上海市人民检察院课题组

编者按：党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视未成年人保护工作，明确要求全社会都要关心关爱少年儿童，为少年儿童茁壮成长创造有利条件。检察履职贯穿未成年人司法保护的全过程。近年来，检察机关深刻认识到肩负更重的政治责任，在未成年人检察业务集中统一办理全面推开的基础上，持续加大综合履职力度，促推“六大保护”协同发力，共同为未成年人安全健康成长营造良好环境。本期刊物聚焦未成年人检察融合履职取得的新进展新突破，结合最高检第九检察厅组织开展的未成年人检察业务课题评选成果刊文讨论，以期助力于促进未成年人检察工作高质量发展，推进未成年人检察理论与实践研究向纵深探索。

摘 要：未成年人监护监督制度是保障未成年人获得妥善监护的重要措施。以检察机关为代表的实务部门开展了大量未成年人监护监督实践探索，但目前仍存在监护监督主体权责不明确，监督内容有待完善，监督方式整合度不够，监督流程需细化，配套机制要进一步健全等问题。建立中国特色未成年人监护监督制度，需要进一步厘清监护监督部门权责，构建司法监督、政府兜底、社会支持三位一体的横向协作体系；完善工作流程，健全轻重有别的干预措施，构建贯穿监护人选任、履职、干预、追责全过程的纵向监督链条，形成未成年人监护保护闭环。

关键词：未成年人监护 监护监督制度 未成年人检察

未成年人是国家的未来、民族的希望。党和国家历来高度重视未成年人保护工作，习近平总书记深刻指出“培养好少年儿童是一项战略任务，事关长远”［1］，特别强调“各级党和政府、全社会都要关心关爱少年儿童，为少年儿童茁壮成长创造有利条件”。［2］未成年人的健康成长离不开监护人的履职尽责，离不开健全完善的监护制度的保障。作为未成年人司法保护重要职能部门，检察机关依法能动履职，积极推动未成年人检察业务集中统一办理，统筹行使“四大检察”职能，助推未成年人监护监督制度探索发展，取得良好实效。本文拟在总结梳理未成年人监护监督制度发展脉络和实践探索经验的基础上，立足检察履职视角，提出符合我国国情的未成年人监护监督制度构建与完善的思考。

一、未成年人监护监督制度概述

（一）未成年人监护监督制度的基本内涵

我国未成年人监护监督制度，最早可以追溯至1986年民法通则关于撤销监护人资格的规定。2014年，最高法、最高检、公安部、民政部《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》，进一步细化了撤销监护人资格的流程。2021年起，民法典、《中华人民共和国未成年人保护法》（以下简称《未成年人保护法》相继施行，建立起“家庭监护为基础、社会监护为补充、国家监护为兜底”［3］的中国特色未成年人监护体系，将监护监督视角扩展至对监护人履职能力的培养和对其日常监护行为的全过程监督。2021年10月，《中华人民共和国家庭教育促进法》（以下简称《家庭教育促进法》）出台，明确国家和社会应当为家庭教育提供指导、支持和服务，为政府及其各部门、司法机关、相关组织、机构介入家事行为、监督监护人的履职行为提供了更强有力的法律支撑。

回溯上述发展历史可见，从立法理念层面，未成年人监护监督经历了从家庭自治到国家干预的发展过程。从制度功能而言，未成年人监护监督不仅指亲权概念下对监护人履职的监督，也应当包括监护权概念下对具有监护职责的个人、单位、组织等的履职监督。从内容维度而言，未成年人监护监督应当覆盖监护履行全程，至少包含对监护人选任的监督（事前）、对监护履职行为的监督（事中）以及对失职监护的监督和救济（事后）三个维度。［4］

据此，本文将未成年人监护监督制度界定为广义上的监护监督，即指为了维护未成年人合法权益，由负有监护监督职责的国家机关、单位、组织等对具有或依法承担监护职责的监护人（包括公职监护人）履行监护职责、实施对监护行为进行全过程监督的制度。

（二）未成年人监护监督制度的现实需要

一是习近平法治思想和中国特色社会主义法治建设的要求。习近平总书记强调“我们要重视家庭文明建设，努力使千千万万个家庭成为国家发展、民族进步、社会和谐的重要基点，成为人们梦想启航的地方”［5］。“没有人天生就是父母”，对监护行为进行适度的干预，引导、指导、责令监护人正确履职，切实发挥家庭在未成年人保护中的重要作用，是中国特色社会主义法治理念的必然要求。

二是完善我国未成年人保护法律体系的需要。随着民法典、《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》《家庭教育促进法》等法律的相继颁行，未成年人保护法律体系逐步健全，国家监护职责愈加凸显。广义的国家监护不仅包括国家对家庭监护缺位进行补充，还表现为国家负有保障监护职责履行的责任，体现为对监护行为的监督，建立健全未成年人监护监督制度是完善未成年人保护法律体系不可或缺的重要一环。

三是对社会现实问题的回应。近年来，监护侵害事件屡屡曝光，引发各方面广泛关注，监护人应当接受监督的呼声日趋高涨，并形成社会共识，建立健全未成年人监护监督制度是回应这些呼声、共识的必然之举。

二、未成年人监护监督制度的实践检视

（一）未成年人监护监督制度的检察实践

在未成年人监护监督制度的发展过程中，检察机关敢于先行先试，进行了一系列有益探索。上世纪90年代初期，上海市长宁区人民检察院率先探索在观护帮教过程中，对涉罪未成年人的监护人进行教育指导。2010年，上海市检察机关全面探索建立强制亲职教育制度。2015年，江苏省徐州市铜山区人民检察院探索办理全国首例由检察机关支持起诉、民政机关申请撤销监护人资格的案件。2019年，福建省福州市人民檢察院创设“督促监护令”。2020年，上海市人民检察院制发全国首个省级家庭教育指导规范性文件。2021年，最高检联合中华全国妇女联合会、中国关心下一代工作委员会出台《关于在办理涉未成年人案件中全面开展家庭教育指导工作的意见》，在全国各级检察机关全面推进家庭教育指导工作。2022年以来，各地检察机关继续加大探索创新步伐，其中，以上海市虹口区人民检察院为代表的上海市检察机关又相继创立了包括调查评估、分级干预、监护监督员等在内的未成年人监护监督工作机制。

（二）未成年人监护监督制度的实践反思

随着未成年人监护监督制度实践不断深入，新挑战、新问题也不断显现，主要体现在5个方面：

1.监护监督主体、权责尚不明确。虽然立法机关已根据未成年人保护的不同需要，将监护监督职能分配至司法、政府、社会等不同的保护主体，但实践中仍然存在权责不明、责任交叉、责任分散等问题，难以在各主体间形成相互递补的监督层级，导致个别案件出现监督缺位、监督疲软等问题。

2.监护监督内容尚不完善。目前法律规定的监督措施，如撤销监护人资格、委托监护、临时监护等，重心都放在未成年人人身权益上，对未成年人财产及其他合法权益保护重视不够。同时，监督视角也集中在事后惩戒和救济，缺乏及时发现、纠正监护人不当履职行为的事前、事中监督视角。

3.监护监督方式尚不成体系。由于我国未成年人监护监督制度尚未形成体系，更多以各单位自行探索、履职为主。实践中，监护监督多采用告诫书、督促监护令、家庭教育令等令状形式，监督手段丰富性不足、针对性也不强，存在“未对症下药”的情况。

4.监护监督流程尚不细化。完备的监护监督流程，应当包含发现、调查、评估、处置、跟踪等各环节，每一个环节的启动、实施都会影响下一个环节的处置。当前，问题较为突出的是评估环节，尚未形成统一成熟的家庭监护状况评估标准，同时评估组织、评估人员的选任及管理规范亦不尽完备。

5.监护监督配套机制尚不健全。监护监督工作涉及职能部门多、覆盖面广，必须辅以完备的配套机制才能保障其顺畅运行。实践中存在线索发现渠道不畅通、部门配合协作不充分等问题，影响了监护监督落实的实际效果。

三、我国未成年人监护监督制度的完善路径

通过对未成年人监护监督实践的检视和反思，笔者认为构建横向协作、纵向延伸的制度体系，是我国未成年人监护监督制度发展的可循之路。“横向协作”是指以民政部门统筹的政府监督和检察机关引领的司法监督为双引擎，［6］联动社会保护，形成三位一体监护监督网络。“纵向延伸”是指以事后司法监督为支点，向前向后拓展延伸，与事前监督、事中监督、事后跟踪监督相互链接，形成全流程的完整监督链条。

（一）明确职责：构建司法、政府、社会三位一体的监督系统

在现有法律法规基础上，进一步厘清司法机关、政府部门、社会各主体之间的权力、义务、责任关系，形成司法监督、政府兜底、社会支持三位一体的未成年人监护监督体系。

1.司法监督。司法监督是指公安机关、人民检察院、人民法院、司法行政部门在未成年人监护监督上应履行的职责，主要包括三个方面：一是惩治监护侵害犯罪，对涉及的未成年人及其家庭进行保护和干预；二是对工作中发现的失职监护人予以训诫，并可以责令其接受家庭教育指导；三是向未尽到未成年人教育、管理、救助、看护等保护职责的单位提出建议，开展监督。

值得注意的是，检察机关在上述司法监督工作体系中具有特殊的地位和作用。首先，基于法律监督的职能定位，检察机关开展监护监督的对象不仅包括一般监护人、公职监护人，还包括其他司法机关、政府部门、社会组织等履行监护监督职责的主体。其次，基于承上启下的诉讼地位，检察机关作为唯一一个全过程参与未成年人诉讼程序的司法机关，其监督职能可以贯穿于监护履职的事前、事中、事后各个环节。最后，基于“四大检察”综合履职的职能优势，检察机关可以运用刑事办案、民事督促支持起诉、公益诉讼等方式，推动家庭、学校、社会、政府保护在未成年人监护监督中的深度融合。［7］

2.政府兜底。政府兜底即各级人民政府及其组成部门都应当在各自职权范围内做好未成年人监护权保障相关工作，其中以民政部门为主体。一方面，民政部门在未成年人政府保护工作体系中居于主导地位，对政府各部门开展未成年人监护监督工作情况进行统筹、协调、督促和指导。另一方面，民政部门在法定情形下承担未成年人临时监护、长期监护职责，代表国家对未成年人进行兜底监护。这一职责要求民政部门对监护人履行监护职责情况进行常态化监督，发现监护异常情况，及时开展调查评估，并采取临时或长期监护措施。

3.社会监督。未成年人监护监督涉及社会生活方方面面，需要社会各方积极参与、支持。其中，居（村）民委员会作为基层群众自治组织，具备及时发现、干预监护异常行为的有利条件，是开展常态化监护监督工作的重要执行者。学校作为未成年人学习和生活的主要场所，是監护监督线索发现的重要渠道之一，也是开展家庭教育指导工作的重要力量。妇联、共青团等人民团体是未成年人监护监督工作的重要支持和保障力量，可以提供家庭教育指导、心理支持、康复救助、监护及收养评估等专业服务。

（二）健全体系：完善内容及全流程、全方位、全覆盖工作体系

在合理配置未成年人监护监督权责的基础上，针对监护监督内容有待完善，监督方式整合度不够，监督流程需细化等问题，还需要进一步构建全流程、全方位、全覆盖的监护监督制度，才能切实将未成年人家庭监护、国家监护落实到位。

1.拓展监护监督内容。将财产权等权益保护纳入监护监督范畴，对存在父母离异、监护权转移等情形的，可以通过建立未成年人财产账户或者监护人共管账户、未成年人重大财产变更登记报告制度、选任第三人作为未成年人财产监管人等制度，强化对其财产性权利的监督和保护。如上海市徐汇区人民检察院会同区法院、区司法局、区教育局建立抚养费提存监管制度，通过提存的方式确保未成年人抚养费执行到位、使用合法。

2.完善监护监督流程。打造“发现—调查—评估—处置—回访跟踪”的全流程完整监督链条。

发现——健全线索发现渠道。充分激活侵害未成年人案件强制报告制度，通过建立常态化监督机制，强化有责单位在履职过程中的主动发现责任，鼓励有关个人、单位和组织的主动报告。

调查——对未成年人监护状况进行全面调查。调查可以由民政部门、居（村）民委员会等进行，也可以由司法机关根据办案需要自行开展，还可以委托第三方社会组织进行。对监护状况的调查应至少涵盖以下4个方面：未成年人及其家庭基本情况、未成年人监护质量、监护人监护能力和监护意愿以及与未成年人监护状况相关的其他内容。

评估——对经调查发现存在监护问题的家庭启动监护能力评估，为决定适用监护监督措施提供依据。评估应当由民政部门、司法机关或其他具有监护监督职责的单位主导，具体工作可以委托未成年人救助保护机构或社工组织等专业机构开展。有条件的地方可以考虑推动建立专门的评估机构或评估委员会，出台评估标准，如2021年5月，上海市民政局、上海市人民检察院等单位联合制定的《未成年人家庭监护能力评估指南》。

处置——根据调查评估情况，对失职监护人采取不同惩戒力度、不同类别的监护监督措施。对于失职的自然人监督人，应当结合具体情况和风险等级，采取分级干预措施；涉及监护人资格撤销等情形的，检察机关可以通过督促、支持起诉的形式，会同相关单位共同履行监护监督职责；对处于无人监护状态的未成年人，则应当由民政部门落实临时监护或长期监护等保护措施；若公职监护人或其他具有监护监督职能的单位存在履职不到位、不积极等情形，由未成年人保护工作机构、妇女儿童工作机构等采取行政监督的方式进行常规的提醒、敦促等；若存在严重怠于履职或侵害被监护人合法权益的情形的，司法机关可以向相关单位提出建议。

回访跟踪——对监护干预措施的落实进行回访跟踪，视情况重新回归常态化监护监督或采取更加严厉的监护监督措施。回访跟踪包括对适用监护监督措施后的未成年人的生活状况、心理健康以及现任或新任监护人职责履行情况等進行调查、指导、评估等。

3.完善分级干预措施。建立以生活照料、教育惩戒、责令接受家庭教育指导、人身安全保护令、监护人资格撤销、支持起诉为核心，由轻至重、功能互补的监护监督分级干预措施。例如，针对监护状况评估为低风险、因缺乏生活保障而导致监护人无法有效履行监护职责的家庭，居（村）民委员会或民政部门可以为未成年人安排必要的生活照料、经济支持等帮扶性措施；对不依法履行监护职责、怠于履行监护职责或侵犯未成年人合法权益的监护人，由公安机关、检察机关、法院采取批评教育、警告、制发告诫书、督促监护令、家庭教育令等方式进行惩戒，并责令其接受家庭教育指导；对未成年人正在遭受监护人的人身暴力侵害或面临人身暴力侵害的现实危险的，通过人身安全保护令进行保护；对实施严重监护侵害行为的监护人，撤销其监护资格。同时，在未成年人合法权益受到侵犯，相关组织和个人未代为提起诉讼时，人民检察院可以督促、支持起诉。

（三）完善配套：实现线索发现、工作转介、监督落地、协同合力的保护闭环

建立健全线索发现、工作转介、监督落地、协同合力等各项配套机制，让监护监督各参与方有效配合、有规可循，保障制度顺利运行。

1.以强制报告赋能线索发现。将监护侵害、缺失行为作为强制报告制度的重要内容，并明确认定行为标准和基本内涵，为相关主体识别和发现监护监督线索提供指引。如上海市长宁区虹桥街道未成年人保护工作站发布《未成年人潜在风险识别清单》，提出细化的家庭监护风险识别指标。

2.以归口处置提效工作转介。依托未成年人保护工作体系统一归口受理监护监督线索，开展调查评估，结合实际情况转介至相关职能部门进行干预处置，并对干预处置情况进行跟踪。

3.以监督员制度助力监督落地。2021年，上海市虹口区人民检察院联合区法院、公安、民政、妇联等部门创建了监护监督员制度，选聘民政、妇联、居民委员会等专业人员作为监护监督员，对存在监护问题的家庭进行监督、指导和帮助。监护监督员主要职责包括：对监护行为进行指导和帮助；定期对监护行为、监护状况进行调查，作出风险等级评估；在紧急情况下，申请对未成年人采取临时性保护措施；建议对监护人采取相应的教育和惩戒措施等。该制度有效补足了监护监督制度落实的最后“一公里”，在实践中取得较好成效。

4.以常态长效保障协同合力。通过建立司法机关、民政、教育、团委、妇联等多部门联动协调机制，统筹居（村）民委员会、专业社会组织等各方力量，提升监护监督工作质效。