阿苦日歪

摘要：乡镇行政区划和村级建制调整“两项改革”是近年来四川省涉及最广泛、群众最关注、影响最深远的重大基础性改革之一。本文以昭觉县的“两项改革”为样本，从昭觉县“两项改革”的具体做法中汲取经验，提出了其对提升基层治理能力的启示：充分发挥基层党组织的引领作用；坚持实事求是，因地制宜；坚持守正创新等。

关键词：行政区划；治理架构；空间布局

乡镇行政区划调整是主动优化县城空间布局、全面激发县域发展活力、解放和发展生产力的重大举措，是大势所趋、发展所需、民心所向。2019年10月，四川省乡镇行政区划调整工作全面启动；2019年底，昭觉县行政区划领导小组开始到各乡镇去摸底，汇编数据，根据四川省委、省政府，凉山州委、州政府的相关文件和材料，在制订方案的具体过程中，根据昭觉县的具体情况反复上报、反馈、修改，最后于2020年12月17日完成了昭觉县乡镇行政区划调整改革方案的可行性论证报告、风险评估等程序，并将所有材料和图纸上报到州、乡、镇行政区划和村级建制调整改革领导小组办公室；2021年1月12日，四川省人民政府同意并批复（川府民政〔2021〕1号）。昭觉县行政区划及村级建制调整前半篇画上了完美的句号，县域空间结构、政权体系、治理架构得到了历史性重塑。

一、昭觉县推进“两项改革”的背景

昭觉县隶属于四川省凉山彝族自治州，位于四川省西南部，凉山州中部偏东，是凉山东部的交通枢纽和重要的物资集散地。

2019年末，昭觉县下辖乡级行政区45个，其中镇1个、乡44个，乡镇行政区划呈现数量多、规模小、实力弱等特点，加之易地搬迁等脱贫攻坚措施的开展，导致产生了大量的迁出地及迁入地〔“十三五” 期间，昭觉县实际实施易地扶贫搬迁12239户54505人，建设集中安置点354个，涉及43个乡（镇）199个行政村〕，迁出地人口外移、劳动力不足、土地等生产资料闲置问题突出。迁入地大量的人口迁入，大大增加了该地区的就业压力，增加了迁入地公共设施的负担和城市管理的难度，如果不能及时解决，可能会引发劳动力过剩和基层治理失序等问题。结合脱贫攻坚易地搬迁契机，顺应人民向自然环境优良、基础设施完善、公共服务质量高的地方迁徙的趋势，裁撤条件差、规模小的乡镇及村庄，优化空间布局，以中心乡镇为依托，有选择、有重点地扩大中心乡镇的辐射范围和治理权力，从而最终实现基层治理体系和治理能力的现代化。

二、昭觉县推进“两项改革”的具体做法

（一）强化组织保障、分步有序推进

省委、省政府对本轮乡镇行政区划调整改革，从顶层设计上精心谋划、科学部署，省、市、县、乡、村五级书记亲自抓，昭觉县各部门高度重视。县一级成立了昭觉县行政区划领导小组，负责统筹协调全县开展乡镇行政区划调整工作；乡一级组成了以乡党委书记为组长的“某某乡行政区划调整改革工作领导小组”，负责舆情搜集、信息上传下达、改革前后的各类宣传报道和舆论引导，形成了上下联动、各部门协作，全局一盘棋的工作格局。昭觉县组织部牵头，组织相关部门的参与人员参加四次会议，学习有关部门制订的《关于推进乡镇行政区划调整改革的指导意见》《关于推进村级建制调整改革的指导意见》《四川省乡镇行政区划调整100问》及《凉山州乡镇行政区划调整改革资料汇编》等配套政策文件，明确了乡镇建制调整的重要意义、明确了乡镇建制调整的“五个不” 和村级建制调整“三不变” 的边界红线，为后续行政区划的调整提供了思想引导、强化了组织保障。

（二）结合“脱贫契机”形成聚集效应

脱贫攻坚工作开展后，昭觉县大量的居住在水、电、路等基础设施落后，教育、医疗、文化等公共服务薄弱，自然环境恶劣、地质灾害频发等地区的百姓整体搬迁到交通便利、公共服务较好的地区。曾在电视上看到，昭觉县“悬崖村” 即阿土列尔村的84户建卡贫困户就全部搬迁到了昭觉县城的沐恩邸社区、昭美社区、南坪社区、依乌社区。易地扶贫搬迁绝非人口从一个地方到另一个地方的简单位移，而是一项人口分布、资源环境、经济社会重新调整与完善的重建工程。怎样把行政区划调整与脱贫成果有效结合起来，形成聚集效应，在盘活存量的前提下，盘活农村闲置资源，提高土地利用效益，让闲置土地“活” 起来，处理好迁出地劳动力转移、农村空心化，迁入地留得住、能致富的问题。为此，昭觉县采取了一系列措施：一是多村抱团发展。如特布洛乡明确“党建引领、产业联合、效益联享” 的抱团发展方式，组织7个村联合成立特惠农业合作社，整合资金入股东方特惠苦荞产业园。同时，合作社统购统销各村产品，探索运用抖音直播、淘宝店铺带货，解决山区农产品销售难题；二是规划先行。四开镇成立了产业发展工作领导小组，从镇级层面综合政策、项目和资金等资源，班子成员带队组成专班，包村开展实地考察、专家论证、意见征集等工作，突出各村比较优势，科学规划全镇的产业布局，形成总体规划和11个具体规划，让各村的产业发展路径具有差异性；三是延伸产业链条。古里镇龙沟村利用非药用的黄芩嫩芽嫩叶研发出黄芩茶，将其命名为“黄金茶”。“黄金茶” 的研发成功，使当地种植黄芩的亩均收入提升至5000元左右，2021年为当地群众发放红利、管理补助等已达到35万元，提高了产品附加值。

（三）深入实地调研、合理设置空间布局

在行政区划调整方案制订阶段，昭觉县行政区划调整领导小组用了将近3个月的时间分成10个调研小组，各调研组由组织部领导带队，民政局、政府办、县委办、编办、政务服务管理局、自然资源和规划局、农牧局等单位派出业务骨干参加。调研按照省里的要求突出“六个导向”：突出问题导向。着眼发现问题、分析问题、解决问题；突出基层导向。通过重新定位基层工作重点，重点考察干部务实干事能力，从“想不想干事、能不能干事、担不担得了责” 三个维度出发，经过“乡镇干部互投、群众认可度测评、组织考察” 等程序重点提拔、使用在脱贫攻坚中担当作为、实绩突出的干部。对超编人员以“考试分流” 的形式安置在县级机关，正确引导职位调整，切实解决干部实际困难。择优“配齐、配强” 基层干部，为谋划行政区划调整的“后半篇” 提供人才储备；突出利民导向。积极搜集群众关心的问题并在调研过程中重点调研；突出发展导向。将改革“后半篇” 文章与巩固脱贫攻坚成果和乡村振兴有機结合；突出目标导向。牢牢把握行政区划调整宗旨—行政区划调整的目的归根结底就是为了适应社会的发展，增强基层组织服务基层百姓的能力；突出结果导向。做到干部认可、群众满意，基层治理能力得到有效提升。摸清乡镇规模、乡镇人口、自然资源布局、乡镇人员配备情况、产业布局状况、群众意愿等与行政区划调整相关的一系列问题，为行政区划调整方案的制订提供准确的参考依据。

（四）引导群众参与、顺应民心民意

行政区划调整领导小组将群众满意贯穿于“乡镇行政区划及村级建制调整” 全过程中，制订方案阶段，调研组直接入户了解群众意愿、倾听群众心声；乡一级组成以乡党委书记为组长的“某某乡行政区划调整改革工作领导小组”，负责舆情搜集，老百姓的意愿及心声可通过村一级行政区划调整改革工作领导小组上传至县行政区划调整改革工作领导小组；行政区划调整方案形成后，30天挂网公开征求社会各界意见，对村名、村址等老百姓关心的问题，充分听取群众意见，针对性做好干部、群众、乡贤等重点群体的宣传解释工作，切实保障知情权、参与权和监督权。

三、昭觉县推进“两项改革”的做法对提升基层治理能力的启示

昭觉县此次行政区划调整是顺应自然资源布局之势、顺应群众对美好生活向往之势、顺应社会发展之势的顺向调整。为下一步提升基层社会治理能力，有效衔接脱贫攻坚与乡村振兴提供了物理变革。昭觉县顺“势” 而调主要包括以下几个方面：

（一）充分发挥基层党组织的引领作用

昭觉县行政区划调整启动阶段：四川省在顶层设计上即确定省、市、县、乡、村五级党委书记亲自抓的格局。党的十九届四中全会《决定》提出，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系。一要织密基层党组织的网，打通党建引领基层治理“最后一公里”。完善基层党组织设置，加大党组织在农民合作社、农业企业等社会组织中及农民工聚居地的建设力度，切实扩大党的组织和党的工作在农村的覆盖面，做到哪里有群众，哪里就有党的工作，哪里有党员，哪里就有党组织，哪里有党的组织，哪里就有健全的组织生活和党组织作用的充分发挥；[1]二要建强基层党组织，充分发挥党建引领作用。配强村（社区）党组织书记，发挥党员干部等积极分子在基层治理中的带头作用，创新探索建立有区域特色的枢纽型党建工作模式，促成资源共享，提高党对社会的管控和组织动员能力。教育引导村级其他组织自觉服从党的领导，顺应农村经济结构调整、城乡互动日益加强、农村党员从业方式多样化及党员流动性增强的时代趋势。

（二）坚持实事求是、因地制宜

通过实地考察、入户、访谈、研讨、专家论证等调查研究，昭觉县制定了因地制宜的行政区划调整方案，充分尊重了昭觉县特殊的县情—彝族聚居县、乡镇规模小、易地搬迁户多、产业发展水平低、群众增加收入愿望迫切。方案优化了城镇空间布局、提升了政府服务能力、产业发展层次，守正创新、稳定就业、增加收入。昭觉县在此次行政区划调整中用一个个量体裁衣的规划，一个个因地制宜的实践，完美衔接了脱贫攻坚与行政区划调整。

实事求是是马克思辩证唯物观和历史唯物观的核心所在。无论是认识世界还是改造世界，都必须建立在客观事实之上。我国基层治理面临的难题是地域广阔、人口众多、发展不平衡不充分。而中国的基层社会是有历史、有传统、有文化认同、有村民归属感、有特定社会结构的区域，在长期的基层治理实践中，各地的乡村社会形成了特定的政治生态，需要特定的社会治理模式。在做重大决策时唯实、为民、通盘考虑、长远规划，才能保障决策的科学性、合理性。只有依据每一个地方的具体情况因地制宜地探索实践，才能有效提升基层治理能力。基层治理关键在于有效，不以追求标准化方式和实现路径为目标。要使广大乡村焕发强大的生命力，就要认真总结各地区在基层治理中的先进经验和成功做法，结合地区实际、特色，探索一条“三治” 结合的基层治理道路，切实推进基层治理体系和治理能力现代化。

（三）坚持守正创新

昭觉县的此次行政区划调整在坚守行政区划调整的原则之上，在行政区域调整、命名、行政驻地选址等方面，将脱贫攻坚成果、民族文化传承、产业规划等因素创新地融合在了一起。

推动基层善治，同样需要守正创新。党的十九届四中全会指出了我国国家制度和国家治理体系具有的13个方面的显著优势，这13个优势便是我们在基层治理方面应守住的“正”；在遵循基层治理规律的基础之上，一方面，进行体制机制的创新，运用信息化技术手段，将互联网、数字化、信息化与基层治理相结合；另一方面，促进群众、基层精英等群体真正融入乡村社会结构、治理结构，真正形成共建共治共享的基层治理新格局。

（四）坚持政府负责、群众参与

党的十九届四中全会《决定》提出：“完善群众参与基层社会治理的制度化渠道。我们要紧紧抓住群众参与基层社会治理的着力点使实劲、见实效，调动广大群众的积极性、主动性、创造性，推动建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。” 一方面，群众是基层社会治理的参与者；另一方面，也是基层社会治理的受益者，群众参与度高的工作开展起来更顺利，成果维护起来更容易，稳定性也更强。要让群众积极参与、有效参与基层治理：一要搭建多元化参与平台、畅通群众参与渠道，充分发挥群众在基层社会治理中的主体作用，不断激发群众的内生动力；二要完善相应制度。健全相关法律法规，明确群众参与基层社会治理的权利和义务，统一和规范赋权事项、参与形式、实践流程等细节；[2]三要发挥政府的负责、引导作用。创新部门联动机制，实现协同参与的工作局面。在有关部门、乡镇、街道层面，建立健全分工负责机制，将社会治理重点工作分解落实。

“泰山不让土壤，故能成其大；河海不择细流，故能就其深”。只有凝聚每一位群众的力量，才能切实实现基层社会治理体系和治理能力的现代化。

四、结束语

该论文为四川省委党校2021年度重大委托项目成果之一，笔者经过1个月的调研，弄清了昭觉县行政区划调整选址、命名、拆并等相关内容考量的因素，从中选取典型例子，提炼出了昭觉县在行政区划调整中具体做法对基层治理能力提升的启示，具有一定的实践意义和现实意义。

参考文獻：

[1]    河南省党建研究会课题组.坚持全面从严治党强化农村基层党组织整体功能[N].光明日报，2018-04-02（05）.

[2]    杜志章.充分调动群众参与基层社会治理.人民日报[N]，2020-08-03（09）.