师祯晨 许源

摘要：为全面把握国内政企关系的研究现状，更好地探讨中国政企关系的优化路径和政策建议，利用CiteSpace分析软件对810篇“北大核心”“CSSCI”和“CSCD”收录的文献进行可视化分析，可绘制出关键词共现网络、时间线、突现和聚类等科学知识图谱。研究表明，国内政企关系研究具有显著的阶段性和政策响应性特征，当前政企关系研究的前沿热点是新型政企关系、协同治理、营商环境、企业绿色转型，政企关系的重点研究内容集中在政企关系的表现形式与理论内涵、政企关系的类型模式与治理属性、政企关系优化路径三个方面。

关键词：政企关系；科学知识图谱；CiteSpace；

中图分类号：C34    文献标志码：A    文章编号：1004-3160（2023）03-0104-09

一、引言

在构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局和推进国家治理体系和治理能力现代化的时代要求下，处理好政府与市场之间的关系是当前社会各界的重要任务。政府作为社会经济活动的管理者，企业作为社会经济活动的生产者，两者之间的关系模式能够深刻影响一个国家或地区的经济发展水平、体制机制改革进程和企业创新发展成效。政企关系作为政府与市场在微观层面的映射，既是改善企业经营效率、提升经济高质量发展的关键引擎，也是推动政府改革，促进政府职能转变、提升国家治理能力的重要诱因。尤其是在党的二十大报告中明确提出要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用。尤其是近年来政企关系逐步成为学界的热点话题，但对其研究现状和发展趋势的系统性分析尚不充分，因此本文基于文献计量和可视化分析方法，对1992年1月至2023年2月中国政企关系研究文献的发文量、发展脉络、核心内容进行分析，并通过CiteSpace可视化文献分析软件绘制政企关系科学知识图谱，直观展示我国政企关系研究演变动态，阐明研究热点和重点，识别前沿趋势，进一步探讨政企关系研究发展逻辑和重要意义，为建立与时代需求相适配的新型政企关系提供学理支撑。

二、数据来源与分析方法

（一）数据来源

本文所使用的文献数据来源于中国知网（CNKI）数据库，为提升文献数据样本的准确性与全面性，本文分别用“政企关系”、“政商关系”为主题词进行高级检索，年份设为1992年1月1日至2023年2月21日，期刊来源类别为北大核心、CSSCI及CSCD，检索结果共计912篇文献，而后进行剔除无效文献、合并同义词、删除无效词和文献去重等数據清洗，将清洗后获得的810篇文献数据（Refworks格式）导入CiteSpace绘制科学知识图谱。

（二）分析方法

CiteSpace是一款基于科学计量、数据和信息可视化技术对科学知识的结构、规律和分布情况进行挖掘的引文可视化分析软件[1]，本文使用CiteSpace 6.1R6，裁剪策略选择Pathfinder、Pruning sliced networks及Pruning the merged network，时间切片为1年，节点类型选择Keyword。通过此类方法输出的关键词共现网络、时间线、关键词突变及聚类图谱能够直观呈现出研究主题的演化脉络、重点主题和前沿热点，从多方位展现政企关系的研究全貌。

三、统计与分析

（一）年度发文量分析

发文量是评估某一领域研究能力与发展水平的外显指标之一，以年度为单位对发文量进行分析，有利于整体掌握该领域的发展动态与趋势[2]。如图1所示，国内政企关系研究经过30多年的发展，呈现出逐年增长的趋势，其中国内年均发文量为21.31篇，年均增长率为11.24%。值得注意的是，2015年以后发文量激增，这与同年国务院发布的《国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》（以下简称“意见”）密切关联，意见提出“正确处理好政府与市场的关系”“实现政企分开、政资分开、所有权与经营权分离”等命题，引起了学界对政企关系的高度关注。这说明国内政企关系研究力度与国家政策导向呈显著正相关性。根据发文量变化，可将国内政企关系研究分为三个阶段：1992-2002年为萌芽阶段，该时期年均发文量为13篇；2003-2015年为初步形成阶段，该时期年均发文量较稳定，为17篇；2016年至今为发展阶段，该时期年均发文量大幅增加，为62篇（不含2023年）。

（二）政企关系的研究热点与演变脉络

1.政企关系的研究热点分析

在CiteSpace中，共现频次、中介中心性是研究结构和热点的重要路径。共现频次可以帮助研究者识别重要术语，并评估术语之间的关联程度，而中介中心性则可以揭示不同时间段的重点主题。除此之外，通过计算每篇文献中术语出现的次数，可以构建出关键词共现网络图谱：节点大小代表共现频次，共现频次越高，节点越大；线条粗细代表共现强度，共现强度越强，线条越粗。当中介中心性不小于0.1，则可将其视为关键节点[3]。因此，在讨论研究热点时，需综合考虑网络节点的中介中心性与共现频次的关系。

本文利用CiteSpace绘制了国内政企关系研究的关键词共现网络图谱，如图2所示。在该图谱中，共有869个节点数量和1483条连线。结合表1列出的高频关键词可以发现，国内政企关系的研究热点在1992-2019年间呈现出集中而多变的特征，尤其是近几年在政府职能转变、市场体系完善等改革举措的推动下，政企关系领域的理论和实践正在不断创新和发展。根据热点主题的变化，本文将国内政企关系研究划分为三个时期：研究早期是1992-2002年，该时期的热点主题主要有“政企关系”“政商关系”“政府职能”“政企分开”“国有企业”“建立现代企业制度”等，研究内容主要围绕政企关系/政商关系的概念内涵、国有企业的产权改革、政府职能转变方向及权力关系分配机制等方面展开。研究中期是2003-2015年，该时期的热点主题以“政治关联”“民营企业”“企业社会责任”和“国家治理现代化”为主，在深化政府职能转变和优化权力分配的基础上，学界开始探讨不同类型的企业与政府之间的交互目的和机制以及企业在社会建设、生态环境中所承担的责任和作用。研究后期是2016年以后，该时期的热点主题包括“亲清政商关系”“企业绿色转型”“营商环境”“协同治理”“寻租”等。在采取了一系列改善营商环境、支持民营经济发展的政策措施后（如《优化营商环境条例》《关于在制定行政法规规章行政规范性文件过程中充分听取企业和行业协会商会意见的通知》），国内学界逐步将注意力转向顶层设计层面，强调构建与完善良好的政企关系不仅是促进经济高质量发展的重要动力，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的金钥匙。

2.政企关系的研究演变脉络

为准确描绘出1992-2023年政企关系研究趋势的演变路径，本文选择使用学界较为认可的CiteSpace突变词检测[2]和關键词聚类的Timeline视图。Timeline图谱能够通过时间维度来反映主题的变化趋势，其中节点越大，该主题的共现频次越高，线条覆盖范围越广，说明该主题受到的持续关注度越高，该图谱有利于解释学科领域研究热点的演进路径及未来方向（见图3）。突变词是指在特定时间段内共现频次出现显著波动的关键词，通过检测突变词可以及时发现学科领域中的主题转换和发展动态[3]（见图4）。

本文在关键词时间线图谱（图3）和文献内容的基础上，将政企关系研究的演变过程划分为两个阶段。第一阶段是萌芽阶段（2010年之前），该阶段的关键词主要有“政企关系”“建立现代企业制度”“地方政府”“国有企业”“市场经济”“政府职能”等，研究内容主要围绕政府与国有企业之间的产权关系和权力分配机制等方面展开，特别是在《全民所有制工业企业转换经营机制条例》发布后，政府职能转变作为推动企业经营机制转换的重要因素受到了广泛的关注。第二阶段是发展阶段（2010年至今），该阶段涌现出“民营企业”“企业社会责任”“政治关联”“政治生态”“产权性质”“反腐倡廉”等新的热点主题，研究对象从单一的国有企业扩展到多元的中小型民营企业，研究内容也从理论层面拓展到实践层面，为政企关系赋予了中国本土化的创新内涵。

对关键词时间线图谱（图3）和突现图谱（图4）分析后发现，“营商环境”“协同治理”“企业绿色转型”是近年来在政企关系研究领域中较为突出的新主题，突变强度分别达到了18.17、13.28和7.69，其中“协同治理”在一年内就实现了共现频次的显著增长，并且深蓝色线条代表其在未来仍会受到持续关注。这些突现词与国家的政策方针密切相关，例如2018年《国务院办公厅关于聚焦企业关切进一步推动优化营商环境政策落实的通知》提出“加快打造市场化、法治化、国际化营商环境，增强企业发展信心和竞争力”。2019年《优化营商环境条例》强调“优化营商环境应当坚持市场化、法治化、国际化原则，以市场主体需求为导向，以深刻转变政府职能为核心，创新体制机制、强化协同联动”。党的十九届六中全会公报和党的二十大报告都明确了绿色发展、循环发展、低碳发展的目标和路径。而政企关系作为一个核心主题，其连线几乎覆盖了整个时间轴，表明对政企关系的研究一直是学界的重点内容，未来可能会围绕不同区域的营商环境建设、政企协同治理和企业绿色转型等方面展开更深入的探讨。

（三）国内政企关系研究的关键词聚类图谱

关键词聚类分析是一种将关键词按照不同属性和同质性关系进行分类的统计分析技术，它可以根据关系强弱程度将关键词划分为不同的群组（聚类）[4]，其中聚类数字越小，表示该聚类领域越重要。本文利用CiteSpace绘制了关键词聚类图谱（见图5），并在参数设置方面做了如下调整：频次Threshold设为5，聚类算法选用Log-Likelihood Ration（LLR对数极大似然率），最大数量聚类设为10，节点大小和布局也进行了人工优化。在生成聚类图谱后，CiteSpace会提供两个定量指标来评估图谱绘制效果：一个是聚类模块值（Q值），反映网格结构和聚类模块的清晰度；另一个是聚类平均轮廓值（S值），反映聚类结果的合理性。陈超美教授指出，当Q>0.3时，表示该图谱的聚类结构是显著的，当S>0.5时，表示该聚类结果是合理的；若S>0.7时，则说明聚类是令人信服的[5]。本文绘制的聚类图谱Q值为0.885，S值为0.9687，证明关键词聚类结果是显著且合理的。

图5为国内政企关系研究的关键词聚类图谱，它将相关文献分为10个聚类标签，分别是“政企关系”“政商关系”“建立现代企业制度”“国有企业”“反腐倡廉”“民营企业”“市场经济”“新型政商关系”“所有制”“政治关联”。根据文献内容和聚类标签所包含的关键词，本文从三个方面对既有文献进行综述：一是政企关系的表现形式与理论内涵；二是政企关系类型模式与治理属性；三是政企关系优化路径。

1.政企关系的表现形式与理论内涵

政企关系的表现形式包含政商关系、政治关联或政治联系、官员视察等方面。第一类表现形式是政商关系，其概念源于“社会资本”，学界对该内涵定义还未形成共识，一种观点认为政商关系与政企关系相似，是民营企业与地方政府以及国有企业的互动关系[6]，重点在于商业实体与政府之间的互利合作，强调企业在涉企政策制定、资源分配、市场准入等方面的利益诉求，以及政府的监管、扶持、服务等职能；另一种观点认为它包含于政企关系，是个人化的产物，即拥有公权力的政府人员与企业家之间形成的隐性政治关系[7]。第二类表现形式为政治关联，是指企业与拥有或者影响着公共权力或决策权力的个人或政府部门之间形成的非正式、特殊的政治关系，在我国表现为企业高层管理人员及大股东拥有在政府部门任职背景或通过社会资本建立的政府关系网络，在西方国家则表现为企业家通过直接捐款、游说、赞助等方式与政府官员或国会议员建立起的利益网络[8]。需要注意区分政治关联不同于政治贿赂，它在法律层面是合法的。第三类表现形式是官员视察，鉴于我国政治体制和经济结构的特殊性，政府官员的视察能够对企业决策产生显著影响[9]，有学者认为官员视察的本质是企业通过“请进来”建立政治关系的一种有效途径[10]，并通过实证分析验证了官员视察行为能够正面影响企业绩效[11]，提升企业形象声誉。

既有文献从经济学和管理学分析范式对政企关系的理论内涵进行了探讨。经济学分析范式下的政企关系聚焦厘清政府与企业的关系边界，古典经济学主张政府是国民经济的“守夜人”，只需制定规则并保持市场秩序，不应当过多干涉企业决策[12]；新古典经济学则认为政府不仅要保障市场的基本制度和规则、修正市场失灵、提供公共产品和服务以及维护社会稳定等，还需要在必要时干预市场行为[13]。凯恩斯主义则强调在市场经济出现危机时，政府应采取措施应对危机并促进经济增长[14]。管理学研究范式从微观实践的角度出发，认为政企关系取决于政府、企业在运作过程中的角色和效用。早期管理学将政企关系视为层级制关系，强调政府的影响力和控制力，而将企业视为执行政府政策和要求的工具，地位和影响力相对较低。随着经济的发展和企业的壮大，现代管理学则将政企关系视为合作关系，企业可以通过与政府合作参与治理公共事务，并以此促进经济发展和社会进步。组织制度学派认为组织结构、制度和政策等因素会影响组织成员的行为和决策，而成员的行为和决策又会反作用于组织，因此在该理论框架下，政府和企业间的关系应该是合作共赢、协调互存的关系，双方只有相互协调，彼此支持才能最大程度地推动社会发展和进步[15]。新公共管理主张打破传统公共管理中政府是单一治理主体的定位，引入企业、社会组织等多元主体参与治理结构，实现协同治理[16]。整体性治理范式对新公共管理进行了修正，主张以公民需求为导向，重新审视并协调整合政府内部组织间以及政府与企业之间的关系，并致力于提高公共服务效率[17]。

2.政企关系的类型模式与治理属性

关于政企关系的类型模式，可根据现有文献内容分为三类：第一类是根据政治制度和经济制度的差异归纳政企关系类型，如東南亚的“权威关系型”、二战后日本的“关系依存型”、以美国为代表的“规则依存型”等[18]。第二类是侧重于分析中国在不同历史阶段中的政企关系。计划经济时期（1949—1978年），一方面政府实施高度管制和直接干预经济的政策，企业被视为政府的附属组织，按照政府计划统筹生产运转，另一方面在我国延续了数千年的“官本位”思想在一定程度上强化了政府的主导地位，该时期政府与企业间的关系呈现出管理与被管理的关系[19]，即“全面管控-政企合一”。改革发展阶段（1978—2012年），企业在市场经济体制发展的推动下开始脱离政府的全权管控，政府开始注重宏观调控而非直接干预，政府与企业之间表现出监督与被监督的关系[18]，即“政企分离-制度引导”。高质量发展阶段（2012年至今），党的十八大以来，国家治理体系和治理能力现代化取得重大进展，党的十九大报告中指出要“构建亲清新型政商关系”，李克强总理在政府工作报告中明确提出要“处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，推动有效市场和有为政府更好结合”，政府向“服务型政府”转变，政府与企业之间呈现出服务者与建设者的平等关系[20]，即“政府合作-协同互助”。

梳理既有文献后发现政企关系的治理属性具有双重效应。从积极效应看，良好的、科学的政企关系有利于双方共同提升价值创造，促进社会的稳定和发展。一方面，地方政府可以通过高产业规模和低政府干预提升地区企业保有量，动员龙头企业带头参与国家重点产业建设，实现扩大就业、促进社会稳定和地区经济发展的目标，调整地方政府与其所属所控企业之间的关系能够有效避免地区封锁，推动全国统一大市场建设。另一方面，政企关系能够帮助企业获得税收优惠、财政补贴等资源倾斜，有效缓解融资约束，帮助企业有效应对风险，提升其成长价值，显著改善企业经营绩效，尤其是可以通过政府与企业间的资源、能力互补，形成内外协同的关系模式，如促进企业高质量创新、数字化转型与国际化发展。从消极效应看，当地方政府基于财政税收收益、政治晋升和寻租获利空间的考量，会包容乃至默许企业采取不合规行为，导致经济腐败、环境污染、企业信息披露质量低、中央环保督察治理效果差等问题。当政企边界模糊时，容易产生剩余权力争执，阻碍乡村振兴建设。另外由于我国在地方政府官员中实行任期制度，官员变更会重塑地方政企关系，加剧政企信息不对称和产能过剩等问题。

3.政企关系优化路径

学界从政府职能转变、干预方式变更、政策法规完善和信任合作建立等维度，创造性地提出了多种政企关系优化思路与方向。其中“双强型政企关系”强调构建“有效市场”与“有为政府”，一是调整和优化中央考核地方政府官员绩效的标准，引导地方官员从经济增长型偏好转为质量效益型偏好，自上而下地让渡部分行政权力；二是通过重置阻碍市场健康发展的行政权力配置格局，明确政府和企业在不同场域的职能职责，避免地方政府利用国有企业垄断地位损害非国有企业利益[21]。“耦合型政企关系”是一个以“开放”“共享”为框架，以政企互动、合作为内容的优化方向，首先依托营商环境的持续优化，促进政府向服务型和法治型转型；其次政府要秉持竞争中立原则进行宏观调控，保证各种类型企业公平竞争；再次政府要牵头建立和完善社会信用体系，并与企业共建诚信、合作与共享战线；最后要提高政务工作和信息披露的透明度与准确度，并搭建起高效的社会监督体系，持续优化政企互动、沟通与合作机制[22]。“亲清合一型政企关系”是在“亲”“清”新型政商关系的基础上演变而来的，其强调政企间要明确边界，并努力与行会协会商会建立间接政治联系，另外要深化改革，营造公平透明的竞争环境。“动态同构-优势互补”式政企关系侧重于依托集体行动联盟，培育政企责任理念和信任理念，实现凝聚共识的目标，另外要完善法律法规，厘清权力边界与职能范围，进一步规范政企活动，形成互利共赢、携手并进的良性战线[23]。

四、研究结论

本文分析了1992-2023年中国知网（CNKI）数据库收录的810篇政企关系论文，发现其研究内容可归纳为以下三个方面。

（一）政企关系研究的阶段性和政策响应性特征

本文将政企关系的研究阶段分为三个阶段：早期（1992—2002年）、中期（2003—2015年）和后期（2016年至今）。早期的研究主要探讨政府与国有企业之间的权力关系，中后期的研究则涵盖了政府与国有企业、民营企业之间的职能边界和互动机制，并提出了符合中国高质量发展要求的政企关系优化路径。可以看出，近30年来，学界在不同学科和理论基础上，使政企关系研究变得更加多元、全面、开放。同时结合发文量来看，我国学者在学术期刊上发表了大量相关论文，并呈现出逐年增长的趋势，另外当政府部门提出新政策、新命题后，发文量也会随之出现明显波动，这表明国内政企关系研究具有显著的阶段性和政策导向性。

（二）政企关系研究的宏观-微观转向

研究发现，国内政企关系研究从对宏观层面的政治制度和市场经济制度的探讨逐渐转向政府与企业之间具体的互动机制，如从推动国有企业建立现代企业制度转向分析政府与企业如何协同治理推动企业绿色转型。从研究内容上看，学界首先从个人层面、集体层面、经济学与管理学分析范式等维度出发，解释了政企关系“是什么”的问题；其次从积极效应与消极效应两个维度阐述了政企关系的治理属性，回答了“为什么”要建设好政企关系；最后从政府职能、制度环境、沟通机制及关系边界等视角提出了优化政企关系的思路和方法，阐明了政企关系“怎么办”的问题。

（三）政企关系表现形式、理论内涵与治理属性的多元性

国内政企关系的研究重点围绕着表现形式、理论内涵、治理属性等多向度展开，基于关键词聚类图谱和文献内容分析，可以发现以下特点：一是在政企关系的表现形式上，在中国以“政府主导-企业主体”为主，即政府作为推动政企关系建设的主导者，利用税收优惠、财政补贴和制度规范等政策工具同企业搭建起互动影响机制，这种模式有利于政府实施宏观调控和社会管理，但也可能导致权力寻租和效率低下等问题的滋生。二是在政企关系的理论内涵上，经济学和管理学的分析范式解释了政企关系的本质与现状。从古典经济学、新典经济学到凯恩斯主义在不同的市场假设和干预理念下阐明了政企关系应然与实然的含义。从古典管理、新公共管理再到整体性治理框架，在不同的组织结构和协调机制下阐明了如何构建有效和高效的政企关系。三是在政企关系的治理属性上，政企关系被视为国家治理体系的重要组成部分，涉及到政府职能转变、政务能力建设、企业绩效改善、生态环境保护等经济、社会和环境领域的事务建设。因此在当前国家治理体系和治理能力现代化的背景下，学界与业界需要对传统模式进行创新与改革，并积极探索适应市场发展、社会需求和国情特点的新型政企关系。

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责任编辑：高  辉