马伟

1月19日，美国联邦政府债务的规模触达31.4万亿美元，突破法定上限，无法继续通过发债来进行融资。美国财政部随后采取了暂停向部分政府基金注资等“非常规措施”，以继续小规模筹措资金，但财政部的资金储备仍然在迅速下降。财长耶伦多次表示，如果国会再不提高债务上限，美国可能最早于6月1日发生首次债务违约。债务上限危机在美国并不鲜见，自1940年有记录以来总共上调了104次债务上限，平均每9个月就会上调一次，设定债务上限也没能有效阻挡美国债务的快速上升。但与此前相比，本轮的债务上限危机有一些新的特点，也引发更为广泛的关注。

政治极化的国会之“胆小鬼博弈”

债务上限是一种政治创造。作为“钱袋子的权力” （power of the purse）的一部分，美国国会将债务上限用作限制联邦政府支出的重要手段，在两党制之下演变为民主、共和两党之间的政治博弈，随着当前政治极化趋势的不断加剧而更加凸显。

美国国会众议长、共和党人麦卡锡在4月19日提出了“限制、节约、增长法案”，提出以削减一系列联邦政府支出为前提，同意把债务上限的约束暂停至2024年3月31日；如果两党能在近期达成把债务上限再提高1.5万亿美元的协议，则这一时限作废。作为条件，该法案将限制自主性的财政支出，收回未用完的疫情纾困资金，终止《通胀削减法案》提供的清洁能源补贴，取消学生贷款减免计划，削减对国税局的拨款，等等。按照麦卡锡的说法，该法案有望在未来十年内削减总额4.5万亿美元的联邦政府支出。

“限制、节约、增长法案”将矛头对准拜登政府主推的经济、社会、民生领域多项政策，要求叫停拜登任期内的一系列标志性政绩，拜登总统和民主党自然不会同意。4月27日，法案以217票赞成、215票反对的结果在众院“压线”过关。投票结果基本按党派划分，投赞成票的全为共和党人，四名共和党人和全体民主党人投了反对票。部分共和党人觉得法案对财政支出的削减力度还不够，仅是为了迫使民主党人坐到谈判桌前而决定支持麦卡锡。拜登和民主党人则要求提高债务上限不能附加任何条件，并将麦卡锡的这一法案称为“美国违约法案”，但在中期选举失去众议院的控制权后，显然很难实现自己的诉求。5月9日，拜登和包括麦卡锡在内的四名参众两院国会领导人在白宫会晤，讨论债务上限問题，这也是拜登时隔三个月后与麦卡锡首次会面，但未取得任何实质性进展。拜登很快将启程参加在日本举行的七国集团首脑会议，留给双方解决债务上限危机的时间窗口越来越短。

两党可能要等到最后一刻，反复权衡利弊之后才会达成某种妥协，这一次博弈过程恐怕会尤其难看。同时，2024年大选的角逐已经开始，拜登不久前正式宣布了竞选连任的意愿。两党利用包括债务上限在内的各种筹码互相拆台，为了争夺白宫和国会更难让步。两党都无法承担美国国债违约的后果，但又想尽可能地为自己博取最大利益，这一场“胆小鬼博弈”可能会持续到财政部现金耗尽的最后一刻。

银行业危机和经济衰退

美国目前的中小银行业危机仍在演进，主要诱因就是加息背景下银行持有的国债等资产出现巨亏，债务上限危机无疑是火上浇油。美国金融市场的不安已在显著增加，6月即将到期国债的收益率在5月第二周跳升了一个百分点，一个月期国债的收益率升至约5.8%，这将进一步冲击美国中小银行的资产负债表。同时，美国一年期主权信用违约互换（CDS）飙升至162的历史高位，比2011年债务上限危机引发美国国债评级被首次下调时还要高，也高于2008年全球金融危机爆发之时。由于美国国债是许多金融交易的抵押品，即便是短暂违约，也可能引发新一轮全球金融危机。这也是全球投资者尤其关心本轮债务上限危机的重要原因。

在持续加息和银行业危机的背景下，美国经济很可能于今年下半年陷入衰退，债务上限危机无论如何演进，对经济的冲击都无法避免。目前来看，美国要么面临国债违约，要么通过大幅削减财政支出促成债务上限提高。债务违约无疑会破坏人们对世界上最重要的金融体系的信心，所引发的后果难以想象；而大幅削减财政支出则可能把下半年原本“温和”的经济减速推入深度衰退。美国联邦政府也许不得不重演2013年债务上限闹剧中的临时关门，评级机构可能在未来几天再度下调美国信用评级。这些都将对本就脆弱的经济增长形成冲击。

大国博弈下的国债市场

共和党一度提出了稍显“业余”的选择性财政支出方案，中国持有的国债是否会优先得到补偿成为两党争论的焦点。

3月9日，在共和党人的推动下，美国众议院筹款委员会以21票对17票通过了《预防债务违约法案》，要求财政部在达到债务上限后，将剩余资金优先用于偿付部分公共债务以及养老金和退伍军人福利等强制性支出。但耶伦财长对法案明确提出反对意见，指出财政部的系统是用于统一支付各种类型支出的，而对债务偿还进行排序本质上就是技术性债务违约行为。部分民主党人还质疑法案是否会导致中国成为最先得到偿付的国家之一。共和党人的这一闹剧虽然最终不了了之，但选择性偿付方案还是给各国投资者敲了一记警钟。在美国国债的十大外部持有者中，只有中国被定义为“战略竞争对手”。随着中美博弈的加剧，中国持有美国国债的风险显著增加，特别是在面临债务上限危机时。

图表：美国联邦债务上限不断提高的趋势

数据来源：美国国会网站

随着国际环境的变化，美国国债市场近年面临外部投资者信心缺失问题。俄罗斯2010年曾持有超过1400亿美元的美国国债，2014年克里米亚危机后开始系统性减持，到2021年底几乎降至零。中国曾长期是美国国债的最大持有国，但近年来连续减持后已被日本超越。截至2023年2月，中国持有的美国国债连续7个月下降了总计约1700亿美元，从1.02万亿美元降至8488亿美元。日本在过去一年中减持的幅度甚至比中国还大，达到近2000亿美元。当然，这和日本政府为了稳定日元汇率所采取的外汇市场干预措施有关。乌克兰危机爆发以来，外国投资者持有的美国国债规模从7.75万亿美元降至7.34万亿美元，同比下降约4.7%。随着美国财政部现金的即将耗尽，市场更加关心中国等国家的减持行为。