陈徐梅

交通运输部科学研究院城市交通与轨道交通研究中心总工程师、研究员，城市交通拥堵治理创新团队领衔专家，兼任全国城市客运标准化技术委员会委员，世界道路协会（PIARC）技术委员兼工作组召集人。

城市交通是现代城市与社会和经济发展的关键基础，城市客运系统日均服务约3亿人次出行。近年来，城市交通拥堵问题作为“城市病”的一个显性问题日益受到社会关注。《交通强国建设纲要》明确提出了“到2035年城市交通拥堵基本缓解”的发展目标。作为一个世界性的难题，交通拥堵是城市交通复杂系统诸多问题的表征，需要系统分析、因地制宜、综合施策。

城市交通拥堵的主要特征

快速城镇化在一定程度上加剧了交通拥堵由特大城市、大城市向中小城市蔓延的趋势。1978年至今，我国城镇化率由17.9%提升至65.2%，年均增长超过1%。城镇化快速发展，城镇人口不断增加，居民生活水平不断提高，居民日常出行需求不断增长，私人小汽车保有量不断提升，给城市交通带来了巨大的挑战，交通拥堵由超特大城市、大城市向中小城市逐步蔓延。据有关互联网大数据监测报告显示，疫情前的2018年全国设区市中约61%的城市通勤高峰处于缓行状态，13%的城市处于拥堵状态，中小城市交通拥堵程度明显加大。疫情三年来，拥堵状况有所下降，但随着人流物流的加快复苏，2023年一季度中心城市拥堵状况明显加大。

私人机动化出行快速增长加速了特大城市通勤高峰拥堵。截至2022年，我国有81个城市的汽车保有量超过100万辆，37个城市超过200万辆，20个城市超过300万辆。随着汽车快速进入家庭，机动化出行特别是私人小汽车出行比例大幅增长。互联网大数据显示，全国36个中心城市工作日通勤高峰小汽车出行时间是畅通情况下的1.67倍。超大城市平均高峰通勤时间普遍高于45分钟，2021年百城通勤高峰交通拥堵榜单前十位中，北京、重庆、上海、广州占据了四席。

城市空间布局不合理引发了较为明显的潮汐性交通拥堵现象。我国很多城市大量人口市区工作、郊区居住，往返通勤引发轴向通道上客流的巨幅增长，带来巨大潮汐交通压力，极大地增加了运输组织难度。如北京天通苑、上海康城等巨型居住小区的“睡城”效应明显，其巨大的潮汐式高峰通勤需求难以通过加大交通供给解决。由于超大城市规划未充分考虑交通先行，城市功能要素“大分散、小集聚”的格局未能形成，“规模不经济”的发展带来了城市中心区功能过度集中，交通需求时空分布不均，导致交通拥堵问题日益突出。

目前城市交通拥堵治理主要存在以下源头性问题：在城市发展理念上，更多体现以车为本，公共交通等集约化出行服务的主体作用发挥不够明显，还没有形成足够的竞争力和吸引力。在城市规划建设上，职住不匹配、不均衡，交通支撑和引领城市发展的作用还不够突出。城市公共交通基础设施配套不足，城市交通资源利用效率不高等。

综合治理城市交通拥堵具有重要意义

党中央高度重视城市交通发展。习近平总书记多次就解决城市交通拥堵等“城市病”问题作出重要指示批示，指出“交通是现代城市的血脉。血脉畅通，城市才能健康发展”“优先发展公共交通是解决拥堵的治本之策”。必须从推进中国式现代化、加快建设交通强国、支撑城市高质量发展的战略全局高度，深刻认识治理城市交通拥堵的重要意义。

一是推进中国式现代化的重要支撑。新时代十年以来，我国城市交通行业坚持以人民为中心的发展思想，不断推进供给侧结构性改革，城市公共交通加速发展，新业态出行方式不断涌现，为交通现代化提供了创新动能，为人民群众提供了重要的出行服务保障。2021年10月，習近平总书记在第二届联合国全球可持续交通大会开幕式上发表主旨讲话，赋予交通成为中国现代化的开路先锋的新使命新定位。站在推进中国式现代化的历史新起点上，需要准确把握城市交通发展面临的新形势新要求，主动顺应新时代发展新趋势，推进交通拥堵治理，加快建设人民满意的城市交通系统。

二是加快建设交通强国的内在要求。《交通强国建设纲要》提出“要加强城市交通拥堵综合治理，优先发展城市公共交通，鼓励引导绿色公交出行，合理引导个体机动化出行”。当前，我国城市交通服务水平与人民日益增长的美好生活需要还存在一定差距，高品质的城市交通供给不平衡不充分问题仍然存在，交通拥堵问题日益引起各界关注。加快建设交通强国，必须进一步巩固公共交通在城市交通中的主体地位，推动构建舒适顺畅的城市出行服务系统，深化绿色出行创建，加强交通需求管理，合理引导小汽车出行，综合施策让城市交通出行更加顺畅。

三是支撑城市高质量发展的必由之路。党的二十大报告将高质量发展作为全面建设社会主义现代化国家的首要任务，同时提出，要坚持人民城市人民建、人民城市为人民，提高城市规划、建设、治理水平。我国的人口规模和能源、资源禀赋决定了城市交通发展必须走集约化、绿色化发展道路。近年来，超大城市道路基础设施建设已无法适应机动车保有量的持续增长。2022年7个超大城市道路网密度平均仅为7.4公里/平方公里，还未达到8公里/平方公里的国家标准，有限的道路资源已无法承受更多的机动车使用。要加快转变城市交通发展方式，积极推行交通引领城市发展理念，深入实施城市公共交通优先发展战略，推动形成更加集约化的绿色出行结构，有力支撑城市高质量发展。

因地制宜综合施策

打好拥堵治理“组合拳”

一是强治理，建立协同治理机制。城市交通拥堵治理是个复杂的系统工程，需要多部门协同，共同发力，打好“组合拳”。各城市要不断完善跨区域、跨方式、跨部门综合交通运输协同发展工作机制，促进交通基础设施网络化、运输服务一体化，提升规划、建设、运营、管理和服务的系统性。完整、准确、全面贯彻新发展理念，统筹推进交通体系建、联、用、管各环节，推动各种交通方式、管理主体、运营主体高效衔接、相互支撑。

二是促引领，发挥交通先行作用。解决城市交通供需不平衡的问题是治堵的关键，需要推动各地统筹城市交通供给侧结构性改革和需求侧管理，深入贯彻公共交通引导城市发展的TOD理念，实现公共交通与城市的良性互动，推进轨道交通站点周边土地综合开发，加强站城一体化规划建设，研究制定涵盖站点周边土地利用、站点空间设计、多模式换乘衔接、社区融合发展等要素的TOD发展指南，提升城市交通的承载力与效率，支撑构建超大城市15分钟生活圈。加强城市综合交通体系建设，将城市公共交通纳入国土空间规划一张图，强化城市公共交通场站用地等的落地实施，加强国土空间规划与交通专项规划之间的衔接协调。

三是优服务，大力发展公共交通。对标国际，找准我国城市交通发展的方向和定位，将优先发展公共交通摆在城市交通高质量发展更加突出的位置，加紧出台《城市公共交通条例》。针对当前城市公交发展面临的困境和问题，及时研究出台政策。积极推动国家层面设立公共交通发展资金，出台公共交通用地综合开发政策，指导公交企业探索差异化的定制公交服务，提升企业自造血能力。城市人民政府要坚定不移坚持公交优先主体地位，将公共交通“行有所乘”纳入基本公共服务体系，保障地方财政投入。需要从路权保障角度积极引导社会舆论，加深出行者对我国公交优先发展国家战略的认识，切实做到公交专用道“越堵越设”，保障公交优先通行，加强公交专用道使用监管，真正发挥公交在大客流走廊通勤中的主体作用，提升公交吸引力。

四是促创新，提升精细化治理水平。提升城市交通智能化管理水平，加强城市交通运行大数据分析，研判不同城市交通运行规律和特点，用数据实现城市交通精准治理是城市交通拥堵治理的方向。一方面要提升城市交通特别是公共交通信息服務能力，推进各系统间的信息共享和互联互通，优化和改善城市交通出行信息服务。另一方面要合理引导小汽车出行，充分利用大数据手段，研判城市交通拥堵程度、交通需求管控效果、污染物及温室气体排放控制目标等，充分发挥停车价格杠杆作用，制定科学的小汽车使用引导政策，引导居民从小汽车出行转向公共交通等绿色、集约出行方式。

五是倡文明，加强绿色出行宣传引导。随着人民生活水平的提高，小汽车日益走入家庭。我们要持续开展“公交优先、绿色出行”等主题宣传活动，营造全民治堵、文明绿色出行的良好氛围，构建全民参与交通拥堵治理的社会共治体系。探索试点建立“每周少开一天车”、交通“近零排放区”等措施合理引导小汽车使用，研究建立绿色出行碳普惠机制，激励居民优选公交、绿色出行。此外，要充分发挥社会团体、行业协会组织等的作用，发挥好新媒体平台作用，广泛传播绿色、文明、礼让的绿色出行理念，让人民群众对绿色出行有更多的参与感和获得感。