子和领导干部推进乡村振兴实绩考核范围，将低收入人口收入和经济薄弱村经营性收入增幅纳入高质量考核减分项，将区机关部门结对挂钩成效纳入年度部门绩效考核内容。

2.1.2 巩固拓展，相对贫困群体兜底保障全面织牢。一是政策衔接有效。江都区继续紧扣“三保五助”重点举措，强化跟踪督查，确保相关政策保持相对稳定。例如，当地继续执行“先诊疗后付费”和基本医保、大病保险、医疗救助保障“一站式”即时结算；在落实国家资助政策的基础上，从学前到大学，每学年分学段对低收入家庭子女给予1 200～4 000 元不等的补助，并免除保育费、书本费、住宿费、伙食费、校服款和校车费；对于新增符合危房改造条件的对象，危房改造资金由区镇统筹解决。二是跟踪监测有力。江都区以民政部“金民工程”社会救助信息系统和扬州智慧云平台系统为支撑，探索建立低收入人口动态监测机制，畅通群众自主申报渠道，实现即时监测。从2022 年起，当地低收入人口认定工作转入常态化动态管理轨道。三是就业引导有方。江都区着力“管长远”，加大对低收入农村劳动力就业引导与扶持力度。例如，联合区人社局，召开低收入人口劳动力专场招聘会；联合区人社局、职教集团，对在校低收入家庭子女开展就业创业培训；积极开发农村道路维护、河塘河道保洁、疫情防控等公益性岗位，优先安排原建档立卡低收入农村劳动力。

2.1.3 分类施策，村级集体经济发展质态全面提升。一是科学编订帮促规划。江都区立足各镇村产业特点和资源禀赋，紧扣扬州市颁布的《经济薄弱村涉农产业发展项目服务指南》，发展示范引领类项目，培育特色产业，形成可复制、可推广的典型经验；发展巩固提升类项目，进一步巩固脱贫成果、提高脱贫质量；发展扩面扶持类项目，及时将需要扶持的村纳入新一轮帮促范围。二是加快实施帮促项目。2021 年，江都区6 个富民强村帮促项目已建成并通过第三方验收，市级财政衔接推进乡村振兴专项资金、区财政配套资金已下达；2022 年，7 个市级富民强村帮促项目已建成6个，真武镇省级帮促项目已完成，省、市预拨资金已下达；2023—2025 年，富民强村帮促项目库已初步建成。三是严防薄弱村规模性返贫。江都区紧盯已经“摘帽”的22 个市级薄弱村、26 个区级薄弱村，压实镇村主体责任，做实村级集体经营性收入，避免出现返贫现象。

2.2 江都区富民强村工作的短板与不足

2.2.1 农业产业引导力度不大。“十三五”时期，市级、区级财政资金扶持22 个经济薄弱村发展增收项目，其中13个村主要建设三产或标准化厂房，6个村主要发展光伏项目，3 个村主要发展农业项目，总投资5 626 万元，年收益430 万元，投资收益率仅为7.6%，尤其是标准化厂房和三产用房项目收益偏低。以上项目对当地农业产业发展引导力度不大。

2.2.2 薄弱村发展动力不足。受规划限制、“263”专项整治影响，江都区可利用的非农建设用地减少，村级集体经济发展制约因素增加。个别村“等要靠”思想严重；个别村干部工作压力大，存在因担心出现违规建设、投资不理想等问题，而在工作中畏首畏尾［3］。此外，少数村级集体经济带头人缺乏经营意识和创新能力，农村集体经济发展缺乏人力资源支撑。

2.2.3 少数低收入农户增收基础不稳。收入仍是衡量农户稳定脱贫的主要依据。江都区一部分低收入农户脱贫后，基本生活有了保障，但其农村最低社会保障和特困供养救助等政策性转移支付收入比重大，发展基础比较薄弱。农村低收入人口受身体素质、职业技能、家庭情况、发展环境等因素制约，自主获得发展机会、资源要素的能力较差，其增收难度较大。

3 江都区实现富民强村的策略

3.1 发展特色产业项目，夯实富民强村产业基础

3.1.1 立足当地资源禀赋。江都区应从各村经济基础、地理位置、资源条件等实际出发，紧扣资源禀赋和特色产业发展的比较优势，科学进行产业发展规划，统筹推进项目建设，一村一品、连片打造，宜林则林、宜农则农、宜游则游、宜商则商。江都区应充分激活农村各类生产要素的潜能，形成具有地方特色的现代化、标准化产业集群，推进富民强村各项工作。

3.1.2 提升农业产业质态。第一，江都区应优化产业结构，严格落实“米袋子”“菜篮子”粮食安全生产责任制，稳定粮食生产面积，推动粮油、蔬菜、畜禽、水产等主导产业转型升级。第二，江都区应强化品牌创建，选准品牌定位，抓好产品质量和标准化生产，重视商标注册工作，借助农博会、农产品展销会等活动，以及网络直播等途径，提升当地农产品的市场认知度和竞争力。第三，江都区应建立健全绿色农产品市场准入标准，建立绿色生态生产基地，加强化肥、农药、兽药、饲料等安全管理，发展资源节约型、循环利用型的农业产业。

3.1.3 促进产业融合发展。第一，江都区应以现代农业为依托大力发展农产品深加工业，以市场需求为导向发展仓储物流等配套服务业，接“二”连“三”延伸产业链，实现全产业链打造、全产业链贯通、全产业链提升。第二，江都区应因地制宜发展乡村旅游、乡村康养等业态，做好“乡村+”文章，促进农文旅深度融合。

3.2 完善涉农政策体系，突破富民强村要素瓶颈

3.2.1 强“财力”。江都区可通过设立补助资金、专项资金等方式，加大对富民强村帮促项目的财政投入，为接续推进乡村全面振兴提供财政资金保障；鼓励社会资本投入农业生产、农业园区建设［4］，并通过税收优惠、金融支持、信用担保等“三农”金融服务，降低农业产业项目的投资风险推进农村经济主体信用信息综合管理系统建设，引导金融机构加大对有社会信用、有创业能力、有贷款需求的示范农户的信贷支持力度［5］。

3.2.2 借“智力”。第一，江都区应完善项目管理、专业技术和财务审计专家组结构，强化对产业政策的咨询与服务、对涉农项目关键生长期的管理、对项目规范化建设运营的指导，强化对项目资金的绩效管理，确保项目效益实现最大化。第二，江都区应做好基层农技人员和高素质农民培训工作，组织科技人员、科技成果下乡，促进良种良法推广。第三，江都区应加快实施农业关键核心技术攻关工程，加快研发关键核心技术及产品，鼓励企业建立创新平台，提高技术装备水平和科技成果转化应用水平，依托创新驱动实现经济结构的优化升级和经济效益的稳步提升。

3.2.3 聚“人力”。针对农业经营主体带头人、农业社会化服务骨干、农业职业经理人、返乡下乡双创人员、种养大户、返乡农民工和退伍军人等，江都区应给予充分的支持和保障首先，应加强教育培训，提升其职业技能和科技创新能力；其次，在财政支持、金融信贷、生活待遇、子女入学等方面给予政策支持，吸引他们扎根农村，投身富民强村实践；最后，在用人方面，采用雇用兼职、招录专职等灵活方式，满足人才对岗位的多样化需求，达到人尽其才的效果。

3.3 壮大村级集体经济，强化富民强村组织力量

3.3.1 建好党组织堡垒。第一，江都区应强化村党组织建设，努力建设一支政治过硬、本领过硬、作风过硬和懂农业、爱农村、爱农民的党员干部队伍。第二，江都区应把支部建在产业链上，把党员中的致富能人聚在产业链上，引导先富起来的党员带动群众共同致富。第三，江都区应营造爱团结、思发展的良好风气，将个别干部从“等靠要”的思想转变到立志在乡村振兴中建功立业的自觉行动上来，团结带领农民群众走出富民强村的路子。

3.3.2 走好联合发展道路。第一，江都区应用好“飞地抱团”“共富体”等特色强村载体，打破村域界限，采取产业合作发展、集约化经营等方式，开展抱团联建、市场化运行，实现资源流动、跨域牵手，使村级资产翻倍升值。第二，江都区应采取村企合作共建的方式，吸引工商资本发展壮大集体经济，同时对农村土地、劳动力和技术等要素进行整合，促使农户通过土地入股、基地劳作等方式增加经济收入。江都区应探索推广“龙头企业+合作社+农户+服务”生产模式，持续推进“经营主体名录化、政府服务菜单化、社会服务订单化”，积极培育农业产业化联合体，建立健全经营主体与村集体、农户的利益联结机制，增强村级集体经济的“造血”功能，让更多发展成果惠及广大农民群众。

3.3.3 用好农村资产资源。第一，江都区应大力推进“三资”（资金、资产、资源）清理工作，挖掘存量资产，全面清查村级土地、房屋资产、宅基地、农用地，积极推动闲置资源变资产、农民变股东、资金变股金。第二，江都区应根据城乡建设用地增减挂钩政策，在镇工业集中区、农业园区及符合规划的区域内，鼓励村级集体开办各类项目实体，拓展资源运用空间，打破地域限制。第三，江都区应积极探索村集体以土地补偿款等闲置资金或符合规划、依法取得的非农建设用地参股企业，使农民按股取得分红收益。

3.4 扶持农民创新创业，激发富民强村内生动力

3.4.1 兼顾“授之以鱼”和“授之以渔”。第一，江都区应立足当地产业特色，调研农民就业需求和企业用工要求，举办农民专场招聘会，为农民和用人单位搭建对接平台；开发道路养护、垃圾污水处理、高标准农田管护等村级公益岗位，优先安排符合条件的低收入农民就业。第二，江都区应围绕“互联网+农业”等，落实财政、金融、担保等帮扶措施，鼓励返乡农民工、农村能人大户、村组干部等自主创业。同时，当地应完善创业培训体系，通过建设服务窗口、提供一站式服务、建设农村创新创业园区和农村创新创业孵化实训基地等方式，为创业人员提供优质服务、搭建创业平台。第三，江都区应推进农民职业技能培训，培育高素质、技能型农民。

3.4.2 兼顾动态管理和稳步增收。第一，江都区应针对低收入农户就业情况，逐村逐户建立跟踪监测台账，逐人逐岗确认就业单位，进一步摸清脱贫劳动力就业底子，实行动态管理、定期统计、实时监测，适时提供就业创业服务，确保劳动力长期稳定就业。第二，江都区应根据就业、创业等帮扶政策施行效果及资源融合情况，探索构建针对低收入农户增收的监测机制，为推动农民增收提供保障。第三，江都区应重视农民创业创新中存在的融资难、优惠政策落实不到位、培训内容形式单一、公益性农技服务组织和农业经营性服务组织发育迟缓等问题，做好组织领导、服务保障、政策兜底等工作。