陈玉新 米高扬

林长制是加快林草业治理体系建设和治理能力现代化的重大制度创新。全面推行林长制，是党中央就加强林草资源管理保护作出的一项重大决策部署，是我国生态文明领域的又一重大制度创新。其本质是从制度建设入手，压实各级党委政府责任，形成可持续运行的生态保护长效机制。

近年来，党和国家赋予林业的任务和责任越来越多、越来越重，导致现行的林业体制机制难以适应生态文明建设的新要求、新形势。顺势而生的林长制能有效解决林草资源保护的内生动力问题。

自2021年4月以来，河北省系统建成了“统筹在省、组织在市、责任在县、运行在乡、管理在村”的林长制责任体系，取得了初步成效。

改革历程

我国林长制的形成有几个关键节点。一是2016年3月，江西省抚州市临川区围绕生态文明示范区建设，探索建立党政主要领导负责管山育林的“山长制”。二是2017年3月28日，安徽省委书记提出要探索实行林长制，随后合肥、安庆、宣城启动试点建设。三是2017年4月1日，江西省九江市武宁县出台《“林长制”工作实施方案》，构建县、乡、村三级林长体系。四是2020年12月，在安徽、江西等多地开展林长制试点基础上，中办、国办印发《关于全面推行林长制的意见》，要求到2022年6月全面建立林长制。

2021年4月12日，河北省委深改委审议通过了《关于全面推行林长制的若干措施》并以省“两办”名义下发，拉开了建设实施林长制帷幕。2021年11月，河北省五级林长组织体系全面建立，提前半年完成党中央、国务院任务要求，明确了各级党政领导干部保护发展森林草原资源目标责任，由省委、省政府主要领导任双总林长，分管省领导任副总林长。全省明确省级林长17人、市级林长267人、县级林长3386人、乡级林长21263人、村级林长113989人、国有森林经营管理单位林长906人；划定了各级林长的责任区域，设置了林长责任公示牌，构建形成了党政同责、属地负责、部门协同、源头治理、全域覆盖的管理机制。

实践成效

林长制的建立实施，推动了河北省林草事业高质量发展，取得了初步成效。2021年，全省完成营造林630万亩、退化草原修复治理42.37万亩，分别为计划任务的105%和117.7%；高标准建成2.68万亩的雄安郊野公园；成功创建7个国家级森林城市、37个省级森林城市、248个省级森林乡村；森林火灾发生起数大幅下降，未发生重大及以上森林火灾，没有发生草原火灾和人员伤亡事故，连续实现春节、全国“两会”、清明、“五一”、国庆等重点时段、重点区域“零火情”；塞罕坝机械林场二次创业实现新突破，被党中央、国务院授予“全国脱贫攻坚楷模”，被党中央授予“全国先进基层党组织”称号。

河北省林长制改革的不断深化，促进了要素资源向林草集聚。从夏日游人如织的塞罕坝带动当地1万多人口脱贫，到秦皇岛市青龙满族自治县发展苍术、黄芩等中药材为主的果药间作项目鼓起了农民的“钱袋子”；从保定市阜平县吸纳3.25万余名劳动力参与荒山治理、果树种植管理，促进农民在家门口增收，到衡水市打造玉露香梨产业片区，辐射带动260余户果农致富。2021年以来，河北林草生态产业得到长足发展，经济林种植面积达2363万亩，林草产业总产值达1500亿元，累计支持62个脱贫县区林草资金34.87亿元，助力巩固生态脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接。

主要做法

一是搭建上下贯通、横向联动的组织体系。河北省委、省政府高度重视林长制推行工作，省总林长、副總林长和各省级林长多次深入重点区域开展巡林督查，听取汇报，作出批示指示，提出明确要求，协调解决制约森林草原资源保护发展的重点难点问题。河北省人大加快林长制地方立法，“林长+检察长”机制建立运行。河北省林草局牵头抓总、统筹协调，19个省直协作部门履职尽责、协调联动。各设区市和雄安新区层层压实责任，如：秦皇岛市设立林长制专门工作机构，石家庄市部署推进县级林长办公室“七有”、乡级“六有”、村级“三有”制度等。据统计，2021年以来，河北省签发各级总林长令45次，省市县三级林长开展巡林8800余人次，印发督办函256份，市县两级林长协调解决森林草原资源保护发展问题1257个。

二是创建多层次、立体式制度体系。河北省人大颁布实施《塞罕坝森林草原防火条例》《衡水湖保护和治理条例》。河北省林长办先后研究制定《林长制省级会议制度》 《林长制省级考核办法》《省级林长巡林督查制度》《林长制信息公开制度》《林长制省级部门协作制度》《林长办公室工作协调制度》六项配套制度，为林长制的规范运行、高效运转提供了有力保障。河北省政府办公厅印发《关于科学绿化的实施意见》；经河北省政府同意，河北省林草局、河北省发改委印发《河北省林业和草原发展“十四五”规划》，河北省自然资源厅、河北省林草局印发《关于推进草原生态保护修复的实施意见》，河北省林草局、河北省应急厅印发《河北省森林草原防火“十四五”规划》，为“十四五”林草事业高质量发展提供了顶层设计。

三是构建多维度、全覆盖大宣传格局。在全面推行林长制过程中，河北省主动将五级林长名单向全社会公布，重点生态区域设置林长公示牌，主动接受社会和群众监督。利用“两微一端”、宣传标语、明白卡等多种平台载体，全方位、多角度宣传，营造了全社会知晓、支持和推进林长制的良好氛围。河北省林草局，廊坊、邯郸等地召开专题新闻发布会，各级媒体相继推出专题、专版，报道河北省林长制改革成效，赢得了社会良好反响。

努力方向

河北省在短时间内建立实施了林长制，功在当代、利在千秋，但后续工作任重道远，不仅制度要可持续，而且内涵和标准也要不断扩大和提升。因此要认清林长制推行过程中存在的困难和问题，进一步明确努力方向。

一是管理机制待加强。林长制需要国土、农业、环保、财政、发改委等多个部门形成合力，但在实施中仍然存在协调难度大、跨部门协作力度不足等问题，部分管理机制还需磨合。制度建设有待完善，市及各县出台的相关配套制度，需结合实际细化完善，不宜简单套用省里的制度。

二是配套政策待加强。生态补偿机制尚不完善，国家生态（公益林）补偿标准较低，区域间的生态补偿，以及享受生态红利和产品的经营主体、企业反哺生态的补偿机制也未建立，多元化生态补偿机制没有得到同步跟进。

三是保障措施待加强。财政对林业草原保护发展资金投入还需加力，特别是刚脱贫地区任务重、资金少的现象更为突出。基础设施尚不完备，林场大都在偏僻山区、交通不便，造林大户在林道、蓄水池等建设方面需要投入大量资金和精力，影响参与林业发展的积极性。基层林业站专业技术人员短缺，基层林草行政执法机构设置不科学、人员队伍不足，执法力量较为薄弱。

四是社会参与待加强。在当前林长制的框架下，纵向是五级林长，横向是多个党委、政府部门，实现了对各级党政机关及其工作人员的动员，但对调动企业和公民参与的热情与活力不足，社会和普通民众参与度较低。同时，各级政府的惠林政策导向还不够强，林业投融资难的问题尚未有效破解，社会资源利用不充分。

五是改革创新待加强。当前的林长制在实际推行中，往往就“林”谈“林”，注重在林草资源管理修复上下功夫、林草资源开发利用有欠缺，注重在传统工作层面上下功夫、诸如森林碳汇等新情况的研究有欠缺，注重国家层面政策的研究落实、外省先进经验做法吸收消化有欠缺，林長制改革还需向更广层面拓展、更深层次深化。

对策举措

2022年1月份，河北省林长办公室印发《关于推深做实林长制改革的通知》，从林长履职制度化、源头管理网格化、机构建设标准化、宣传培训常态化、林长制改革特色化、督查考核科学化等6个方面进行了安排部署，对改革过程中的困难问题作了针对性的完善。对照“十四五”目标任务，需在实践中不断调整充实完善。

一是完善配套制度，明确责任清单。牢固树立林长制是“法治”而不是“人治”的理念，积极探索林长制立法，以法律的形式严格生态管理和保护，全面推进林草法治建设。将现有制度细化形成责任清单，加速形成党委政府牵头主抓、林草部门统筹推进、成员单位分工协作、全社会广泛参与的工作机制，凝聚各方形成合力。

二是持续深化改革，激发发展活力。鼓励和支持社会资本全过程参与生态保护修复，采取自主投资、合作建设、公益参与等多种模式，通过用地、财税、金融等有效政策引导，破解林地流转、林业融资等难题，推动适度规模经营，发展壮大新型林业经营主体，建立贯彻全产业链条的技术服务和推广网络，盘活林业资源，为生态保护和绿色发展注入新的活力。同时，把林长制与乡村振兴、巩固脱贫攻坚成果相结合，深化发展森林体验、森林康养等“森林+”新业态，充分发挥林业龙头企业和专业合作组织的带动作用，加快林业一二三产融合发展，实现产业富民。

三是统筹整合资源，加强要素保障。集中发改、财政、自然资源、交通、水利等多部门优势，建立稳定的投入保障机制，不断完善财政支持林草业的政策措施，加大林草资源质量提升、护林队伍建设、森林资源监测等方面的资金投入力度。充分发挥财政对社会资金的引导带动作用，鼓励金融机构、外资项目等积极投入森林资源保护发展。强化科技支撑，完善基层林业科技服务推广体系，深化与高校和科研院所开展产学研合作，大力发展“科技林业”“智慧林业”，不断提高林业智能化建设水平。加强基层林草机构队伍建设，特别是加强基层林业站、综合执法队伍建设，充实人员力量、提高业务素质，切实保护好辖区林草资源。

四是系统科学治理，推进高质量发展。统筹山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，合理布局绿化空间，科学选择绿化树种草种，宜林则林，宜灌则灌、宜草则草，加快构建结构稳定、功能完备的生态系统，不断提升系统质量和碳汇增量。以“两山、两翼、三环、四沿”为重点，持续推进北方防沙带、国土绿化示范项目、规模化林场建设等重点工程，集中力量实施绿化攻坚，持续增加林草资源。加大优良树种品种选育，优化林分结构，加强中幼林抚育、退化林修复、灌木林地造林，实现森林质量精准提升。充分发挥生态系统的直接增汇和间接减排作用，积极开展林草固碳能力调查监测、森林增长及其固碳增汇能力评估等工作，结合林业建设重点工程和国有林场森林经营，建立林业碳汇项目储备库，鼓励省内重点排放企业合作开发林业碳汇项目，多种方式参与林业碳汇交易。

五是广泛发动群众，探索建立志愿者制度。林长制的运行仅依靠政府是远远不够的，社会力量的参与可以很好弥补政府单一主体的不足，大众、媒体、社会组织可以有效发挥其功能，推进林长制的有效运行。探索建立志愿林长制度，监督各级林长目标、任务、措施的落实情况，使广大群众积极参与到林长制管理体系中，拓展林长制的内涵和外延。

参考文献：

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