柳一航

华设设计集团股份有限公司 江苏 南京 210014

现阶段，我国城市日益发展，推动基础交通设施建设不断优化完善，基本已经形成了内外相互联系的交通系统网络。可深入实际发现，大部分城市对于客运交通枢纽的综合开发、规划、建设等方面，还存在诸多不足，引发交通客流集散和中转问题，在很大程度上制约了城市交通系统整体效率提升。事实上，综合客运交通枢纽作为城市交通系统中关键节点，与多种交通方式、客流转换建立了紧密联系，必须加大力度构建更加完善的综合交通运输体系。因此，本文对城市客运交通枢纽综合开发关键问题与对策分析，对指导城市枢纽建设、提高城市交通运行效率具有十分重要的意义。

1 客运交通枢纽内涵

在学术界，还未对交通枢纽进行明确的定义。一般认为，是不少于两条以上的交通运输线路，通过衔接、交汇形成的。交通枢纽主要作用不仅能够运输组织与管理、信息流通、装卸存储，此外还具有中转换乘及换装，其他辅助服务等作用，是一种综合性较强的交通设施。按照此概念，可以划分为枢纽型城市，还有城市内部枢纽等类型，其中包含了不同属性、不同层次的交通枢纽[1]。

城市客运交通枢纽，主要就是指在城市客运交通系统内各个交通方式的汇集点，这一交汇点的功能就是方便乘客集散、中转换乘，属于一种具备综合性较强的大型建筑设施。在城市客运交通枢纽的作用下，为城市交通运行构建了完善的网络系统，促使各类交通方式相互协调、一体化运行，以此成为城市交通公共网络重要节点。

2 城市客运交通枢纽综合开发原则

在城市客运交通枢纽综合开发过程中，为保障实际应用效果，必须坚持一定的原则[2]。第一，设计协调原则。在综合开发设计过程中，应当注重客运交通枢纽一体化设计，确保枢纽换乘功能能够和其他开发功能相互协调、共同运行。第二，统筹规划原则。在开发城市客运交通枢纽过程中，应当做好顶层设计，全面统筹规划枢纽与周边地区，确保枢纽交通功能可以和地区开发功能相互协调，进而使得交通枢纽能够和地区发展形成良好的关系。第三，建设协同原则。依托统一的规划和设计，需要注重加强客运交通枢纽和周边地块之间的建设协同，也就是相互协同建设，由于无法保证全面同步开发与建设，所以，需要做好接口预留工作，即在关键设备、设施、土建结构等方面提前预留出后续二者相互衔接的部分。第四，管理衔接原则。顾名思义，指的就是管理层面的相互衔接，由于客运交通枢纽与周边地块开发主体不同，在综合开发客运交通枢纽过程中，需要和联系物业的权属单位达成明确协议，划分好具体的管理界面，确保在实际运营做好运营管理衔接。

3 当前综合开发面临的制约因素

3.1 开发主体受限

依照我国现行《政府投资条例》相关规定，城市基础设施建设主要由政府负责投建，而城市客运交通枢纽属于基础设施范畴，所以也应由政府负责投资建设。此外，在客运交通枢纽周边，涉及到一些区域的开发，由于是经营性物业的土地使用权，因此，往往会采取招标、拍卖、挂牌出让形式获取，这便导致开发主体不一致。城市客运交通枢纽建设的主体主要是政府部门为主，还有些是政府授权、委托的国有企业负责建设，但此类主体最大的问题就是在综合开发方面缺乏足够的动力。分析可知，在城市客运交通枢纽综合开发过程中，往往涉及到较多审批程序，还涉及到诸多协调事项，此种情况下，若是市场化开发主体缺乏足够的综合开发能力，会直接增加枢纽综合开发难度。

3.2 缺乏国土空间规划统筹

城市客运交通枢纽在开发过程中，如果管理体制、规划体系不能进行有效衔接，必然会造成枢纽专项规划与地区详细规划之间无法有效协调。就目前多数城市客运交通枢纽开发规划编制情况看，很少会进行专业的论证，对交通枢纽综合开发的必要性、可行性等内容进行研究、分析，以致于在枢纽规模、选址、功能等环节也缺乏深入研究，直接影响了后续客运交通枢纽综合开发顺利实施。事实上，在综合开发过程中，必须注重地下空间的开发与利用，需要进行国土空间规划统筹，确保客运交通枢纽可以与城市空间进行有机融合。但很多枢纽主要以平面布置为主，导致行人、车辆交通不够立体，占地面积较大，换乘效率低[3]。

3.3 用地保障方式受限

一般情况下，枢纽用地主要是以划拨方式获取，所以涉及不到土地出让金缴纳问题。但对于经营性开发用地而言，主要是借助招标、拍卖、挂牌出让方式得到，这种方式需要按照规定缴纳相应的土地出让金。分析客运交通枢纽综合开发可知，主要是一种立体复合、功能混合、土地集约式的开发模式，这也就意味着其中一些经营性物业，应当按规进行土地出让金的缴纳。但目前我国相关法律、法规以及对应的管理体制，并未针对性的做出规定，让具有专业能力的开发主体优先获取到综合开发土地使用权，这一问题对城市客运交通综合开发工作具有很大阻碍，需要引起重视。

3.4 缺乏专业技术标准

客运交通枢纽在城市市政交通中发挥着重要作用，其作为关键设施，有着较为专业的技术标准，包括消防设施、建筑设计、结构安全、绿化配比、卫生防疫、交通布局等方面，和普通建筑工程项目应用的专业技术标准相比，存在较大差异。可纵观我国各大城市在枢纽综合开发方面，还未能建立专门的技术标准体系，缺乏更为全面、完善的指导与规范，这在很大程度上阻碍了城市客运交通枢纽综合开发的规划、设计、建设以及后期的运营。

3.5 缺乏健全协调推进机制

深入分析客运交通枢纽综合开发可知，并非简单的技术或者管理问题。在整个建设到后期实际运营过程中，会涉及到很多政府部门，可实际上并没有主导牵头部门，个别政府部门并未充分参与到项目前期建设，以致于后期会提出过于主观的意见。此外，一些综合开发项目建成后，应当进一步确定好各个物业产权主体的实际管理界限，必须做好枢纽与周边物业运营管理之间衔接工作。纵观当前各大城市综合开发实际情况，还未能对综合开发实施全过程的统筹协调，严重阻碍了枢纽综合开发的推进，无论是前期规划设计还是后期运营管理，都会遇到诸多问题。

3.6 投融资压力较大

由于综合开发项目实际用地范围较大，并且资金需求量大，但投资收益回报需要长期获得，无法在短期内收回投资。而政府为了保证综合开发物业可以进行长期平稳经营，往往会限制经营性物业的销售与转让行为，也对开发主体提出较高要求，不仅要具备项目开发建设经验，而且也要拥有持续性物业经营能力，使得综合开发项目投资回收期明显增加，容易对开发主体带来一定的投融资压力。

4 城市客运交通枢纽综合开发关键的策略

4.1 明确发展定位

客运交通枢纽综合开发应当在正式实施前，进行明确定位，包括市场定位、盈利能力、规划范围、功能布局、实施主体，此外，也需要明确投资估算、建设机制、融资模式、运营管理等相关内容，综合分析、研究项目实施全过程中的关键因素和要点，为后续顺利实施提供保障，使得各项工作可以按照既定框架和思路开展。需要注意的是，所有内容都必须确保在国家政策以及法律法规允许范围内开展，从而在最大程度上规避风险和各种不确定性。图1为苏州大型交通枢纽规划图。

图1 苏州大型交通枢纽规划图

4.2 统筹协调规划

为保证枢纽规划设计与地区规划相互协调，可以从规划编制阶段入手，积极开展同步的城市设计，进而实现在设施规模、枢纽功能、景观风貌等方面的相互协调，与此同时，也可以形成相关控制要素并纳入到国土空间规划体系中。对于客运交通枢纽用地的管理，可以采取独立设置、综合设置两种方式，其中独立设置的枢纽，应当在控制性详细规划中确定好用地性质、范围，而综合设置的枢纽，一般只明确枢纽功能需求和容量规模，不对其用地性质与范围进行明确。

4.3 完善用地控制

在用地控制方面，可以通过以下几种综合开发模式打破土地供应模式限制，比如“出让带建”、“上盖出让”、“分别开发”、“作价出资”等。以出让带建为例，需要将客运枢纽与周边区域规划成“综合用地”，然后通过招标、拍卖、挂牌等方式出让，最终由受让人负责，对这一个“综合用地”进行统一开发，并同步建设配套设施。分别开发则是一种枢纽本体和周边地块开发分别落实、分开实施的一种模式。这种用地模式，可以在规划、设计、建设、竣工四个环节保持同步，确保各个环节相互协调、衔接，进而获得预期理想效果[4]。

4.4 加强设计协同

在客运交通枢纽综合开发过程中，应当协调不同开发主体和专业设计，这就需要编制出科学的设计导则，明确技术准则，包括交通、建筑、市政设施、建筑管理等方面，使得各个开发主体、专业设计明确相关的设计要求和原则，进而在立体空间层面进行有效衔接，更好的实施统筹规划建设，加强运营管理。在设计协同中，应当特别关注两个问题：其一，加强交通流线的合理组织，确保枢纽换乘空间得到良好优化，促使枢纽和综合开发物业建立良好的联系，特别是要关注人行流线。其二，需要高度重视建筑空间的一体化衔接，保证城市客运交通枢纽可以与地区的景观风貌相互协调，进而逐步优化相关的公共服务功能，如图2所示。

图2 某高铁站鸟瞰图

4.5 健全实施机制

城市客运交通枢纽综合开发作为一个工程项目，具有较强的系统性、复杂性特点，应当在前期策划、规划、设计以及建设、运营等环节，明确各类主体利益诉求，并依据此构建完善的协调推进机制。除此之外，为保证客运交通枢纽综合开发项目顺利实施，政府应当积极发挥协调引导作用，可以成立领导小组、指挥部、管委会等工作机构，确保政府各个部门各司其职、相互协同，积极参与到市场运作中，全面助力综合开发工作有序开展。

4.6 优化融资模式

城市客运交通枢纽综合开发过程中，不仅要严格遵守国家法律法规，而且也必须结合项目特点，全面发挥地方政府职能作用，进一步开展投资引导工作，在此基础上，灵活运用财政、税收、金融政策等内容，拓展投融资模式，促使更多社会资本参与其中，进而推动城市客运交通枢纽综合开发项目顺利实施。例如，深圳市出台的《深圳市轨道交通条例》，其中明确授予轨道建设单位地铁沿线土地及上盖物业的综合开发权，并对其中的土地价款，采用未建轨道交通时的地价核定后，出让给轨道交通运营单位，同时采取先开发后上缴的方式，结合开发实际进度进行分期缴纳。枢纽综合开发和传统房地产开发销售模式存在很大差别，因为涉及到投资、建设、运营整个生命周期，因此，必须结合各个环节的资金需求，不断创新投融资模式，确保有效降低项目融资成本，降低其运营风险。

5 结束语

总而言之，通过本文对城市客运交通枢纽综合开发关键问题与对策分析，不难发现，城市客运交通枢纽综合开发整个过程中，包含了较多问题，必须做好前期规划建设，全面梳理各类关键问题，然后从技术层面、管理层面入手，促使枢纽综合开发可以与城市交通、城市空间以及功能相互融合、协调发展，为新时代城市交通规划建设提供助力。