杨翠柏　张莹春

摘 要：当前我国环境保护法律制度体系存在两类相似的生态环境损害的司法救济路径，即生态环境损害赔偿诉讼和环境公益诉讼（以下简称“两诉”）。由于“两诉”的机制类似、功能重叠，它们之间既需做出区分、又需填补衔接规则。在司法实践中，“两诉”衔接的方法路径不一，综合视之，各有利弊。针对“两诉”并轨之现状，应进行“诉前”与“诉中”规则之填补，在探索必要共同诉讼之路的同时，也当厘清诉讼优先顺位和相关机构之间的职权定位，明确在生态环境保护领域行政权优先于司法权，以便发挥环保行政机关的优势地位、利用其优势资源。与此同时，充分并合理发挥社会组织和检察院的作用，以此促进不同体制之间的有效衔接，实现更为有效的生态环境损害救济。

关键词：生态环境损害赔偿诉讼；环境公益诉讼；衔接规则；诉讼顺位

中图分类号：D912.6文献标识码：A文章编号：1000-5099（2023）04-0062-09

习近平总书记在党的二十大报告中强调新时代背景下“中国式现代化”的五个表现形式①，其中人与自然和谐共生的现代化处于基础性地位。近年来，公权机关积极探索提升生态环境治理能力和水平、统筹高水平保护和高质量发展的顶层设计，并就此付诸实践。2015年《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》（以下简称《试点方案》）所设生态环境损害赔偿制度是对十八届三中全会提出的“对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度”的回应，也是落实“最严格生态环境保护制度”的具体表现。作为与生态环境损害赔偿制度高度相关的法律制度，环境公益诉讼制度早在2012年得以确立。就目前环境污染、生态破坏事件的司法救济而言，我国形成了生态环境损害赔偿诉讼与环境公益诉讼两种形态。实现生态保护的治理体系和治理能力现代化，根本上还需融洽在环境公共利益事务上的两套“机制类似、功能重叠”的法律制度，实现“两诉”之间的有效衔接。2020年，最高院发布《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》（以下简称《若干规定》），对“两诉”的衔接规则做出部分规定。同年出台的《民法典》规定特定主体有权请求侵权人承担生态环境损害的修复责任。2022年，生态环境部印发《生态环境损害赔偿管理规定》，对生态环境损害赔偿制度作了进一步的细化和规范。在现有的规范体系之下，针对同一环境侵害行为，既可以由省级、市地级人民政府及有关部门提起生态环境损害赔偿诉讼，又可以由检察院或者社会组织提起环境公益诉讼。由此可见，实践中存在对于同一环境损害事实既可以提起生态环境损害赔偿诉讼，又符合提起环境公益诉讼条件的情形。因此，在建设生态文明制度体系的背景下，处理好“两诉”之间的衔接，明确“两诉”的适用范围，有利于畅通两套制度，实现其应有之义的路径，对平息理论上的争议、化解实务工作中的难题意义重大。

一、“两诉”相关理论之厘清

1.生态环境损害赔偿诉讼的性质：公益诉讼抑或私益诉讼

关于生态环境损害赔偿诉讼，因现有法律规定尚不能定纷止争，学界围绕其性质产生诸多观点，主要包括“公益诉讼论”“私益诉讼论”“混合诉讼论”“国益诉讼论”等。归根结底其解释共有三种路径，即将其定性为公益诉讼、私益诉讼或者第三类诉讼。“公益诉讼论”认为，生态环境损害赔偿诉讼救济的是生态破坏、环境污染行为，而凡属此类行为损害的皆是公共利益，所以从本质来看，生态环境损害赔偿诉讼的性质为公益诉讼［1］。“私益诉讼论”则认为，诉讼原告提起生态环境损害赔偿诉讼的正当性基础是自然资源所有权。国家为保护其所有的财产而提起的诉讼本质上与私权主体因私益受损提起诉讼性质相同［2］。“混合诉讼论”认为，生态环境损害赔偿诉讼兼具两种属性，当政府作为适格原告提起诉讼时，其既是自然资源所有权人，也具有公共目的，具有公益诉讼的属性［3］。“国益诉讼论”观点指出，该诉乃行政机关为保护国家利益而就生态损失提起的诉讼。吕忠梅教授认为，生态环境损害赔偿诉讼从性质上讲不纯粹属于任何一种诉讼类型，故将其定性为“国益诉讼”更为合适［4］。

在中国传统的“中庸”文化影响之下，“折衷说”“混合说”相对而言可接受程度高、受众市场广阔，然究其性质，从本质来看只有两种区分：公益诉讼与私益诉讼。毋庸置疑，生态环境损害赔偿诉讼所保护的最终对象是环境利益，环境利益属于公共利益的范畴。然而，该诉的基础却是所有权，它带有强烈私权特点的物权性权利，这就使得以其保护对象外观定性诉讼性质的观点具有片面性。国家对自然资源所享有的权利在私权和公权的定性之间重叠交叉。从立法上看，我国环境保护体系之下所采观点为自然资源所有权理论。自然资源国家所有权理论，以物权理论为基本的设计和逻辑框架，根据《宪法》第9条、第10条和原《物权法》第46—49条，自然资源国家所有权理论包含两个核心要素：首先，政府享有自然资源所有权，是自然资源行使中的平等民事主体；其次，行政机关享有（民事）磋商和诉讼的权利［5］。在中国特色社会主义制度治下，国家利益与社会公共利益具有一致性，但这在世界范围内却并不具有普遍性。环保行政机关代表国家行使国家自然资源所有权保护的利益本质上是国家利益，这是我国社会主义国家性质所决定，即我国的国家利益与社会公共利益保持一致。因此，该诉对于公共利益的保护具有附带性。本文认为该诉在性质上具有保护“私权”的性质，只是这个“私权”的主体是抽象意义上的国家，较为特殊。因此，吕忠梅教授所论“国益诉讼”，实际上就是国家作为民法上的私权主体提起的诉讼，但是“国家”作为抽象的存在又无人格意义上的起诉资格，不能作为适格原告提起诉讼，于是将这项权利授权给国务院、省市、自治区以及地市级人民政府及相关环保机构具体实施。因而，该诉属于特殊的私益诉讼。

2.生态环境损害赔偿的权利人：社会组织是否为适格主体

从现行的法律规定来看，对生态环境损害进行司法救济的途径主要就是“两诉”。具体而言，符合条件的社会组织与检察院有权提起环境公益诉讼并成为适格原告，地方环保行政机关成为提起生态环境损害赔偿诉讼的主体。其中，作为新制度的生态环境损害赔偿制度以规范性文件规定的形式首先出现于2015年《试点方案》；2017年《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《改革方案》）在全国范围内推行生态环境损害制度。《试点方案》和《改革方案》均将该制度的权利人设定为地方各级行政机关。2020年修正的《若干规定》除将提起生态环境损害赔偿诉讼的适格主体确定为“省级、市地级人民政府及其指定的相关部门、机构”外，还提出了“受国务院委托行使全民所有自然资源资产所有权部门”。从立法技术上来看，生态环境损害赔偿诉讼是基于自然资源所有权或代为行使自然資源所有权提出的诉讼类型。相较而言，环境公益诉讼的性质和适格原告则一直较为明确。根据法律规定，环境公益诉讼，顾名思义，乃为维护公共利益之目的而提起的诉讼，因此，检察院与符合条件的环保组织皆有权代表公共利益，对公共利益受损之事实寻求司法救济。

有学者认为在《民法典》生效以前，“两诉”尚有界分、衔接的探讨空间。但是，《民法典》将生态环境诉讼的适格原告确定为“国家规定的机关”及“法律规定的组织”，因此，生态环境损害赔偿诉讼回归到公益诉讼的本位［6］。从《民法典》与此有关的第1 234条规定来看《民法典》第一千二百三十四条规定：“违反国家规定造成生态环境损害，生态环境能够修复的，国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人在合理期限内承担修复责任。侵权人在期限内未修复的，国家规定的机关或者法律规定的组织可以自行或者委托他人进行修复，所需费用由侵权人负担。”，确有规定“生态环境损害”修复责任的承担以及费用的负担，然其责任的承担规则中所叙“生态环境损害”并非专指特定的制度本体和诉讼类型。《民法典》第1 234条之内容对于环境公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼都同样适用，应当认为该条是对于“损害担责”原则的具体解释，而非生态环境损害赔偿制度的规定。从事实角度考察，以“北大法宝”检索“生态环境损害赔偿”案例之“中华环保联合会与无锡市蠡湖惠山景区管理委员会生态环境损害赔偿纠纷案”为例，该案发生在2014年，生态环境损害赔偿制度此时尚未确立。究其本质，该案为环境公益诉讼案件，是环保组织为保护公共利益而提起的诉讼。因此，该条款中的“生态环境损害”应当理解为违法行为的结果，是“损害担责原则”的体现，将该条款理解为生态环境损害赔偿制度的法典化规定并不恰当。既然《民法典》第1 234条的规定并非对生态环境损害赔偿制度的规定，那么作为索赔主体的社会组织也并未得到法律授权而成为生态环境损害赔偿诉讼的适格原告。

3.“两诉”衔接模式：顺位抑或无序

根据现行法律规定，发生环境污染与生态破坏时同时存在两条司法救济路径：行政部门提起的生态环境损坏赔偿诉讼与社会组织或检察院提起环境公益诉讼。在发生同一环境污染、生态破坏事实时，因两种路径功能上存在交叉、最终目的存在一致性，在做出选择时难免要进行利益抉择。针对“两诉”并轨的现状，对二者进行界分、明确其适用范围、实现“两诉”的有效衔接，既关系到制度的规范运用，也有利于实现生态环境保护的治理体系和治理能力现代化。

关于“两诉”的衔接，学界有顺位说、无序说两种。关于“两诉”的顺位，第一种模式是“政府部门—社会组织—检察院”。此顺位的可采信依据为：生态环境损害赔偿诉讼本质上属民事私益诉讼，自然应当由民事权利人首先行权。只有在赔偿权利人或者自然资源集体所有权人及其经营者不作为时，环保组织才可以出于保护公共利益的目的提起环境民事公益诉讼［7］。只有当两主体皆不作为时，检察院才可发挥最终保障作用，主动履职。第二种模式是“政府部门—检察院—社会组织”，在此种模式之下，形成的是“以环保行政机关为基本求偿主体、以检察机关为主要监督主体、以公众（环保组织）为督促主体”的三位一体的生态环境损害求偿机制［8］。即是环保行政机关在生态环境损害提起诉讼的事项上享有优先权，检察院可以在环保行政机关怠于履职时主动通过检察建议或者提起环境行政公益诉讼的方式发挥督促作用。若两主体都未行动，则环保组织此时有权依顺位提起环境公益诉讼。持“无序说”的学者则认为，在起诉顺位上，不应当对“两诉”施加顺位上的限制。一种观点认为，在不设置先后顺位的前提下，所有的符合法定条件的主体均可以提起“两诉”。在一方起诉后，另一方跟进起诉或者两方同时以各自的请求权基础分别起诉的，可以合并审理［9］。另一种观点认为，具备法定资格的主体并不受先后顺位的限制，若行政机关率先起诉则适用生态环境损害赔偿制度之规范，若社会组织率先起诉则适用环境民事公益诉讼制度规范。不过仍保留相关主体申请以共同原告的身份参加诉讼的权利［10］。

在事先设定起诉顺位的模式之下，可能会出现救济不及时、消解社会组织履职积极性等问题。“顺位说”的两种模式均将政府提起生态环境损害赔偿诉讼作为第一顺位，而从污染环境行为被发现到政府被判定怠于行使职权，中间可能存在一个较长的时间差，在这段时间之内环境侵害行为可能处于持续状态，此时，不管是社会组织还是检察院，都无权对生态环境进行司法救济，这显然是不合理的。同时，社会组织受资金、技术、人才、资源、调查取证难等方面的限制，在提起公益诉讼方面普遍处于不积极的状态，若再给其提起诉讼施加额外的限制，社会公益组织代表公共利益进行生态环境保护的积极性会进一步削弱。“无序说”观点，合并审理的使用情况以及列为共同原告的适用情况有待进一步探讨。并且，在“无序说”之下，容易出现疑难案件责任互相推诿，或者为迎合评价机制争相作为的情况。

二、实践中“两诉”衔接模式之差异

理论上的争议尚未平息，司法实务在规则适用上自然存在诸多问题。在生态环境保护场域，形成两种司法救济路径。在司法实务中，不可避免地面对因同一侵权行为和损害后果而提起不同诉讼的情形。生态环境损害赔偿制度的设置，造成社会组织在生态环境保护领域地位的削减，侵占公益诉讼的作用空间，公众参与生态环境保护的积极性更难发挥。因此，针对同一环境损害事实同时提起的“两诉”如何处理的问题，思路尚需明确。对环保行政机关、社会组织、检察院的职能定位亦至关重要。在司法实务中，主要存在合并审理、追加为共同原告、在“两诉”上设置优先处理的顺位等做法。

1.相关案件处理方法归纳

通过“两高”发布的环境污染相关案例，发现关于同时提起“两诉”的情况在实践中的处理方法也并不一致。在“重庆藏金阁物业管理有限公司偷排废水案”参见重庆市第一中级人民法院（2017）渝01民初773号民事判决书。中，存在针对同一环境损害事实，行政机关与社会组织都积极作为之情形。对此，重庆市第一中级人民法院采取将两案合并审理的处理方法；在“九江市人民政府诉江西正鹏环保科技有限公司等生态环境损害赔偿责任纠纷案”参见江西省九江市中级人民法院（2019）赣04民初201号民事判决书。中，在九江市人民政府起诉后，九江市人民检察院出具了支持起诉意见书，由检察机关出庭支持诉讼；在“中华环保联合会与山东博汇集团有限公司、山东省环境保护科学研究设计院有限公司环境污染责任纠纷案”参见山东省淄博市中级人民法院（2019）鲁03民初118号民事判决书。中，在“两诉”的衔接问题上采用了中止方式。淄博市中级人民法院依据《若干规定》第十七条最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）第十七条：人民法院受理因同一损害生态环境行为提起的生态环境损害赔偿诉讼案件和民事公益诉讼案件，应先中止民事公益诉讼案件的审理，待生态环境损害赔偿诉讼案件审理完毕后，就民事公益诉讼案件未被涵盖的诉讼请求依法作出裁判。，中止环境民事公益诉讼的审理而先行审理环境民事诉讼；在“广东省佛山市三水区乐平镇环境保护局与邓金华等环境侵权纠纷案”参见广东省佛山市中级人民法院（2020）粤06民辖终215号民事判决书。中，由于樂平镇环境保护局未能切实履职，三水区检察院遂向乐平镇政府出具检察建议书，建议通过法律手段向邓金华等人追偿为处理堆放垃圾所造成的国有财产损失。乐平镇于是向三水区法院提起诉讼。本案中检察院发挥其监督职能，积极作为，督促行政机关保护生态、履行职能。

根据上述相关的司法案例，在司法实务中处理均被提起的“两诉”的衔接问题可以归纳为两种情形：一是将“两诉”合并审理，二是设置“两诉”的优先顺位。第一种情形是针对同一事实提起的“两诉”进行合并审理，将两个主体列为共同原告。这针对的主要是案件事实相同、诉讼目的一致、被告相同、诉讼请求基本相同的情况。如此，既可以节省司法资源，又能实现冲突的有效解决，例如“重庆藏金阁案”。第二种则采取分而治之的思路，在“两诉”均被提起的情况下，采取中止其中一诉之衔接方式，中止环境公益诉讼案件的审理，优先处理生态环境损害赔偿案件，例如“乐平镇环保局诉邓金华案”。

尽管《若干规定》明确了“两诉”同时提起的情况下的优先顺位，但是“一刀切”地采取“中止”的衔接方式，忽略了起诉的先后顺序，也未将诉讼阶段考虑纳入评价体系，这对于环境公益诉讼来说无疑是重大的制度冲击。首先，若是环境民事公益诉讼程序已经完成开庭环节，在仅剩下公开宣判程序时，却因权利人突然提起生态环境赔偿诉讼而被迫中止，何时恢复、如何恢复仍未可知。此前原告、被告双方已经在环境民事公益诉讼程序上付出了时间和金钱成本，努力成果却因生态环境损害赔偿诉讼的提起而停滞甚至归于消灭，这无疑会极大挫伤社会组织提起公益诉讼的积极性，造成了本就稀缺的司法资源的浪费。其次，采取中止的衔接方式，给行政机关逃避诉讼制造了可能性。若环保组织发现行政机关怠于履行环境保护监管职责，可以积极作为，基于公共利益保护目的提起诉讼。此时，根据优先规则，若原告社会组织的诉讼请求在前诉中业已实现，则行政机关便在程序上避免了被列为被告的尴尬局面［11］。行政权得不到监督，不利于环境保护目的的实现。最后，因环保行政机关为环境损害事实提起诉讼而被迫进入中止状态的环境民事公益诉讼，其是否应当恢复、何时恢复、如何处理其诉讼请求也是非常重要的问题。在上述“中华环保联诉博兴公司”案件中，淄博市中级人民法院做出中止裁定之后，是否继续审理、中华环保联合会的诉讼请求是否得到充分考虑和恰当回应？若符合《若干规定》第十七条规定的情形，因其诉讼请求已经被后提起的生态环境损害赔偿诉讼所涵盖，环保组织为诉讼所付出的成本便付之一炬，甚至尚未来得及进入法庭审理程序提出訴求，便被迫退出。这对于社会组织的活力和积极性是极大的损伤。从现实情况来看，对于同时提起的“两诉”，“合并审理”的路径是值得探索的。

2.现有衔接模式之劣势分析

关于环境污染案件的“两诉”衔接，主要存在以下问题：其一，缺乏明确、系统、合理的法律规范，“两诉”衔接顺位与适用条件不清。从2015年的《试点方案》，到2017年的《改革方案》，再到相关的司法解释、行政规范性文件，都未将“两诉”的选择与衔接、甚至是生态环境损害赔偿制度等相关规则的效力位阶上升至法律的高度。《环境保护法》以及《民法典》均未提及该制度以及相关制度的衔接，各种规则散见于司法解释及行政规范性文件中。《若干规定》主要对“两种诉讼”的衔接做出明确，其中第16条规定“两诉”同时提起时法院应当受理，并使用同一审判组织《若干规定》第16条规定：“在生态环境损害赔偿诉讼案件审理过程中又提起民事公益诉讼的，应受理并交由同一审判组织审理。”，第17条设置了法院面对“两诉”时处理的顺位规则《若干规定》第17条规定：“在环境民事公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼同时提起的情况下应当先中止民事公益诉讼案件的审理，优先审理生态环境损害赔偿诉讼案件并就其未涵盖的诉讼请求再审理民事公益诉讼案件。”，第18条赋予适格主体就前案尚未发现的损害再次寻求司法救济的权利《若干规定》第18条规定：“当生态环境损害赔偿案件的裁判生效后，有权机关或法律规定的组织就前案未被发现的损害提起民事公益诉讼的，人民法院应予以受理，反之亦然。”。《若干意见》就相关制度的衔接问题，提及在面对具有可谴责性的生态环境问题时检察机关、行政机关、人民法院所担任的角色与各方之间的联动关系《若干意见》规定：检察机关可以对生态环境损害赔偿磋商和诉讼提供法律支持，相关行政机关可以对检察院提起环境民事公益诉讼提供证据材料和技术方面的支持。并且，人民法院在受理环境民事公益诉讼案件后，应当在10日内告知相关行政机关，相关行政机关为此提供帮助。。然而，事关“两诉”之间的衔接，仅以简单的几项规定来涵盖略显单薄，难以满足复杂的司法实务工作的需要。并且《若干规定》作为司法解释，于前言中申明其是“依据《环境保护法》《民事诉讼法》等法律的规定”而制定。然而《民法典》抑或《环境法保护》，遑论程序法，都未将生态环境损害赔偿制度作为一项特定制度加以规定，《民法典》之规定为关于赔偿事宜之规定，而非“制度”之规定。没有“法律”何来“解释”，《若干规定》事实上并非根据这两部法律而制定的司法解释。尽管《若干规定》回应了部分关于“两诉”衔接的相关程序问题，对实践中出现的实务操作上的问题具有一定指导意义，但是这从法理层面上讲不是正当的实体法依据。其二，在具体执行层面，也缺乏相应的衔接机制。实践中既有“合并审理”的做法，也有“分而治之”的路径。“分而治之”即按照规定先审理生态环境损害赔偿诉讼，按照环境公益诉讼程序继续处理该诉尚未涵盖的诉讼请求。合并审理即将“两诉”进行合并处理。法律实务中给予司法工作人员过多自由选择空间反而会为滥用职权创造温床、降低工作效率、为工作带来实际困难。其三，在环保行政机关、社会组织、检察院的权利行使上，存在顺位不清、职权不明的问题。在生态环境损害赔偿诉讼中，环保行政机关身担原告之责，有权就生态环境损害的索赔和修复问题提起诉讼。符合条件的社会组织和检察院又成为环境公益诉讼的适格原告。若环境公益诉讼已经步入审理阶段，此时是否还有必要提起生态环境损害赔偿诉讼？若依然提起生态环境损害赔偿诉讼又该如何处理？按照现有规则，若提起该诉则必须对环境公益诉讼采取中止审理的处理方式，这必然导致诉讼效率低下、浪费司法资源。当适格主体已经就同一环境损害事实提起环境公益诉讼时，并且法院已经做出判决、裁定，此时仅以诉讼请求未被全部涵盖而提起生态环境损害赔偿诉讼是否正当，法律未作明确回应。检察院既是法律监督机关，又可以在公共利益受损的情况下充当原告提起环境公益诉讼，其角色定位与选择标准尚未明确。如何协调环保行政机关与社会组织诉权的冲突，检察院作为环境公益诉讼之适格原告应当如何在法律授权范围内发挥作用等问题亟待回答。其四，优先审理生态环境损害赔偿诉讼挫伤环保组织通过司法途径保护生态环境的积极性。环保社会组织受到资金、人才、职权之桎梏，在推进维护公共利益、保护生态环境方面举步维艰。然社会组织为发挥公益诉讼制度职能价值之不可或缺之力，其行动积极性必须保护、行为有效性须得到认可。环保组织诉权受到侵害，削减其作为积极性，而中止之处理方式亦会造成国家司法资源浪费。最后，现有的设置优先顺位的衔接规则使得行政机关在程序上很难成为环境公益诉讼的被告，可能成为行政机关躲避追诉的工具，既不利于监督行政机关的行政权，又不利于行政机关审慎履行监管义务，也不利于政府积极作为和职能的发挥。

三、“两诉”的衔接路径

针对环境污染、生态破坏的司法救济，我国目前存在两种类型的诉讼。针对“两诉”并轨之现状，对其进行界分、明确其适用范围，方可规范其运用、实现“两诉”之有效衔接、发挥其本身之效用与价值。关于衔接分歧的解决，有设置起诉顺位之建议，亦有合并审理之策略，学界却鲜有观点注意到诉讼阶段的问题。笔者认为，“诉前”与“诉中”应当适用不同的规则。

1.同时提起的“两诉”的衔接路径

《若干规定》提供的衔接路径为：在环境公益诉讼进行过程中，若环保行政机关又提起生态环境损害赔偿诉讼，则应中止公益诉讼的审理转而处理生态环境损害赔偿诉讼。从司法资源、诉讼成本和社会影响的角度来看，盲目的、“一刀切”地规定“生态环境损害赔偿诉讼优先于环境民事公益诉讼”并不合理。这在救济效率、保护相关组织作为的积极性上都存在严重缺陷。在此情形下，应当探索合并审理之路。其中，必要共同訴讼规则有充分适用空间。应当考虑将环保行政机关追加为共同原告，若诉讼请求等内容一致则将两案并案审理，对于环保行政机关所提出的未被涵盖的诉讼请求可以协商一致增加诉讼请求，也可在该案审结后另行在生态环境损害赔偿诉讼案件中解决。对于已经处于审理阶段的生态环境损害赔偿诉讼，相关主体又提起环境公益诉讼的，亦可以参照上述规则。

2.诉前“两诉”衔接规则的填补

并非所有的案件都适用合并审理的路径，之所以在“两诉”同时提起的情况下选择合并审理的路径也是基于现实的考虑以及价值的选择。两种诉讼毕竟是两种截然不同的类型，应当尊重其独立地位、发挥其独特作用。而大部分案件，事实上因为调查取证这个前置过程的必然存在，很多时候都不存在绝对的信息壁垒，即使在诉讼方式的选择上，也有协商空间和余地的。笔者认为，应当建立以生态环境损害赔偿诉讼为主导、环境公益诉讼为补充的衔接机制。

解决顺位问题，必然首先确定行政权与司法权何者优先的难题。行政权和司法权存在本质差别：行政权具有扩张性和主动性，而司法权具有谦抑性和被动性。《环境保护法》将行政机关确定为环境质量的负责人《环境保护法》第六条第二款规定，“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”。。政府环境质量保护责任条款表明，我国各级政府作为公权主体当然有义务为预防和恢复生态环境损害做贡献，这符合我国环境保护立法精神。事实上，政府在承担生态环境的保护和生态环境损害的预防职责方面也具备天然优势。生态环境损害的预防和修复牵涉范围广、内容复杂、专业性极强，行政机关基于环保行政监管职责而掌握和积累的公共资源，得以在技术、人才、管理能力方面具有其他公权机关无法比拟的优势。综合考虑，行政权在环保领域发挥作用的空间值得深入，将环保行政机关作为主体负责生态环境损害预防、修复、求偿工作是最便捷、最经济，也是最有效的选择。基于政府传统的命令—控制式的行政主体角色，以权力配置角度观之，在生态环境损害的预防与修复中当遵循行政权优先原则，负有环境保护、污染监管职责的政府积极作为，对环境风险进行事前防范、对环境损害进行事后制裁，发挥行政权在生态环境损害法规体系中的核心作用，保护环境公共利益［12］。在我国的环境保护规范体系建设中，应当将司法权和行政权作泾渭分明的划分，行政权和司法权可以相互制约，但须臾不可融合。在我国整个诉讼程序中，除某些涉及重大国家利益、公共利益、个人特殊利益等事项外，为使双方当事人有平等对抗之空间，法院须得居于中立第三方位置。若提前介入则有违法院的职能和性质定位。在生态环境保护领域，法院应保持被动、消极地位，而不能在行政机关尚未行使行政权或者未调动行政资源以进行环境监管时就针对生态环境损害实施提前介入，这有违权力分配规则、不利于公共资源的有效配置。只有当行政机关穷尽各种行政手段而不能达到生态环境保护和损害救济效果时，法院才能介入，发挥司法裁判终局性效能。

总之，从理论上讲，环境损害救济与环境危险防范以依靠行政权为最优，司法权须保持谦抑和滞后，发挥其保障作用。对此，笔者在空白规则填补方面作如下建议：

首先，应当确立行政机关的优先权利。环保行政机关作为自然资源所有权的实际权利享有者和执行机关，在专业性、人员、技术等方面拥有不可比拟的优势。基于法定的环境监管职责能够较为全面、高效、便捷地获取各类生态环境损害信息，在环境污染、生态破坏的调查取证方面存在信息和技术优势。不管是作为共同活动集体的社会组织，还是作为司法机关的检察院，在专业性方面都略显不足。社会组织作为非营利性社会团体，普遍存在资金不足、人才匮乏等问题，这也是法律授予社会组织环境公益诉讼权利、却并未明显激发其履行诉讼职能的积极性的原因之一。同样，检察院作为司法机关，从职权划分来看应当保持谦抑性，守好社会的“最后一道防线”。并且以公诉机关的身份向审判机关的法院提起诉讼，在外观上会造成社会公众的不信任，判决结果可能相对更不容易被接受。

其次，应当完善检察机关的法律监督功能。建立“政府部门—环保组织—检察院”三位一体的模式。在这个过程中可以探索适用诉前公告程序。检察机关起诉前应当进行公告，只有当环保行政机关和社会组织都不提起诉讼的情况下，检察院才可以行使诉权，对怠于履职的行政机关提起环境行政公益诉讼或者直接对赔偿责任人提起环境民事公益诉讼。当然，除了诉前公告，检察院还可以通过检察建议的方式，要求环保行政机关尽快解决问题、提起诉讼。检察院发挥环境保护监督功能的方式有以下路径：（1）检察院发现环境污染、生态破坏行为，应当选择发出检察建议督促环保行政机关履职，或者进行诉前公告。（2）若选择检察建议的方式，在环保行政机关不履职也不提起诉讼时，检察院可以选择提起环境行政公益诉讼要求行政机关履职，也可选择直接提起环境民事公益诉讼，向赔偿责任人主张公共利益；若选择公告的方式，在公告期满后，检察院直接提起环境民事公益诉讼。（3）检察院发出检察建议后，环保行政机关根据生态环境损害赔偿制度的规定进行磋商，磋商不成则提起诉讼。（4）若存在生态环境损害赔偿诉讼未涵盖的诉讼请求，则社会组织或者检察院可以另行提起环境公益诉讼，此时检察院仍应当让位于社会组织，在社会组织不起诉的情况下再提起环境民事公益诉讼。

最后，从法律层面上将生态环境损害赔偿制度确定下来，并填补“两诉”的衔接规则是必要的。应当搭建以生态环境损害赔偿诉讼为统领、环境公益诉讼为辅助补充进行衔接的制度框架。生态环境本身具备的特殊性，即一旦受到污染和破坏，结果很可能是无法逆转的，且生态修复往往时间长、修复成本高，这就提醒立法者必须注重预防原则在整个制度规范体系中的运用。生态环境损害赔偿诉讼和环境公益诉讼的价值倾向分别是损害填补和风险预防，基于已受损生态环境救济的紧急性、不可逆性，前者有优先级。此外，现有规则纷繁复杂，尽管存在诸多政策解读例如，在检察环节落实好生态环境损害赔偿制度改革工作——最高检民行庭有关负责人解读《生态环境损害赔偿制度方案》。，难免犹如“无源之水”“无本之木”，解释缺乏正当性，理论和实务上的争议自难平息。想要实现制度耦合，必须完善规范设计并将规则上升至法律层级，如此方可实现“两诉”的有效衔接。

四、结语

作为生态文明制度体系建设背景之下新设的一项制度，生态环境损害赔偿制度自诞生之日起就引发诸多讨论。究其性质，生态环境损害赔偿诉讼应当属于国家自然资源所有权之下的、以特殊的国家作为民法上私权主体提起的私益诉讼。就适格原告而言，国家作为抽象主体无法直接以权利人的身份提起诉讼，故国务院以及国务院授权的省级、地级市政府成为代表国家行使自然资源所有权、就侵权行为主张救济的权利人。因制度体系不完善，作为功能相似的兩种诉讼，“两诉”在衔接模式上仍存在的困境。不管是纯粹“顺位”，还是绝对地不设置优先顺位，都存在缺陷。对此，本文剖析相关司法实践，总结归纳现有的衔接模式，明确环保行政机关、检察院和社会组织在“两诉”中发挥的作用。“两诉”的衔接模式在理论规范层面上存在缺陷，在实践中选择路径过多。因此，基于现实的考量，应当区分已经提起的“两诉”和尚未提起的“两诉”，进行“诉前”与“诉中”规则的分别填补。针对“两诉”均在进行过程中的情形，应当保护司法权威，设置优先顺位必然会对其中一种诉讼不利，因而须探索合并审理之路。在诉前阶段，应当建立生态环境损害赔偿诉讼优先的规范，在制度中充分发挥检察机关的法律监督职能，同时提高社会组织承担责任的积极性。唯其如此，方可构建一个体系完备、规则清晰的“两诉”衔接机制，实现有效的生态环境保护。

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（责任编辑：蒲应秋）

The Way to the Connection between Systems of Ecological Environmental Damage Compensation Litigation and Environmental Public Interest Litigation

YANG Cuibai， ZHANG Yingchun

（Law School， Sichuan University， Chengdu， Sichuan， China， 610207）

Abstract：At present stage， there are two similar judicial remedies for ecological damage in Chinas environmental protection legal system， namely， ecological damage compensation litigation and environmental public interest litigation （hereinafter referred to as "two litigations"）. Since the mechanisms of "two litigations" are similar and their functions overlap， they must be distinguished from each other， and their legal connection rules must be established. In judicial practice， there are different methods and paths for the connection， and each has its own advantages and disadvantages. For the current stage where "two litigations" overlap in many aspects， rules for "before" and "during" the litigation should be added; while exploring the necessary common litigation road， we should clarify the priority of litigation and the position of authority between related institutions， clarify the priority of administrative power over judicial power in the field of ecological environmental protection， and give play to the advantageous position of environmental protection administrative organs as well as their superior resources， so as to fully and reasonably play the role of social organizations and procuratorates. In this way， we can promote the effective connection between different systems and achieve more effective ecological and environmental damage remedies.

Key words：ecological and environmental damage compensation litigation; environmental public interest litigation; connection rules; litigation subordination

收稿日期：2023-04-18

基金项目：四川省哲学社会科学研究规划项目“生态环境损害赔偿制度与环境公益诉讼制度的整合研究”（SC22ST12）。

作者简介：杨翠柏，男，四川巴中人，博士，四川大学法学院教授、博士生导师。

张莹春，女，山东淄博人，四川大学法学院在读硕士。

①习近平总书记指出，“中国式现代化”包括：人口规模巨大的现代化、全体人民共同富裕的现代化、物质文明和精神文明相协调的现代化、人与自然和谐共生的现代化、走和平发展道路的现代化。