全周期治理视角下我国“放管服”改革研究

2023-07-04蒋俊杰

上海行政学院学报 2023年3期

蒋俊杰

摘要：在“放管服”改革的整体图景中引入全周期治理，旨在破除传统静态、孤立和僵化的思维方式，打通层级障碍、部门壁垒和条块分割，强化改革的整体效能，有效提升企业的获得感和满意度。本文从全周期治理视角考察浦东新区围绕盒马的企业生命周期，在不同阶段开展“两证合一”、事中事后监管、“一业一证”、海关监管流程再造等改革创新，形成系统集成“放管服”方案的全过程，并认为“放管服”改革是全周期的系统治理链条，是“需求识别—有效回应”的动态治理过程，地方政府要为“放管服”改革构建多元主体相互协同和融合的治理平台。

关键词：全周期治理；事中事后监管；一业一证

“放管服”改革是转变政府职能的重大举措，是一场刀刃向内的自我革命，是我国国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。党的十八大后，党中央、国务院把“放管服”改革作为全面深化改革的“当头炮”和转变政府职能的“先手棋”，不断为转换经济增长动能，促进经济转型发展提供体制性和制度性支撑。我国各地区、各部门围绕简政放权、放管结合和优化服务等内容展开积极探索，形成各具特色的改革样本，如上海的“一网通办”改革、浙江的“最多跑一次”改革、江苏的“不见面审批”等。我国“放管服”改革的重点也在不断深化，从“先证后照”到“先照后证”，从“证照分离”到“一业一证”，不断激发企业的创新动力和活力。

一、文献回顾与问题的提出

近年来，我国学者对“放管服”改革的关注度不断升高，并从国家治理、历史和比较、运行机制、政策扩散和城市竞争力等多个维度，对“放管服”改革的理论基础、地方实践创新等开展深入研究。

第一，国家治理体系与治理能力现代化的视角。陈水生深入系统研究我国“放管服”改革的顶层驱动力—内部驱动力—外部驱动力“三位一体”的综合动力机制，并解释“放管服”改革中政府权力与职责边界的调适逻辑、系统集成与统筹治理的协同逻辑、“放、管、服”三位一体的发展逻辑、技术创新与制度变革的共演逻辑。[1]孙萍、陈诗怡从制度优势转化为治理效能的视角进行研究，认为“放管服”改革作为一项满足治理主体、治理方式和治理力度要求的有效治理实践，能够通过夯实制度体系优势、優化治理结构、强化治理功能，助推国家治理从优势到效能的转化进程。[2]

第二，历史和比较的视角。何颖、李思然把我国“放管服”改革放在改革开放40年的历史背景下，运用比较研究的方法，从政府职能价值取向、政府职能转变动因、政府职能转变重心、政府职能转变对象和政府职能转变方式等维度，考察我国“放管服”改革政府职能转变的创新性特点。[3]

第三，运行机制的视角。朱光磊、张梦时深入分析我国审批和监管关系的变迁轨迹，并解读其中蕴含的逻辑进路，在探索相对集中行政许可权的过程中，提出“规范—协同”型审管关系的构建思路。[4]王佃利、洪扬从机制运行层面对“放管服”改革进行审视，旨在克服运行机制层面的功能性梗阻、联结性梗阻以及信息性梗阻，并提出要在理念深化、机制联动、技术变革、法治保障层面不断改革实践创新。[5]

第四，政策扩散的视角。廖福崇提出“放管服”的“试点—推广”的分析框架，研究发现“试点—推广”是“放管服”改革中政策创新扩散的主要特征，改革事项和改革地域都遵循先试点再推广的基本模式。顶层设计和渐进改革是试点推广机制发挥作用的核心要素，政策示范效应是政策创新扩散的关键动力。[6]

第五，城市竞争力的视角。郑烨、段永彪对我国“放管服”改革、区域营商环境和城市竞争力之间的关系展开实证研究，发现“放管服”改革具体实施与政务服务中心建设均能显著促进区域营商环境和城市竞争力。区域营商环境在“放管服”改革与城市竞争力之间发挥部分中介作用。[7]

第六，地方实践的案例研究。彭勃从特区特办、超常规目标牵引、平台嵌入和内部评估四个维度，研究我国地方政府把兜底办理的工作口号，将集中力量办大事的治理风格，扩展到常规性和法定性程度较高，量大面广的政务服务“小事”之中，形成决策有力、力量集中、弹性权变、灵活机动的“中国之治”的内在逻辑。[8]郁建兴、黄飚系统研究浙江“最多跑一次”的改革实践，认为这是“以民众为中心”的公共管理变革，以公共服务组织与服务使用者平等、协作的关系为前提，以提升基于使用者体验的有效性为目标，强调民众全过程参与，公共服务组织与民众的共同生产，公共价值在使用过程中创造，这一新路径为超越政府中心主义治理逻辑提供新的方案。[9]李文钊、翟文康对江阴市徐霞客镇的“放管服”改革进行研究，分析这一改革从条块分割到一体化界面的内在逻辑，并认为基层政府通过打造信息界面、组织界面、服务界面、执法界面，为部门间、政府与公民的互动提供平台，能实现以公民为中心的界面治理，并弥补条块失灵。[10]

此外，我国学者还对我国“放管服”改革的政府数字化转型、法治保障等进行深入研究。我国学者的研究为“放管服”改革提供多维度的立体视角，深刻揭示“放管服”改革与国家治理的内在关系，并通过透视“放管服”改革中问题形成的深层次原因，提出有益的政策建议。总体而言，我国的“放管服”改革研究呈现出宏观和中观的特征，解释性研究偏多，从企业微观层面的需求出发构建“放管服”改革的理论框架甚少，“放管服”改革理论与地方改革实践之间的有效衔接亟待提升。

从实践层面而言，我国地方政府的“放管服”改革也出现一些令人担忧的现象，如局部改革多、整体改革少；浅层改革多、深层改革少；“物理整合”多、“化学反应”少；“盆景式”改革多、“风景式”改革少，甚至一些地方政府的“放管服”改革出现数字锦标赛和改革的形式主义，偏离改革的初衷。其原因之一在于地方政府缺乏有效的理论来指导创新实践，尚未构建以企业为中心的全周期、整体性的“放管服”改革体系。这就迫切要求学术界深入到微观层面，从企业发展的全生命周期出发，破解“头痛医头，脚痛医脚”式碎片化改革的不足，着力化解地方政府传统管理模式惯性与“放管服”改革突破性要求之间的内在张力。本文引入全周期治理理论，构建“放管服”改革的中观、微观实践机理与公共管理理论之间相互衔接的研究体系，为破解“放管服”改革中的困境，搭建系统集成改革方案提供理论支撑和实践指导。

二、全周期治理：研究“放管服”改革的一个理论视角

“全周期管理”是发轫于西方工业社会向后工业社会转型时期的一种新型管理理念和管理模式。哈佛大学教授雷蒙德·弗农（Raymond Vernon）1966年在其《产品周期中的国际投资与国际贸易》一文中系统地阐述了“产品生命周期”（PLC）理论，认为产品和人的生命一样，要经历形成、成长、成熟、衰退这样的周期。20世纪80年代，伴随社会化生产和信息技术的进步，产品生命周期理论被广泛应用到实际的产品资源和信息管理当中。美国学者伊查克·爱迪思（Ichak Adizes）将生命周期理论引入企业管理之中，认为企业像人一样，遵从特定的成长阶段，即孕育期、婴儿期、学步期、青春期、盛年期、稳定器、贵族期、后贵族期、官僚期和死亡期。[11]

20世纪90年代以后，现代信息技术的发展为全生命周期管理思想的拓展和应用创造了有利条件。它以系统论、控制论、信息科学、协同学、自组织理论为理论基础，强调对管理对象生命过程实行全过程、全方位和全要素的整合，从而持续健全和优化自身的运作体系和管理质效，适应并引领日趋激烈的竞争环境。[12]

近年来，全生命周期管理的思想逐渐延伸到公共管理领域，并应用到我国的健康管理和城市治理等方面。在2016年的全国卫生与健康大会上，习近平指出：“要坚定不移贯彻预防为主方针，坚持防治结合、联防联控、群防群控，努力为人民群众提供全生命周期的卫生与健康服务。”[13]2016年10月，中共中央、国务院印发的《“健康中国2030”规划纲要》提出健康中国建设的目标和任务，强调要“把健康融入所有政策，加快转变健康领域发展方式，全方位、全周期维护和保障人民健康”。[14]这一战略规划被写进党的十九大报告：“要完善国民健康政策，为人民群众提供全方位全周期健康服务”。[15]2020年3月，习近平在考察武汉新冠肺炎疫情防控工作时提出，要“树立‘全周期管理意识，努力探索超大城市现代化治理新路子”。[16]这是习近平首次明确将“全周期管理”思想引入城市治理领域。在2020年6月2日召开的“构建起强大的公共卫生体系，为维护人民健康提供有力保障”专家学者座谈会上，习近平再次强调：“要推动将健康融入所有政策，把全生命周期健康管理理念贯穿城市规划、建设、管理全过程各環节。”[17]

全周期管理意识，从纵向生命价值延伸的视角提出了现代国家治理和城市治理的主线，让多方位、多层次、众协调、全景式的综合治理有了主心骨，能够更好地服务于这一生命发展的主线。[18]全周期管理理念的引入和应用，是对国家治理体系和治理能力现代化的丰富和创新，也是对我国城市治理和基层治理能力短板的一次系统性审视和体系性重塑。

综合全周期管理理念在健康管理和城市治理中的应用，本文将“全周期治理”引入“放管服”改革研究中。从“全周期管理”到“全周期治理”，这与我国国家治理体系和治理能力现代化的要求和趋势高度契合。“放管服”改革的全周期治理要求把企业看成一个不断发展的、开放的生命有机体，直面企业不同发展阶段中的各种体制性障碍和机制性痛点、堵点问题，整合“放管服”改革的各维度与全要素，重塑政府治理的体系结构、运行过程和互动模式。在“放管服”改革的整体图景中引入“全周期治理”理论，旨在破除传统静态、孤立和僵化的思维方式，打通层级障碍、部门壁垒和条块分割，使改革的各项举措形成“化学反应”，强化改革的整体效能，有效提升企业的获得感和满意度。全周期治理视野下的“放管服”改革是以企业为中心的企业侧改革，蕴含着系统治理、动态治理和协同治理等特征，具体表现为以下几个方面：

第一，以企业为中心的“企业侧”改革。从我国“放管服”改革的实践而言，地方政府推进“放管服”改革的动力源于自上而下的顶层驱动、地方政府的竞争压力和推进高质量发展的内在要求，这些动力主要来自“政府侧”。以“多证合一”改革为例，2017年4月，国务院常务会议审议通过《关于加快推进“多证合一”改革的指导意见》，要求各地在“五证合一”登记制度改革工作机制及技术方案的基础上，继续全面实行“一套材料、一表登记、一窗受理”的工作模式，不断完善工作流程。全国各地在各个行业迅速开展改革，实现“九证合一”“十五证合一”，甚至“二十四证合一”。“多证合一”改革有效缓解了企业“办证多”和“办证难”的问题。但是，这些改革主要是“政府侧”的改革，多张证在进行形式上的“物理整合”之后，地方政府的职能转变并未出现“化学反应”，企业能够进得了市场的“大门”，但要进入行业的“小门”依然很难，“准入不准营”的难题仍需破解。全周期治理下的“放管服”改革，就是要把“放管服”改革从“政府侧”转向“企业侧”（见表1），以企业的需求为中心，围绕企业不同发展阶段的需求不断创新体制机制，为企业的不同阶段的需求提供动态、精准服务。

第二，系统治理。放、管、服之间是一个相互衔接的统一整体。“放”考验政府的管理智慧和管理能力，只有“管”得更好，才能“放”得更开。例如，2015年12月国务院印发《关于上海市开展“证照分离”改革试点总体方案的批复》，同意在上海市浦东新区开展“证照分离”改革试点。“证照分离”改革的方式之一是实施告知承诺制，即企业在知晓并理解政府相关要求的基础上承诺后就可以设立，极大地降低企业的进入门槛。这是一种基于诚信的管理方式，是对传统的审批理念的颠覆性变革。但是，告知承诺制是在“大数据+信用”的基础上，以严格、有效的事中事后监管为前提的，事中事后监管的失效必然导致“一放就乱”。对企业的监管，又不能把企业管死，而是要寓管理于服务之中，做到“无事不扰，有求必应”。与此同时，放、管、服之间不同的政府部门，也就要求构建以现代信息技术为支撑的治理体系，确保层级贯通、部门协同和有效衔接。

第三，动态治理。随着新一轮科技革命和产业变革的爆发，大数据、移动互联网、区块链、人工智能等技术日新月异，颠覆性技术层出不穷，不断改变人类社会的生产生活方式和经济活动方式，在全球范围内形成新的生产力分布格局和新型生产关系。进入新时代，我国的新技术、新产业、新业态和新模式迅猛发展，并推动经济结构转型升级。“四新经济”的发展对原有的政府管理体制机制和手段方式构成严峻挑战。经济基础和上层建筑之间始终处于矛盾的对立统一和变化发展之中。“放管服”改革本质上属于上层建筑范畴，必须随着经济基础的变化进行动态改革。从微观主体而言，在企业发展的全生命周期中，其不同阶段对政府的“放管服”改革也有不同的要求，地方政府需要精准施策，动态调整改革的内容和重点。

第四，协同治理。全周期治理中蕴含着协同治理的理念和方法，是公共管理的主体、层次和要素的统筹协调和整体推进。“放管服”改革的全周期治理，要求地方政府以问题为导向，不断回应企业需求，强调合作共治、协同治理。“放管服”改革是一个复杂的需求回应系统，面对跨区域、跨层级、跨部门的问题，各管理主体要跳出各自“一亩三分地”的思维模式，主动跨前、相互协同，形成多层次、多主体、多要素之间纵向贯通、横向联动、资源互补的立体化的治理格局，破除“放管服”改革中管理分散化、碎片化和分割化的弊端。

三、案例呈现：浦东新区以“放管服”改革促进盒马创新发展

盒马鲜生是一种超市和餐饮、线上线下融合的新零售业态，在注册时差点被扼杀在萌芽状态。它在浦东注册后，实现了年均超200%的爆发性增长，一跃成为上海在线新经济的领头羊，并入选2019年“上海自贸区制度创新十大经典样本”。此后，盒马又不断孵化新业态，其成长受到业内同行的关注和认可，甚至世界的零售业大佬包括亚马逊都来到浦东金桥的第一家门店观摩学习。盒马的创新发展蕴含了地方政府以全周期治理理念推进“放管服”改革的实践探索。

（一）新业态的准入阶段：“两证合一”

“照”和“证”是企业进入市场的两把“钥匙”。“照”指的是工商部门颁发的营业执照，“证”指的是各相关行业主管部门颁发的经营许可证。[19]浦东新区率先开展商事登记制度改革，推进市场准入领域从“先证后照”到“先照后证”的重大转变。“先照后证”改革试点实施后，企业办照难、准入门槛高的问题得到初步缓解，但是企业办理营业执照获得商事登记制度主体资格后，要实际开展相关的经营业务，仍然需要办很多许可证，这些证的办理难度还很大。为此，浦东新区进一步推进“证照分离”改革的试点。“证照分离”改革就是要破解企业“准入不准营”和办证难的问题，将企业所需的营业执照和经营许可证分开，压缩企业向多个部门申办许可证的时间。浦东新区根据许可事项的不同改革分取消审批、备案管理、告知承诺制、提高透明度和可预期性、加强市场准入管理五种情况推进试点。

在“证照分离”改革的酝酿和推进过程中，2015年8月，一家名为上海翌恒网络科技①的企业开始筹划一种将超市和餐饮相融合的零售新业态，既有超市，也有餐饮服务，还有网络配送，并选址于浦东金桥。但是，创业团队的这个设想给政府部门出了一道难题：是该发食品流通许可证还是发餐饮服务许可证？按照原有的行政法规，企业开超市要到工商部门申请食品流通许可证，开餐馆要到食品药品监督管理部门申请餐饮服务许可证。在经营方式上超市和餐饮不能相互打通，而是要各自独立。超市和餐饮相互融合的新业态，在注册目录里找不到对应的行业。

2015年8月31日，国家食品药品监督管理总局的《食品经营许可管理办法》出台，该办法第十条规定：“申请食品经营许可，应当按照食品经营主体业态和经营项目分类提出。食品经营主体业态分为食品销售经营者、餐饮服务经营者、单位食堂。”根据这一新的办法，原来涉及工商部门的食品流通许可证和食药监部门的餐饮服务经营许可证，统一由食品药品监督部门颁发食品经营许可证。但是，对超市和餐饮融合经营的新业态，给企业颁发一张“两证合一”的食品经营许可证，这在全国尚无先例。

经过反复讨论研究和风险评估，浦东新区市场监管局向上海市食品药品监督管理局请示，征得同意后，浦东新区市場监管局为上海翌恒网络科技有限公司核发了全国第一张将食品流通许可证和餐饮服务许可证“两证合一”的食品经营许可证。就这样，一个门牌号码里有多个业态合一的新业态在浦东新区注册成功并顺利落地。事实证明，盒马鲜生这种集超市、餐饮、网购等为一体的新零售业态非常受消费者欢迎。相关行政法规对新业态的注册的规定和浦东新区对盒马的注册参见图1：

浦东新区对盒马新业态的“放”不是随意的，而是有其内在的逻辑和程序：在新业态的萌芽阶段，面对其“准入难”的问题，浦东新区并没有简单地加以否定，而是首先作价值判断，即新业态是否符合社会需求，是否能满足人民群众对美好生活的向往；然后进行技术判断，即研究新业态注册过程中的体制性、机制性和政策性堵点，寻求破解方案；再次是进行严格的风险评估，即研究新业态中可能存在的食品安全风险，并从专业的角度对企业的业态布局、店铺装修和人员使用等给予技术指导，确保食品不被交叉污染。最后，浦东新区注册许可分局遵循相关的决策程序，征得上海市食品药品监督管理局同意后开展试点。

（二）到其他各区准入阶段：开现场会、达成共识

盒马首店成功后，希望在上海全市进行复制。但是，针对这一新的零售业态，上海其他各区的监管部门持谨慎态度。有些区的干部就直言不讳地说：“浦东是自由贸易试验区，有先行先试的权力和优势，我们区又不是自贸区，如果给盒马放行，万一今后出了问题，干部被问责怎么办？”针对上海市其他各区的顾虑，浦东新区向上海市食品药品监督管理局提出申请，由市食品药品监督管理局组织各区的干部到盒马鲜生浦东金桥门店开现场会一起讨论。参加现场会的干部对铺面、商品陈列、餐饮区和物流区的每一个细节进行仔细考察，分析“两证合一”的法律依据、食品安全风险点和技术可行性。参加现场会的干部对盒马创造的这种新业态有了全新的认识。

经过充分讨论后，最后大家达成共识，认为新业态可以在全市推广。由此，上海的市场对盒马鲜生打开了大门。在实体商业疲软、竞争日趋白热化的市场环境下，盒马鲜生这个从浦东生长出来的新业态异军突起，扩展势头惊人。以至于一段时间内出现了“盒区房”现象：盒马鲜生门店周边3公里内的房子，可以享受最快30分钟送达的上门配送服务，住进“盒区房”成为市区租房购房的标准配置。

（三）准入后的监管阶段：事中事后监管

“管”得有多好决定了“放”得有多开，只有用更优的“管”，才能做到更有序的“放”。2013年，《国务院印发关于中国（上海）自由贸易区试验区总体方案的通知》要求，加快政府职能转变，推动政府管理由注重事前审批转为事中事后监管。2016年底，浦东新区进行改革创新，提出以“双告知、双反馈、双跟踪、双随机、双评估、双公示”为内容的“六个双”政府综合监管模式。

“双告知、双反馈、双跟踪”着眼于构建证照之间的衔接机制，重点是通过营业执照和经营许可证办理的信息共享，各部门之间的协同联动，有效解决登记注册部门、审批监管部门和市场主体之间的信息不对称问题，以及“证照分离”改革以后，“照后证前”的监管盲区。“双随机、双评估、双公示”着眼于构建协同监管和精准监管机制，重点是通过对企业信用风险进行精准画像，实施分级分类和协同监管，对于信用好、风险低的企业，降低抽查频次。“六个双”的综合监管机制分为“前三个双”的证照衔接机制和“后三个双”的监管协同机制，见图2：

在“六个双”的综合监管机制创新基础上，2018年，浦东新区提出“动态、风险、信用、分类”的四种监管方式。浦东新区探索开展跨部门“双随机”联合检查，做到“检查安排统筹联合、检查事项无缝整合、检查队伍协同配合”，确保监管无缝衔接，监管无死角、无盲区。浦东新区依托智能监管平台，打通并共享多部门监管信息，构建对企业的信用评价和约束机制，实现企业信用评估和风险评估之间有效衔接，推动精准监管和联合惩戒。

在网络订餐领域，浦东新区在“互联网+信用监管”的基础上，进一步创新“智慧监管”机制，与美团点评合作，推动“互联网+”食品安全升级。在共同规范网络订餐行为的基础上，还将线上超市、便利店等纳入合作范围，信息数据双向共享。浦东市场监管局将营业执照、食品经营许可证等资质信息、食品安全量化分级（哭笑脸）等监管信息，以及案件查办、涉嫌违法违规等关键词提供给平台，有利于企业及时对涉嫌违法违规行为采取预警、预处理、紧急下架等措施。美团点评则将“天眼”系统相关大数据信息及数据分析推送给监管部门。“天眼”系统数据与浦东市场监管局大数据监管中心的“餐饮业食品安全应用场景”实现无缝对接，自动实时派单至属地市场监管所进行上门核实处置，实现政府企业互动、线上线下联动。浦东市场监管局大数据监管中心还接入城市治理“一网统管”平台，实时接受公众通过12345热线的各种食品安全投诉。

（四）企业成长阶段：“一业一证”改革

企业的不断成长要求地方政府“放管服”改革的重点要随之变化，地方政府必须精准识别、有效回应、主动改革。随着盒马鲜生经营商品的品类增加，办理各项许可证变得非常复杂。改革前，每开设一家盒马鲜生店除了要办理食品经营许可证外，还要办理酒类商品零售许可证、药品经营许可证、第二类医疗器械經营备案凭证、公共场所卫生许可证和消防安全检查合格证。这些行政许可和行业管理涉及浦东注册许可分局（食品经营、酒类专卖、药品、医疗器械）、卫生健康和消防等多个部门。在办理过程中，企业需要准备50多份申请材料，填表的要素达300多项。这些证在不同窗口实行串联审批，前置审批许可证拿到之后，才能办理下一个，办理人员要往返各个部门及窗口递交材料。所有行政许可事项的法定办理时间总和为95个工作日，审批部门承诺的办理时间总和为38个工作日。即使企业同时分别申请办理这些许可证，最快也需要15个工作日才能办齐这些证件。

2019年7月，浦东新区把盒马鲜生纳入到首批“一业一证”的改革试点中。第一轮“一业一证”改革试点，浦东选择了10个行业，包括便利店、体育健身场馆、宾馆、饭店、小餐饮、现制现售小商铺、烘焙店/面包房、咖啡店/茶馆、酒吧、药店等。

“一业一证”改革就是围绕企业“办成一件事”设计改革方案，即从原来单个经营事项转为整个行业的准入，把过去一个行业涉及的多个审批事项，整合为企业进入一个行业的一张综合许可证（见图3）。改革后，“多张证”变为“一张证”，以此来提升一个行业的准入便利度。“一业一证”改革，并不是对各个许可证进行简单归并，而是从单个经营事项转为整个行业的准入（见表2）。改革的核心理念是从过去“以部门为中心”的政府侧改革，转向“以企业为中心”的企业侧改革。

“一业一证”改革要对行政审批和监管等流程进行系统性、革命性再造，浦东新区通过确定牵头部门、搭建治理平台、技术赋能和纵向授权实现协同治理。

1.确定牵头部门。“一业一证”改革首先要为每个行业都确定一个牵头部门以及相关配合部门，浦东新区称之为“一帽牵头”。盒马鲜生开设新店，行政许可涉及多个部门，行业牵头部门要对一个行业中涉及的法律、法规，以及相应技术标准进行消化和整合，形成一个行业综合的办事流程和指南。浦东新区审改办在确定各个行业的牵头部门时，有些部门感到很为难：“本来只要干好部门自己的事，现在还要牵着其他部门去设计审批流程，无形中增加了很多额外的工作量。”针对这些问题，浦东新区审改办耐心地沟通和协调，最后各方都达成了共识：在盒马鲜生的“一业一证”改革试点中由市场监管部门牵头各相关部门的流程和标准的整合，形成一份行业综合许可操作指南。

2.搭建治理平台。早在2014年，浦东新区就实施工商、食药监、质检“三合一”改革，成立市场监管局，原来三个部门的所有的行政审批职能都剥离，整体划入新成立的注册许可分局，并作为市场监管局的二级局全部进驻市民中心②。2018年，浦东新区在推进“一网通办”中又开展了“三集中”改革，即各委办局的行政审批职能向该部门的一个行政审批处室集中，各行政审批处室向企业服务中心集中，所有企业市场准入审批事项向“单窗通办”集中。企业服务中心建立“一窗受理、分类审批、一口发证”的综合服务模式，形成“前台围绕企业转，后台围绕前台转，中心围绕服务转”的工作机制。改革后，企业的办事人员到任何一个窗口都可以办理（见图4）。

每一张许可证都由每个职能部门管理，对上涉及国家的法律法规，要取消每一张证将遇到极大的阻力。在浦东的“一业一证”改革中，原来的各项许可证并没有实质性地减少，而是通过流程再造，降低办证的协调成本和沟通成本，把各张许可证通过一个“二维码”进行集成。企业到企业服务中心办理准入事项，中心的任何一个窗口都可以受理。前台窗口受理企业材料后，每个相关的审批部门都能在综合信息平台上获取企业的信息。各个职能部门按照各自的职能和相应的法律法规进行审批，审批完成后可通过企业服务中心的综合信息平台进行整合，最后形成一张综合许可证，并由窗口统一颁发。行业综合许可证上设有一个“二维码”，扫码后就能清晰地显示出各职能部门的每一张许可证。

3.强化技术赋能。浦东新区企业服务中心实施“单窗通办”改革后，不仅对窗口收件人员的综合业务素质提出更高的要求，而且也大大增加窗口工作人员的工作量，如果仅靠手工操作，窗口工作人员将难以承受。从2018年起，浦东新区与上海交大等科研团队合作，开发人工智能技术在行政审批中的应用，并在全国率先研发成功人工智能辅助审批系统。依托该系统，窗口工作人员与企业办事人员开展“一问一答”，确认企业办事需求信息，自动形成完整、准确、标准化的申报材料，并启动智能审查，后台自动反馈数据，形成全流程闭环。企业到窗口办事实现“三免”，即信息免提交、材料免填报、办事免跑动，所有材料在生成过程中同步启动智能预审，企业当场确认后即可提交，也可同步上传移动端企业专属网页，随时查看、下载、修改、提交，企业后续办理同类业务可以“一次都不跑”。“政务智能办”实现“由你来填表格”到“由你来审核表格”的转变，有效解决企业办证中的堵点和痛点问题。

4.实现纵向授权。行业综合许可证上的“二维码”是各个许可证效力的集成证明，其效力需要得到法律的保障。“一业一证”改革试点之初，尚无直接的法律依据给予支撑。2019年7月29日，上海市人大常委会授权浦东新区人大常委会，作出《关于进一步优化营商环境探索“一业一证”改革的决定》，对“一业一证”改革的意义和目标宗旨、行业综合许可证的性质和法律关系、改革试点部门的责任分工等作了明确规定，充分发挥法治对改革的引领和保障作用。

2019年7月31日，浦东新区举行“一业一证”改革发布会，颁发首批“行业综合许可证”，盒马成为“一业一证”改革的首批受益者。“一业一证”改革实现行业管理架构“一帽牵头”、审批指引方式“一键导航”、行业审批条件“一单告知”、审批申报方式“一表申请”、许可审核程序“一标核准”和行业准入方式“一证准营”。浦东的“一业一证”改革得到中共中央办公厅、国务院办公厅高度关注，并被列入中央深改委2019年度工作总结，以及国办《2020年“放管服”改革重点工作安排》。2020年4月10日，上海市人大常委会公布《上海市优化营商环境条例》，明确支持浦东新区“一业一证”改革。同年4月20日，上海市政府发布《关于下放浦东新区一批行政审批的决定》（沪府规〔2020〕6号），将61项市级行政审批下放浦东实施，支持浦东新区“一业一证”改革范围向市级权限行业拓展。

2020年11月11日，国务院印发《关于上海市浦东新区开展“一业一证”改革试点大幅降低行业准入成本总体方案的批复》，在浦东新区首批选择电商、便利店、超市、饭店、宾馆等31个行业开展“一业一证”改革试点，配套将国务院部门负责实施的25项行政许可等事项委托上海市浦东新区承担受理和发证。批复还明确浦东颁发的行业综合许可证在全国范围内合法有效，这意味着企业在浦东获得的行业综合许可证，也等于拿到全国市场的“准入证”，消除了企业的后顾之忧。由此，“一业一证”就从地方的自主改革升级为国家级改革。

（五）企业成熟阶段：以综合服务和政策创新提升企业核心竞争力

在企业的成熟阶段，企业将从便捷高效为主的服务需求转变为提升核心竞争力的深层次需求，这就要求地方政府进行场景和部门主体转换，为企业构建不同生命阶段的“服务链”。2019年，盒马高管开始酝酿开设一家仓储式会员制零售店，并与山姆会员店和Costco开展正面竞争。市场格局也促使盒马高管打造一个本土化的会员制零售业态，为国内消费者提供高品质的商品，满足消费者多样化和个性化的需求。盒马已经建立自己的会员体系，拥有50万左右的会员，40多个加工中心，但盒马要与国际零售巨头展开竞争，还要有强大的供应基地和完善的供应链。2020年4月17日，在浦东新区政府的支持下，盒马产业基地在新区航头镇动工，项目总投资约1亿美元，产业基地是集全自动立体冷库、自动存储输送、分拣加工为一体的加工配送中心，建成后将服务于上海和长三角各大盒马门店。

2020年初，新冠疫情暴发后，国内消费者出境购物的需求被压抑，盒马高管也设想在X会员店开辟一个跨境购物专区：境外商品在盒马会员店现场展示，顾客只要扫描商品的二维码就可在手机上下单，最快三十分钟就能到驿站验货。然而，盒马要实现这样一种跨境购便捷服务涉及到整个海关监管流程的再造，需要得到政府的支持。

为此，浦东新区商务委从项目选址、项目审批、项目验收和海关政策等方面给予盒马大量支持，并多次牵头海关、市场监管局和外高桥自贸区管委会等相关部门和单位反复沟通和协调。浦东新区商务委帮助盒马X会员店在外高桥选址，利用外高桥自由贸易区的政策优势，在海关监管仓内设立盒马跨境购商品专区，专区内的境外商品全部在海关系统备案，全程受海关监管。消费者只要扫描二维码下单，购物信息在海关系统里自动完成购买、支付和物流的“三单信息”比對后，商品三十分钟内送至X会员店内的驿站，消费者可享受“所见即所得”的便捷服务。

盒马X会员店从建设到开业运营，仅仅用了4个月。2020年10月1日，盒马旗下的新业态——全国首家盒马X会员店在上海浦东正式开业。这家会员店采用仓储式货架，线上线下一体化运营，顾客还可享受便捷的跨境购服务。这不仅是盒马的首家X会员店，也是中国首家本土化的仓储型会员制超市品牌。

（六）企业退出阶段：完善优胜劣汰的市场机制

目前，盒马处于成熟期，尚未进入到退出阶段。但是，从制度设计和政策服务的角度而言，企业的有序退出对完善优胜劣汰的市场机制，激发市场主体竞争活力，推动经济高质量发展至关重要。2015年8月，浦东新区在全国率先开展企业简易注销登记改革试点，制定出台《上海市浦东新区企业简易注销登记管理试行办法》，针对未开业或无债权债务的企业创设简易注销程序，在申请流程、提交材料、公示期方面均实施较大改革。浦东新区贯彻落实《党中央国务院关于支持浦东新区高水平改革开放打造社会主义现代化建设引领区的意见》部署，进一步深化“放管服”改革，加强改革系统集成协同高效。2021年9月28日，经上海市人大常委会通过的《上海市浦东新区深化“一业一证”改革规定》出台，建立行业综合许可证统一有效期制度，整合后行业综合许可证统一确定有效期，大幅提升企业经营全生命周期便利度。2021年11月1日，《上海市浦东新区市场主体退出若干规定》正式实施，解决企业“退出难”，为市场主体退出提供便捷通道，引导或强制低效无效市场主体依法有序退出市场，促进产业结构调整，优化市场资源配置。

四、结论与进一步讨论

习近平在浦东开发开放三十周年庆祝大会上的讲话指出，统筹推进重要领域和关键环节改革，从事物发展的全过程、产业发展的全链条、企业发展的全生命周期出发来谋划设计改革，加强重大制度创新充分联动和衔接配套。[20]全周期治理下的“放管服”改革，是一项复杂的系统集成的方案，旨在破除地方政府各部门“铁路警察，各管一段”和改革进程静止僵化的弊端，构建系统、协同、动态的治理体系，推进国家治理体系和治理能力现代化。

第一，“放管服”改革是一个全周期的系统治理链条。全周期治理下的“放管服”改革，就是要从企业的设立、成长、成熟、衰退和退出的全生命周期出發，全方位优化完善市场准入、准营、服务和退出的各项政策，降低制度性交易成本。从“放管服”之间的关系而言，三者是一个相互衔接的治理体系，地方政府要构建治理链条，进行系统治理，不断转换治理场景并有序衔接。

第二，“放管服”改革是一个“需求识别—有效回应”的动态治理过程。全周期治理下的“放管服”改革，要求地方政府转换动力机制，从“政府侧”转向以企业需求为中心的“企业侧”，构建政府与企业互动结构，动态回应企业需求。地方政府要构建需求识别、风险评估、需求回应、效果评估的“放管服”改革体系，构建多环节、全链条相互衔接、动态演进、开放循环的动态治理系统。

第三，“放管服”改革要构建多元主体相互协同和融合的治理平台。协同治理平台为政府和企业、公众提供一个信息交流和共享的界面，各主体之间形成网络状的协同治理，有助于打破条块分割、信息孤岛和部门壁垒的弊端。从浦东新区的实践而言，目前已经形成企业服务中心平台、智能监管平台、城市治理“一网统管”平台，而且这“三大治理平台”有相互融合的趋势，正在逐步形成经济治理、社会治理、城市治理统筹推进和有机衔接的治理体系。

本文研究的全周期治理下的“放管服”改革及案例，其内在的逻辑关系见图5：

本文是一项案例研究，不同案例的选择对“放管服”改革将有不同的发现。全周期治理下的“放管服”改革研究仍有广阔的空间，还需针对不同类型企业全生命周期的特点进行多案例比较研究，并识别企业不同阶段的需求特征以及对“放管服”改革的重点和要求，推动“放管服”改革与企业之间形成良性互动关系。例如，科技创新型企业在初创期的孵化、资金来源、知识产权保护等；对其成长期的金融市场支持、产学研合作、股权激励等；在成熟期阶段政府的税收优惠支持政策等。

注释：

①上海翌恒网络科技为盒马注册时所用名称。

②2016年，浦东新区把市民服务中心改为企业服务中心，涉及市民的事项下沉到街镇的社区事务受理中心和居委会的“家门口服务站”。

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