刘梦 史海涛

摘  要：我国已基本形成以“风险评估——风险管理——风险沟通”为体系的外来物种入侵风险防控机制。然而，该机制却存在风险评估过程独立性不足、风险管理过程缺乏整体性、风险沟通过程具有形式性的问题。为有效防控外来物种入侵风险，应当明确与界定风险评估主体的构成与性质，强化对引进物种的监测以及实现对引进物种的类型化管理，并在风险沟通过程中保障社会公众知情权与决策参与权。

外来物种入侵风险管理过程牵涉的利益包括风险管理机关代表的公共利益、外来物种引进者代表的产业利益和企业利益、因外来物种引进受到影响的风险波及者代表的生存利益与经济利益^[7]。从《生物安全法》第1条以及《外来入侵物种管理办法》第1条来看，风险管理机关维护的公共利益是指生物安全利益，即维护人的生命和健康、生物的正常生存以及生态系统的正常结构和功能等不受侵害^[8]；引进者代表的产业利益和企业利益是指外来物种引进带来的财产利益；风险波及者代表的生存利益是指其生命安全和生存条件获得基本保障的利益。公共利益与风险波及者代表的经济利益与生存利益具有直接的内在联系，即风险管理机关基于生物安全利益对物种引进者进行规制的过程也是对风险波及者生存利益与经济利益进行保护的过程，众多风险波及者生存利益与经济利益受损的过程也是生物安全利益遭受破坏的过程。因此，风险管理过程中的价值衡量，主要是对生物安全价值与物种引进者的经济价值进行衡量。生物安全作为国家总体安全的重要组成部分，是社会秩序的基础性要素，是生态文明建设和法治建设共同追求的目标，与外来入侵物种管理相关的立法应当将生物安全作为其价值追求。因此，在风险管理过程中应将关涉社会公众利益的生物安全价值作为价值判断的终极目标^[9]。

3.风险沟通：公众参与原则

风险沟通在外来物种入侵风险防控机制中不可或缺，贯穿于风险评估与风险管理全过程。风险沟通的好与坏，直接关乎社会公众对风险相关因素的理解和认知，关乎社会公众面对风险时的行为选择，关乎社会公众对风险管理决策的可接受性，甚至决定着外来物种入侵风险防控的成败^[10]。

风险沟通彰显的是民主价值，体现的是公众参与原则。但是，风险沟通在风险防控各阶段所要实现的目的并不相同，公众参与的程度也有所差异。首先，在风险评估过程中，风险沟通主要是为了保障社会公众的知情权——知悉与获取引进物种风险信息的权利^[11]，增进社会公众对风险的认知以及对风险评估结果的可接受性。其次，风险管理过程中，风险沟通是为了实现社会公众的决策参与权，即社会公众充分表达诉求并与政府协商做出具有一定共识的决策，为了建立社会公众对决策者的信任进而提高对决策的接受程度。

三、我国外来物种入侵风险防控机制的缺陷

（一）外来物种入侵风险评估过程独立性不足

风险评估过程的独立性影响风险评估过程的科学性，而实现风险评估过程的独立性，首要条件是要完成风险评估主体与风险管理主体的分离。这是因为，风险评估主体与风险管理主体的混同很可能导致科学被政治利益所“俘获”，进而辜负社会公众对科学的信任^[12]。然而，我国一些立法规定风险管理主体即为风险评估主体，如《进境植物和植物产品风险分析管理规定》第14条规定：“海关总署采用定性、定量或者两者结合的方法开展风险评估。”《进境动物和动物产品风险分析管理规定》第3条规定：“海关总署统一管理进境动物、动物产品风险分析工作。”

风险评估主体是否对风险管理主体具有依附性亦是判断风险评估过程独立与否的关键。《生物安全法》第12條规定“国务院有关部门组织建立相关领域、行业的生物安全技术咨询专家委员会，为生物安全工作提供咨询、评估、论证等技术支撑。”《外来入侵物种管理办法》第7条规定“农业农村部会同有关部门成立外来入侵物种防控专家委员会，为外来入侵物种管理提供咨询、评估、论证等技术支撑。”2005年原国家林业局发布的《引进陆生野生动物外来物种种类及数量审批管理办法》第15条规定：“国家林业局成立陆生野生动物外来物种咨询科学委员会，负责陆生野生动物外来物种管理的科学论证、评估和咨询。”由此来看，我国亦有立法注意到主体分离对风险评估的重要作用，进而规定风险评估主体应当是由相关专家构成的专家委员会。即便如此，风险评估主体仍然难以摆脱对风险管理主体的依附。具体来说，风险管理主体是风险评估工作的组织者，是专家委员会的建构者，专家委员会需要按照风险管理主体的指示完成风险评估任务并在诸多方面受其领导。如此以来，风险管理主体的政策导向极易渗入到风险评估过程中，进而导致风险评估在某种价值偏好影响下失去其应有的独立性与科学性。

（二）外来物种入侵风险管理过程缺乏整体性

风险管理应致力于阻止每一个可能引起入侵危害发生的因果关系链条^[13]。为了维护生物安全，外来物种入侵风险管理应坚持整体性原则，从计划引进外来物种到损害发生之前进行全过程管理，将末端治理扩大到源头、中间过程的防控^[14]。

基于整体主义检视我国相关立法，发现我国外来物种入侵风险管理存在重事前审批轻事中监管的问题。详言之，我国比较关注引进外来物种的事前审批环节，对评估制度、许可制度、口岸检疫制度等皆有专门的规定，如《进出境动植物检疫法实施条例》《植物检疫条例》《货物进出口管理条例》《濒危野生动植物进出口管理条例》《进境动物和动物产品风险分析管理规定》《外来物种环境风险评估技术导则》等。但已经引进的外来物种，也有可能存在潜在的风险，需要对其进行持续的跟踪监测。然而，我国缺少对外来物种引进后使用以及经营行为的监管性制度安排。尽管《生物安全法》《外来入侵物种管理办法》等有提及监测、预警的概念与规定，但规定较为笼统，并没有具体的配套制度，难以对已扎根外来物种进行有力的跟踪治理。

（三）外来物种入侵风险沟通过程具有形式性

外来物种入侵风险沟通具有形式性，难以实现社会公众的有效参与。首先，我国立法缺乏对风险评估过程中风险沟通的重视，使得公众知情权难以得到保障。风险评估具有科学性与专业性，通过风险评估得出的结果基本不存在社会公众质疑的空间。但是，沟通是获取与理解风险信息的前提。只有准确理解风险信息，社会公众才能达到理想的风险认知水平^[15]。因此，为了避免社会公众对相关风险信息无法理解而出现盲从情形，需要重视风险评估过程中风险沟通的实现，保障风险评估结果的易得性与易解性。

其次，外来物种入侵风险管理过程中，风险沟通具有单向性，通常是行政机关向社会公众进行单向信息告知。这种单向性的沟通模式具有“命令—服从”性，风险管理主体处于绝对支配性的地位，决策目标、决策过程由其主导。社会公众对利益的主张只能通过有限的途径表达，除征求意见阶段外，很难参与到决策的起草与制定程序当中。即便存在风险沟通的双向性，也只是“少数人”的事情，即只有专家才能够参与双向性的风险沟通。总之，这种依靠单项信息流动、以植入知识或实现基本知情为目标的信息输导，是将风险沟通与信息发布、宣传教育或科普等活动混同的表现，并没有达到公众实质性参与的目的。

四、我国外来物种入侵风险防控机制的完善

（一）实现外来物种入侵风险评估过程的独立性

首先，完成与风险管理主体的分离是实现风险评估过程独立性的首要任务。如前所述，风险评估目的之一是为了运用科学知识保证风险管理过程的政治理性化，只有风险评估忠实于科学，方能实现这种目的，而只有相关专业人士才能确保风险评估的准确性与科学性。因此，应将繁杂的风险评估事项交由具备专业知识的专家来处理，即应按照《生物安全法》与《外来入侵物种管理办法》的规定，设立专家委员会为风险评估提供技术支撑。

其次，专家委员会的性质界定直接决定其能否摆脱对风险管理机关的依赖。专家委员会若要摆脱对风险管理机关的依赖，需要做到以下几点：第一，具有代表立场上的独立性。即专家委员会应不受其他因素的影响，将公共利益作为风险评估的判断标准，独立履行风险评估职能。第二，除了确保对主要工作的独立自主性，还应确保专家委员会享有独立经费、单独的人员编制等。本文认为，应将专家委员会定性为有别于国家行政组织，具有特殊性质的行政主体。具言之，专家委员会享有与一般行政主体相同的法律地位，在法律的授权范围内可以以自己的名义独立实施风险评估^[12]。而特殊性体现在，其不能对外行使职权，即不享有对外作出决策的权利，这也是风险评估与风险管理分离的特征使然^[16]。如此，才有可能保证专家委员会只是接受风险管理机关的请求进行风险评估，而不受其领导与指挥。但是，风险评估工作涉及大量的数据信息，在一定程度上亦需要风险管理机关配合提供此类信息。所以，尽管强调风险评估过程的独立性，也不能忽视专家委员会与风险管理机关的合作与沟通。

（二）构建外来物种入侵风险管理过程的整体性

对外来物种入侵风险进行整体性防控，应尽可能全面地覆盖风险增生点。首先，需要加强事中监管，强化对引进物种的监测。科学具有不确定性，即便评估之后的物种被允许引进，也不意味着绝对安全，仍需要进行严密的跟踪监测。目前，我国颁布了《环境监测管理办法》《地质环境监测管理办法》《水土保持生态环境监测网络管理办法》等生态环境监测规范。但是，这些规范具有明显的污染防治中心化特点，主要对污染事项进行监测，对物种多样性、生物安全领域重视不足^[17]。基于此，本文提出以下建议：第一，在监测内容方面，应加强对生物多样性以及生物安全领域的监测，关注引进物种的利用情况、引进物种所属空间区域生态系统的变化情况。第二，在监测主体方面，除了行政主体的监测，还应当加强第三方监测市场的建设，并落实物种引进方的自行监测义务。第三，在监测数据的共享性方面，构建生物安全监测数据平台，各类监测主体在该平台公开、分享通过监测活动所取得的监测数据，实现生物安全监测信息的高效共享。第四，加强监测制度与预警制度的衔接。可以将预警信息发布的职权授予相应的监测部门，进而防止部门之间因信息传递存在时间差而导致发生物种入侵灾害^[18]。

其次，为对外来物种入侵风险进行整体性防控，需要对引进物种进行分类管理。《生物安全法》第3条规定，维护生物安全应当坚持分类管理原则。但是，从我国检疫检验制度以及名录制度来看，其管理对象主要是在我国已经存在的具有危险性、入侵性的物种，忽略了对具有潜在危险性的外来物种的关注，这也导致实践中对该类物种缺乏防范与管理。基于此，应对具有危险性、潜在危险性以及暂时无危险性的外来物种分别形成名录，并扩大对具有潜在危险性的外来物种的监管，最终实现全方位管理。

（三）完善外来物种入侵风险沟通过程的双向性

首先，可以通过对专家委员会设置法律义务的形式来保障社会公众的知情权。第一，专家委员会具有公开风险评估结果的义務。风险评估过程中，风险沟通不到位的原因之一是环境风险信息的获取具有不对称性，社会公众难以真正了解外来物种的风险状况。因此，专家委员会应当通过适当渠道公开风险评估结果，保障社会公众对风险信息的易得性。第二，专家委员会具有对风险评估结果进行解释与说明的义务。与单向度的信息公开有所不同，风险沟通不只关注信息发布环节，更关注风险信息传递的有效性。即为了让社会公众真正理解风险信息的内容，专家委员会应当对公众认知不到位的内容主动解释说明。

其次，风险沟通的实现还需要保障社会公众在风险管理过程中的决策参与权。具体需要做到以下方面：第一，风险管理机关应当将有利害关系的社会公众尤其是被规制者置于合作伙伴的地位，使其能够相对平等地参与决策。第二，风险管理机关应当畅通公众参与渠道，形成处理与反馈社会公众意见的规范路径。公众参与不应只停留在征求意见阶段，需要提前到决策的制定过程，只有风险管理机关在决策之前考虑到民意，才能增强社会公众对决策结果的可接受性。同时，风险管理机关还应当对公众参与决策过程中提出的问题做出积极回应，尽量形成各方都能接受的结论来固定沟通成果^[19]。第三，风险沟通过程是民主协商过程，虽强调社会公众的“可接受性”，但并不要求各方主体在所有事项上达成共识。即使存在意见分歧，只要行政机关与公众持续协商对话，也能实现社会公众深层次的理解，进而解决或缓解决策层次上的利益冲突和矛盾。需要强调的是，尽管通过风险沟通实现了社会公众的实质参与，风险管理过程中命令控制性特征有所松动，但是在一定时期内，风险管理机关的主导地位并不会改变。

参考文献：[1]曹明德，马腾.风险社会中生态环境法律体系的变迁[J].国外社会科学，2021（3）：58-70.