黄吉 关宪国

摘要：扶贫项目资产为打赢脱贫攻坚战奠定了重要基础。为加强扶贫项目资产后续管理，持续发挥效益，文章基于扶贫项目资产权属移交资料，实地调查部分项目资产运营情况，分析产权归属与后续管理关系，探索出“一专班、三登记、两确权、两交接”资产登记确权移交方法。该方法操作性强、实用性强，有助于资产登记确权与交接，具有移交清楚、接收明白、管护有人、联农带农机制健全等特点，可实现资产底数精准、分类精准、权属清晰，高质量推进资产登记确权交接工作，确保项目资产后续管理运营规范。本研究探索出的方法在巩固拓展脱贫攻坚成果、接续全面推进乡村振兴、实现中国式农业农村现代化中将持续发挥效益。

关键词：扶贫项目资产；登记确权移交；实务研究

中图分类号：F205；F239.4  文献标识码：A   文章编号：1674-0688（2023）04-0121-04

0 引言

中国共产党第十八次全国代表大会以来，国家和地方各级人民政府持续加大扶贫资金投入力度，实施大量扶贫项目，形成较大规模的资产，极大地改善了贫困地区的生产生活条件。为加强扶贫项目资产后续管理，确保扶贫项目在巩固拓展脱贫攻坚成果、接续全面推进乡村振兴中持续发挥效益，国家出台了扶贫项目资产后续管理政策。各地为推进工作，成立了工作机构，开展扶贫项目资产登记确权与交接，以项目投资金额登记为资产金额，按经营性资产、公益性资产和到户类资产进行分类，以项目受益村为确权对象，将资产信息录入系统，制作扶贫项目资产交接台账。因项目资金梳理不到位、未实地核实资产现状和开展资产评估、资产所有权和经营权不分离、资产分类口径不统一、交接材料不全面和各方权责不明确产生不少问题，严重影响后续管理。本文从资产底数、资产分类、所有权、经营权和各方权责进行分析研究，探索出的资产登记确权与交接方法，可实现资产底数精准、分类精准、权属清晰，利于扶贫项目资产后续管理。

1 资产登记确权与交接情况

扶贫项目资产指党的十八大至2020年使用各级财政资金（含财政专项扶贫资金、统筹整合财政涉农资金、彩票公益金、粤桂扶贫协作资金、用于支持脱贫攻坚的政府债券、行业扶贫资金等）、社会捐赠和对口帮扶资金投入扶贫项目形成的资产［1］。

国家乡村振兴局、中央农村工作领导小组、中华人民共和国财政部《关于加强扶贫项目资产后续管理的指导意见》（以下简称《意见》）明确了扶贫项目资产的范围和管理要求。各地根据《意见》制定本地区扶贫项目资产管理政策，开展资产登记确权与交接工作。巴马瑶族自治县扶贫项目资产登记以资金下达文件、县政府批复的项目实施文件、项目施工合同及项目资金支出票据等凭证为依据（以下简称“4个依据”），登记资产名称等基本信息；以项目结算金额登记确认资产金额；以项目受益村为主要确权对象，建设单位为辅助确权对象；以行业部门为监管单位，按照程序由建设单位移交给确权对象。

据统计，巴马瑶族自治县2013—2020年扶贫项目共2 488个，投入210 354.51万元，完成资产登记确权交接项目2 488个，资产总额为210 354.51万元，完成登记率为100%、确权率为100%、线上移交率为100%。其中，经营性项目共303个，占12.18%；经营性资产现值为33 997.83万元，占16.16%；公益性项目共1 784个，占71.7%；公益性资产现值为136 987.94万元，占65.12%；到户类项目共401个，占16.12%；到户类资产现值为39 368.74万元，占18.72%［2］。

2 存在的问题

根据《意见》要求，扶贫项目资产后续管理主要措施是摸清扶贫项目资产底数，有序推进确权登记，落实后续管理责任，规范后续管护运营，规范收益分配使用，严格项目资产处置［3］。在实际登记确权与交接中，主要存在以下几个问题。

2.1 部分资产登记金额不精准

资产确权移交前要进行资产登记。按照“4个依据”登记资产信息，因此导致一些公益性资产、经营性资产金额不准确。例如，巴马瑶族自治县某乡2020年香猪养殖基地项目投入53.13万元，建设标准化猪圈1个，购买母香猪48头、公香猪2头。因受猪瘟影响，进行资产登记时已无存栏香猪，且该项目已转型，登记资产现值为53.13万元。由此可见，登记资产金额不精准［2］。

2.2 部分资产确权对象不精准

“建”“管”要衔接，权属需明确。党的十八大以来建设的扶贫项目以解决贫困村、贫困人口的生产生活条件、促进贫困人口脱贫增收为目标，项目资产原则上归属受益对象。但是，随着一些项目投入大、覆盖面广，且由地方政府国有融资平台公司进行经营管理，确权对象不精准。例如，该县某异地扶贫搬迁安置区扶贫农产品配送及交易中心需确权到社区，但是一直由地方政府国有融资平台公司经营管理，未明确运营方案，所有权与经营权不明确，违背了项目建设的初心和使命。

2.3 部分资產分类不精准

扶贫项目资产按经营性资产、公益性资产和到户类资产进行管理［3］。确权登记中部分资产分类还存在如下问题：一是将到户类划分为经营性、将公益性划分为经营性、将经营性划分为公益性，分类不准确。二是只以经营性、公益性和到户类划分，没有在这三大类的基础上对资产进行再分类，村集体经济组织无法登记会计账簿并纳入核算。三是对于与生产经营关系密切的基础设施建设项目，有的被划为公益性，有的被划为经营性，分类不一致。

2.4 资产交接简单，效果不佳

资产交接有以下方式：一是线上移交，按照防贫监测系统资产管理模块设置的指标要求，将项目资产名称等信息录入系统，完成线上移交。二是线下移交，按村制作项目资产移交台账，建设单位和权属单位代表签字确认，完成移交。资产交接存在一些问题，主要是移交后，移交单位不再过问，接收单位不知资产详情，导致后续管理不佳。

3 问题成因

3.1 资产底数不全清

以“4个依据”登记资产金额会导致底数不全面、不清楚等问题，主要表现如下：一是项目结余资金去向不明，是否形成资产不清。二是项目结算后退款未进行相应扣减处理。三是已不存在的资产未做扣减处理；四是未对资产进行再分类登记，投入资金形成的资产种类、金额不清，导致登记不精准。

3.2 资产所有权和经营权不分离

实际操作中，把资产所有权和经营权混为一体进行确权，将一些乡内建设涉及多个村集体共有的项目资产或跨乡建设多村共有的项目资产，确权给地方政府国有融资的平台公司，确权对象不精准，最终项目未给脱贫村、脱贫人口带来任何收益。

3.3 资产分类口径不统一

一是《村集体经济组织会计制度》没有经营性资产和公益性资产科目，收到的资产无法进行会计记账和核算。二是对既作为经营性资产，又被分为公益性资产，且与生产经营关系密切的资产分类口径不统一。

3.4 交接材料不全面、各方权责不明确

交接双方认为签字确认交接单后交接工作即完成。除了资产管理系统登记资产信息和交接台账记录的信息，移交方不明确其他应移交项目的资料。交接后，移交方、接收方应履行的權利和义务、应承担的责任不明确。

4 资产登记确权与交接实务对策

为贯彻落实《国务院办公厅转发国家乡村振兴局、中央农办、财政部关于加强扶贫项目资产后续管理的指导意见的通知》（国办函〔2021〕51号）等文件精神，巴马瑶族自治县在加强扶贫项目资产管理、持续发挥资产效益方面，创新性提出“一专班、三登记、两确权、两交接”的资产登记确权移交方法（即“1322”工作法）。“一专班”是指成立一个工作专班负责扶贫资产登记确权交接工作；“三登记”是指项目资金清理登记、项目资产实地核实登记和资产审计评估登记；“两确权”是指项目资产所有权和经营权分别确权，原则上把项目资产所有权确权到村集体经济组织；“两交接”是指线上交接和线下交接，即线上交接项目信息资料、线下交接项目纸质资料及其他实物。确保扶贫项目资产权属清晰、权责分明，在全面推进乡村振兴中持续发挥效益，促进该县基础设施、产业发展、民生工程等领域的全面提升。

4.1 组建工作专班

成立县级扶贫项目资产管理工作专班，由分管副县长担任班长，县乡村振兴局、财政局主要领导担任副班长，成员由各用款单位主要负责人组成，负责领导、协调和开展登记确权与移交工作。专班下设综合组、材料组、资金组、项目组和评估组。综合组负责上请下达、统筹协调、政策宣传、业务培训、车辆调度与后勤保障等工作。材料组负责制定方案、资金梳理表、资产登记、确权移交表（台账）、总结汇报等工作。资金组负责全面梳理资金投入与支出去向、项目资金收支凭证收集整理、填报资金梳理表等工作。项目组负责项目材料收集整理做好“一项目一档案”、实地核实登记、填写资产登记、确权移交表（台账）与办理交接等工作。评估组负责经营性项目资产评估材料收集整理及评估、出具资产评估报告、指导项目组填写资产登记确权移交表（台账）等工作。

4.2 做好方案、表格的制定

资产确权登记与交接要坚持规划先行，由材料组牵头组织各组研究各阶段、各环节具体业务工作和制定表格。首先，起草方案。其次，拟定资金梳理表和资产登记确权移交表（台账），在划分经营类、公益类和到户类这三大类资产的基础上，按照《农村集体经济组织财务制度》（财农〔2021〕121号）、《村集体经济组织会计制度》（财会〔2004〕12号）有关资产分类的规定进行资产再分类，确保资产分类与村集体经济组织会计制度衔接，确权到村集体经济组织的资产，村集体经济组织能够登记会计账簿纳入核算。最后，将拟定的方案、表格、台账及填表说明等材料，以专班名义行文报县人民政府审定和印发实施。

4.3 加强政策宣传和业务培训

综合组收集整理有关政策文件编辑成册，印发给各单位、乡镇人民政府和各村委会学习。印发政策宣传单进行宣传。组织召开县、乡、村三级会议宣传政策和部署工作。组织各组业务培训，指导乡、村开展政策宣传和培训工作。

4.4 做好扶贫项目资产“三登记”

一是项目资金清理登记。资产登记确权是否准确，接收方是否愿意接收，关键在于项目是否存在、完好，资产金额是否真实准确。资金组按照政策规定、资金梳理表的指标内容，指导用款单位对党的十八大至2022年投入的扶贫（衔接）资金及使用情况进行全面梳理，理清资金来源和去向，做到来源清楚、去向明确、一分不漏、收支平衡。用款单位将经单位领导审核盖章后的资金梳理表及佐证材料报给资金组。资金组安排专人复核、确认登记金额。

二是项目资产实地核实登记。项目组根据资金组确认的资金梳理表，在资金组收集到的材料的基础上，逐个收集完善所有项目材料。首先，指导建设单位收集项目入库、设计、预算、财评、招投标材料，设计、勘探、监理和施工合同，项目施工、监理过程，竣工验收、公示公告、审计报告和结算凭证等材料并整理成档。其次，根据收集到的项目资料重点对公益类和到户类项目进行实地逐项核实登记，如实填好资产登记确权移交表相关内容，并签字确认核实登记结果。

三是项目资产审计评估登记。乡村振兴，产业兴旺是重点，经营性项目是产业兴旺的基础。由于资产评估专业性强，需要有资质条件才能依法开展评估工作，因此需要应聘请有资质的第三方负责资产评估登记工作，理清每个经营性项目投入的资金形成的资产类型、数量及金额，理清有异议的公益性项目资产。做到资产类型界定、金额计算准确，进行全面评估，出具评估报告，填写资产登记确权移交表，并签字确认评估登记结果。

4.5 做好扶贫项目资产“两确权”

坚持资产所有权和经营权分别确权的原则。以项目建设的绩效目标为确权依据，在资产所有权原则上全部确权到村集体或农户，跨村、跨乡镇的经营性项目资产所有权按所涉及的村集体进行等额分配资产金额，并确权到相应的村集体。资产经营权按照实际情况确定，如到户类资产全部确权到农户，公益类资产全部确权到村集体经济组织，并落实专人管护。对具备自主经营能力的经营权，确权到村集体经济组织；对不具备自主经营能力的经营权，由村集体经济组织以出租、入股等方式与地方政府国有融资平台公司或引入的企业签订经营协议把经营权确权到位。

专班逐个研判项目资产权属归属后，进行公示、公告并按程序行文上报县人民政府审批。

4.6 做好扶贫项目资产“两交接”

根据批复的确权文件组织开展资产交接工作。

4.6.1 签订交接合同

一是签订项目资产所有权交接合同，明确线上交接的内容、线下交接的办法和内容、线下移交的项目资料、各方的责任与义务、管护责任人的责任与义务、违约处理方式和办法、合同数量及合同生效规定等。二是引导资产所有权单位和经营单位签订经营协议，明确管护责任和利益联结机制。

4.6.2 線上交接

组织人员按照扶贫项目资产管理系统的指标要求，将经批复的项目资产信息录入系统，完成线上交接工作。

4.6.3 线下交接

组织移交方、接收方、监管方代表和资产管护人到项目实地确认交接。移交方将应移交的项目材料复印、装订成册，并盖章确认。由移交方、接收方、监管方代表进行项目资产材料交接。

做好扶贫项目资产登记，摸清资产底数；科学分类，确保资产分类管理和会计核算相衔接；坚持所有权和经营权分别确权，有序推进确权登记；抓好资产交接，落实管理责任，做到移交清楚、接收明白、管护有人、运营规范，高质量推进扶贫项目资产后续管理。

5 结语

中国共产党第十八次全国代表大会以来，投入形成的扶贫项目资产能否在全面推进乡村振兴中持续发挥效益，关键在资产登记确权交接与后续管理。实践中，以“4个依据”登记确权与交接，会导致资产金额登记、确权对象、资产分类和资产移交存在不精准、不全面、不明确问题，原因在于资产底数不清、资产所有权和经营权不分离、资产分类口径不统一、交接材料不全面、各方权责不明确。本文从资产底数、分类口径、制度衔接、所有权、经营权和各方权责进行分析研究，探索出“一专班、三登记、两确权、两交接”的资产登记确权移交方法，该方法操作性强、实用性强，有助于资产登记确权与交接，具有移交清楚、接收明白、管护有人、联农带农机制健全等特点，可实现资产底数精准、分类精准、权属清晰，高质量推进资产登记确权交接工作，如果出现资产分类与会计制度的资产分类科目不相符，将出现“入账难”问题。科学建立产权归属明晰、权利义务匹配、运营管护高效、收益分配合理、资产处置合规的扶贫资产管理机制，不仅可以确保扶贫项目资产在巩固拓展脱贫攻坚成果、接续全面推进乡村振兴中持续发挥效益，还可以为乡村振兴项目资产登记确权交接和后续管理提供宝贵经验。

6 参考文献

［1］广西壮族自治区人民政府办公厅.关于印发广西扶贫项目资产管理办法的通知［A］.桂政办发〔2021〕83号.2021.

［2］巴马瑶族自治县人民政府办公室.关于印发巴马瑶族自治县2013—2020年扶贫项目资产权属移交工作方案的通知［A］.巴政办发〔2022〕111号.2022.

［3］国务院办公厅.国务院办公厅转发国家乡村振兴局、中央农办、财政部关于加强扶贫项目资产后续管理的指导意见的通知［A］.国办函〔2021〕51号.2021.