项继权 侯亚丽

摘 要：随着政府向社会力量购买服务的发展，社工组织已成为我国重要的公共服务供给主体。然而，在与政府合作提供公共服务的过程中，社工组织却频遭多权力主体的行政摊派，日益行政化。科层制视角下的案例研究表明，政府科层治理模式中的等级控制思想、层级控制权分配、等级权力支配结构在根源上分别造成委托方、中间管理方和项目落地基层组织对社工组织的行政摊派，而社工组织面对多方的行政支配之所以选择“妥协”则主要基于生存发展及良好合作的“关系理性”。

关键词：社工组织；政府购买服务；行政化；科层制

中图分类号：C916 文献标识码：A

文章编号：1008－7168（2023）03－0086－10

收稿日期：2023-02-09

基金项目：

国家社会科学基金青年项目“党领导基层群众自治的社会整合机制研究”（20CDJ014）；教育部人文社会科学研究青年基金“城市社区治理共同体生成要素与可持续发展机制研究”（21YJC840030）。

作者简介：

项继权（1962-），男，华中师范大学政治与国际关系学院教授，博士生导师；

侯亚丽（1993-），女，华中师范大学政治与国际关系学院博士生。

一、问题的提出与文献回顾

随着我国政府购买服务和社会治理创新的发展，专业化的社会工作服务机构（以下简称“社工组织”）日益成为我国社会服务供给的重要主体。2021年4月，民政部办公厅印发《关于加快乡镇（街道）社工站建设的通知》，要求各地加快推进乡镇（街道）社工站建设，力争于“十四五”末实现乡镇（街道）社工站全覆盖，增强基层民政服务能力。这一国家政策的出台进一步推动了社工组织及政府购买社工服务在全国范围内的快速发展。然而，在与政府部门合作的过程中，中国的社工组织频频遭受来自委托方、政府中间管理方及政府基层代理人的诸多合同外的行政摊派，日益行政化。

为何当下中国社工组织在与政府合作提供公共服务过程中会出现严重行政化现象？厘清该问题产生的逻辑对于提升“政府-非营利组织”合作生产公共服务的绩效，促进社工组织、社会工作行业的良性发展具有十分重要的意义。对于社会组织行政化现象产生的原因，学界目前主要有权力、资源依赖两种主流解释视角。

权力视角的解释从政（党）社权力关系、政府权力控制策略、政府上下级权力分配、基层治理单元的权力状况等多个层面透视了政府及其基层代理人如何形塑社工組织的行政化状态。政社权力关系研究指出，购买社工服务的政府行政部门处于强势地位，社工机构处于相对弱势地位，在这种权力关系下，经常出现的情况是政府部门强制将社工派至行政岗位而社工机构无力干预^［1］；党社关系研究指出，政党权力对社会组织的“分类嵌入”使得派生型社会组织出现科层式依附，而自治型社会组织出现协同性自主和独立性自主两种自主状况^［2］。有研究更为具体地指出，政府通过干预机构人员组成、组织职能、组织结构等手段使官办社会组织处于行政化之中^［3］。而当政府委托方将服务购买权力或协调权或评估权^［4］授予下级政府，作为中间委托方的下级政府便会以自身利益为中心将服务机构吸纳为行政“帮手”^［5］。此外，作为政府购买服务的落地单位，社区在国家治理结构中处于低治理权的位置，其通过资源拼凑的综合治理方式应对自上而下的多重行政任务，由此产生基层社区对社会组织的行政摊派^［6］。

资源依赖视角认为，政府与社会组织的非对称性资源依赖造成了社会组织的行政化^［7］。在竞争性项目制制度环境下，项目资源关乎“草根”社会组织生存，因而社会组织被迫承担额外行政任务以争取基层政府的增量资源^［8］。积极争取政府行政体系的吸纳也被部分“草根”社会组织作为获取政府支持的主动性行动策略^［9］。行业协会^［10］、官办基金会^［11］、慈善会^［12］研究也表明三类社会组织行政化的根源在于其人员构成、资源来源和合法性过多地受制于政府。

在理论层面，既有研究多侧重对经验现象的描述性分析。在分析对象方面，既有研究发现服务的直接委托方、配合服务落地的体制内利益相关方皆会对社工组织进行行政摊派，但现有经验研究的关注点普遍较为单一，或片面关注政府（委托方或委托方的下级）对社工组织行政化的影响，或仅关注服务落地组织对社工组织的行政吸纳，未将对社工组织产生行政化影响的各方置于统一的社会治理和公共服务体系之中，整体性地探讨科层治理体系的运作特征如何形塑社工组织的行政化样态。

本文认为中国社工组织之所以产生行政化现象，权力与资源固然是结构性因素，但却不足以说明为何在同样的结构下，不同的组织具有不同的行政化程度和方式。政府购买服务是国家治理体系的重要组织部分，其运作贯通于科层治理体系之中，探究科层治理系统对于社工组织行政化的影响机理可以从根本上揭示其行政化的制度逻辑。因而本文将从科层制视角出发，建构整体性理解社工组织行政化的科层治理模型。

二、概念界定与研究方法

（一）概念界定

在探究社工组织行政化的产生逻辑之前，我们首先需要明确界定“社工组织”及“社工组织行政化”这两个核心概念。

1.社工组织

目前学界对社工组织尚缺乏明确的定义，总体而言，该概念在使用上有广义和狭义之分。广义的社工组织指所有从事社会工作的非营利组织，既包括专业性社会工作组织，也包括志愿性社会组织；狭义的社工组织指以专业社会工作知识为依托，提供专业性、公益性社会服务的社会组织。本研究所指称的社工组织是狭义上的。从服务综合性、人员职业化及服务知识性（服务的知识密集度）程度三个维度来看，社工组织可分为基础综合服务类社工组织（如开展全人群社区服务的社工组织）、基础专项服务类社工组织（如残疾人服务社工组织）、知识支持性服务类社工组织（如专业技能培训类社工组织）三类。

此外，如果以社工组织的产生方式为标准，上述三类社工组织又可分为“官办”和“草根”两种类型。不同类型的社工组织行政化程度、表现及其产生逻辑具有一定差异性，为便于分析，本研究将主要以“草根”基础综合服务类社工组织为研究对象，探究其行政化的深层逻辑。

2.社工组织行政化

关于社工组织行政化，已有成果多据研究需要界定其所指称的行政化表现。本文中，“社工组织行政化”指社工组织组织功能的行政性、组织运行方式的官僚化和组织运作过程的政府科层支配性。从组织内外部治理的角度看，社工组织的行政化可分为组织外部治理的行政化和内部治理的行政化两大类。社工组织外部治理的行政化指其外部服务功能的行政性、服务项目运行方式的官僚化、服务项目运作过程的政府科层支配性。社工组织内部治理的行政化主要指组织内部管理的官僚化及组织内部运作的政府科层支配性。

社工组织所面临的不同的行政化现象的形成逻辑具有一定相异性。本研究主要讨论服务项目运作过程的政府科层支配性，这种支配性具体表现为项目委托方、中间管理方及基层社区的多重合同外行政摊派。在“草根”社工组织的诸多行政化现象中，政府及政府基层代理人对社工组织的合同外行政摊派是目前影响“草根”基础综合服务类社工组织发展的最为显著的行政化现象，因此，本文将主要聚焦此类行政化现象，具体阐释社工组织面临多重行政摊派的运作逻辑。

（二）研究方法

2018年至2022年，笔者对B市X社会工作服务中心的多个政府购买社工服务项目进行了跟踪调查，通过对机构负责人及多位一线项目社工的访谈收集了X机构受到委托方、中间管理方、基层社区行政摊派的大量一手资料，在这些资料基础上，本文将使用个案研究法，通过分析X机构所遭遇的多重行政摊派的产生机理展现政府科层治理如何造成了社工组织的行政化。

三、社工组织行政化的政府科层治理模型

公共服务的政社合作供给是政府科层体系向社工组织发包服务的过程，服务任务的执行也在很大程度上内嵌于科层体系之中，因而科层治理体系的思想观念、运作逻辑对于作为服务任务执行方的社工组织具有支配性作用。

马克斯·韦伯最早论述了科层制的理想类型，概括而言，韦伯的理性科层制组织模型主要具有如下运作特征。一是等级化。作为一个等级实体，科层组织实行职务等级制和权力等级制，职位按权力等级组织起来，下级必须服从上级的命令并接受上级的监督。等级制职务权威存在于一切官僚制结构之中。二是规则化。现代科层组织依靠规则和程序来规范组织及其成员的行为，通过规则对履行职务的权威进行严格划分界定，职责的履行基于“可计算的规则”，而无须“看人下菜”，以此确保组织管理工作的一致性、明确性。三是书面化。科层组织的工作建立在书面文件基础上，行政措施、决定和规则必须以书面文件的形式作出和记录。四是专业化。科层制组织中特定职务的职责范围明确，组织成员凭自己的专业所长、技术能力获得工作机会，享受工资报酬，科层组织的职务管理以全面的专业性训练为前提。五是非人化。在科层制组织中，个人的性格和意志因为层级内部的工作标准与程序而弱化，个人的服务对象不再是拥有特定职务的个人，而是个人拥有的特定职务。

韦伯认为，科层制结构正在现代社会不同类型的组织（国家组织、企业、教育组织）中扩张，而科层制组织发展的决定性原因是，它在“纯技术层面上始终优越于其他任何组织形式。精确、迅速、明晰、档案知识、连续性、酌处权、统一性、严格的隶属关系、减少摩擦、降低物力人力成本，在严谨的——尤其是独断形式的——官僚制行政中都可以达到最佳状态”^{［13］（pp.1321-1377）}。

韦伯所论述的科层制是一种广义上的概念，指以“分部-分层”“集权-统一”“指挥-服从”为特征的“金字塔”式的组织模式和管理方式。科层制组织模式广泛存在于政府、企业、非政府組织和其他大型组织之中。而狭义的科层制主要指以高度集权、自上而下行政命令为核心特征的政府科层治理模式。在本研究中，我国政府科层治理的组织体系既包括政府行政组织、政府派出单位（如街道办事处），也包括作为政府基层代理人的城乡社区（村居自治组织）。城乡基层社区虽不属于政府机构，但其既是政府政策的落脚点，也是政府职能向基层延伸的重要工具，因而其在本质上是政府科层治理体系的末梢，是“准行政组织”。

科层治理是政府最基本的也是最具支配性的治理模式，不少研究者在韦伯基础上对政府科层治理的运作尤其是政府科层治理的分权问题进行了更加深入的研究。唐斯指出，科层组织高层级的官员在行使其权力时往往需要对下属进行授权，层级授权使得下级官员对于上级命令的执行具有自由裁量权，当层级授权伴随官员间的目标分歧时，科层体系便会出现权威流失^{［14］（p.108）}。周雪光在研究中国政府科层治理模式时进一步提出了政府科层组织的控制权分配理论，该理论认为，目标设定权、检查验收权和激励分配权在不同层级政府间的分配会导致不同的政府治理模式，进而诱发不同的政府行为^［15］。

韦伯的理性科层模型和周雪光的政府层级控制权分配理论，对于理解政府科层治理制度环境下中国社工组织所面临的多重行政摊派具有重要的启示意义。基于上述研究，本研究将影响社工组织行政化的政府科层治理特征概括为等级控制思想、层级控制权分配、等级权力支配结构三个关键维度。其中，第一和第三个维度基于韦伯理性科层模型中的“等级化”特征，第二个维度则基于周雪光的政府控制权分配理论。上述三个分析维度涵盖了科层权力思想、权力策略、权力结构三个层面的特征，有利于整体性分析政府科层治理何以造成社工组织的行政化。

科层等级控制思想指政府科层体系中上级对下级的命令式支配控制思想。该思想认为上级具有规定下级如何行动的决策权，上级向下级下达命令，下级服从上级，贯彻执行上级意志。科层等级控制思想使得作为委托方的政府将契约关系中的社工组织下属化，以上下级间的“行政命令方式”自由支配社工组织，社工组织为维护与政府委托方的合作关系会选择向委托方妥协，接受其合同外的行政支配，结果就造成了委托方对社会组织的行政摊派。

层级控制权分配是指购买特定社会工作服务的高层级政府部门（委托方）为调动下级政府部门或单位支持该购买政策的积极性，保障购买服务在基层顺利落地，而在自身和下级政府部门或单位（下称中间管理方）间进行的社工服务项目控制权的分配活动。社工服务项目控制权包括目标设定权、协调实施权、代理方选择权等。上述控制权在委托方政府和中间管理方政府间的分配，使得后者成为社工服务项目落地实施的重要资源协调者，乃至社工组织能否持续获得项目的重要建议者，即中间管理方获得了一部分社工项目的控制权。对项目控制权的掌握使得中间管理方对社工组织进行自利性行政支配，社工组织为与中间管理方建立信任、互惠关系便会选择向其妥协，由此产生中间管理方对社工组织的行政摊派。

等级权力支配结构是指政府科层内部，从最高层政府至科层末端组织，自上而下、多层级的权力支配结构。等级权力支配结构使得末端组织之上的政府部门皆可通过该权力支配链条下达行政任务，上层多层级、多部门的行政任务造成科层末端组织处于有限资源与无限治理任务的责能矛盾之中。此种责能矛盾使得科层末端组织倾向于统合在其辖区内执行项目的社工组织共同应对行政任务，而社工组织为与落地组织建立并维系良好的互惠合作关系，会选择接受落地组织的行政协助要求，助其完成行政任务，这就引发了项目落地科层末端组织对社工组织的行政摊派。

综上，中国社工组织所面临的来自委托、中间管理方和项目落地组织的多重行政摊派，是政府科层治理的等级控制思想、层级控制权分配、等级权力支配结构三大特征共同作用的结果。

四、政府科层治理模式下X社工机构的多重行政化

X社会工作服务中心（以下简称X机构）由B市（B市是我国中部经济实力较强省会城市）高校社会工作专业的老师和学生于2013年发起成立，为B市市级社会组织，也是B市最早成立且规模位居B市前列的社工机构。X机构具有服务综合性程度高（其服务内容涉及青少年服务、老年人服务、社区社会组织孵化培育、社区志愿者队伍培育、社工项目评估、养老服务评估等多种类型）、人员职业化程度高、服务知识性程度较低的特征，属典型的“草根”基础综合服务类社工组织。

承接政府购买服务项目是X机构的主要经费来源，目前X机构的政府购买服务项目遍及H省十多个城市。随着与政府合作的增多，X机构经常收到来自委托方、政府中间管理方、科层末梢组织（城乡社区）合同外的多重行政摊派，且这类摊派有愈演愈烈之势。X机构的行政化困境及其发生逻辑在同类型社工组织中具有一定的典型性和代表性，下面本文将以X机构为个案，分析社工组织多重行政化的产生逻辑。

（一）科层等级控制思想与委托方的行政摊派

许多政府购买服务项目的委托方都具有较强的科层等级控制思想，这会引致委托方的行政摊派。下面以X机构A项目为例具体说明。

X机构A项目的委托方是T市民政局，该项目在社区落地，按照服务购买合同和服务计划，该项目的主要服务内容是社区教育服务及楼栋治理。然而，在A项目的实施过程中，T市民政局的上层领导、各个科室中层领导都具有较强的等级支配思想，将社工组织视为其下属组织，倾向于使用“行政命令”方式向社工组织下达合同之外的行政任务。

A项目社工表示，T市民政局高层领导经常在社工项目推进会上向社工组织附带安排与社工服务项目并不相关的行政工作，如宪法宣传日期间要求社工活动附带宪法宣传。社工服务项目的直管科室社工科则会由于人力不足而要求社工组织协助完成部分行政工作，如办会、撰写工作报告、撰写活动策划等。2022年4月，T市民政局社工科要筹办本年度T市社工培训，该科要求所有购买項目的社工组织共同组织社工培训会议，包括布置会场、准备台签等，参与筹办会议的社工组织会随时被通知必须在特定时间前完成特定事项，若临近下班，社工组织只能加班完成社工科交代的任务。

除主管科室之外，其他科室的领导也将社工组织视为转移行政任务的下属组织，他们会通过社工科向社工组织安排行政任务。例如，政策法规科要求社工完成宪法进社区宣传活动，A项目社工起初请律师在“5.12汶川地震纪念活动”中为居民讲解法律知识，但是提交照片材料之后政策法规科领导却回复必须发放法律知识宣传册，其他形式不行，且活动横幅只能显示宪法宣传字样，不能出现其他活动主题，社工无奈只能请X机构的其他项目点按照政策法规科的要求发放法律知识宣传册并制作专门横幅。

除政府内部行政事务外，T市慈善总会的行政工作也会通过社工科的行政命令下派给社工组织。如社工科要求X机构社工帮助T市慈善总会进行慈善募捐项目宣传以及进行该市慈善总会大病慈善配捐项目的线下医院推广（寻找符合条件的慈善配捐主体）等。

对于委托方通过“行政命令”安排的各类合同外行政任务，尽管社工组织实质上不愿接受，但为与委托方保持良好的合作关系，以持续获得项目资源，只能选择妥协。Ｘ机构负责人表示，行政化已经是社工组织与政府建立关系的方式。

Ｘ机构负责人：“行政化太普遍了，我们把行政化作为建立关系的方式，又不搞关系（请客送礼与政府搭关系），当然要帮人家干点活，不然关系怎么建立？”

上述政府委托方对社工组织进行的多样的行政摊派与政府科层体制固有的等级控制思想密切相关，政府委托方倾向于将社工组织代理人视为其雇佣的下属（即将社工组织下属化），而非职责分明的合作伙伴。委托方政府作为“上级”通过“行政命令”向社工组织分派其行政任务，社工组织基于“关系理性”为维护与政府的良好合作关系只能选择接受，这就引发了委托方的各式行政性摊派。

（二）科层层级控制权分配与中间管理方的行政摊派

在X机构所承接的诸多社工服务项目中，有不少项目的委托方为区级政府部门，但是由于项目需要在乡镇（街道）或区内各个社区落地，区级部门会将项目的部分控制权授予街道，由街道作为中间管理方协同推进项目实施和项目管理，此种科层内部的层级控制权分配則会导致中间管理方对社工组织的行政摊派。

在Ｘ机构所承担的相关政府购买服务项目中，委托方与其下级的控制权分配状况主要有两种形式：一种是委托方单一授权型，即仅将协调实施权授予中间管理方；另一种则是委托方多维授权型，即同时将目标设定权、协调实施权、代理方选择权授予中间管理方，三项权力由委托方和中间管理方共享。下面将分别以Ｃ项目和Ｄ项目为例说明委托方、中间管理方之间不同的分权状况如何影响中间管理方对社工组织的行政摊派。

C项目为典型的单一授权型项目。该项目为乡镇社工站项目（负责在乡镇范围内开展社区服务），其委托方为T市（县级市）民政局，民政局掌握项目的目标设定权及代理方选择权，同时将项目的主要协调实施权授予项目落地乡镇，P乡镇负责落实X机构项目社工的工作场所，并帮助其与社区进行社工服务的对接沟通，使社工合法地进入社区开展服务。由于社工服务在乡镇及其所辖社区的落地极大依赖乡镇的资源和权力支持，因而乡镇会基于其对于项目实施的实际控制权向社工摊派本应由乡镇推进的行政工作。为了不影响与乡镇的合作关系，C项目社工目前已经“承接”了P乡镇多个行政部门的行政任务。

X机构C项目主管：“P镇社工站的行政工作（乡镇摊派的行政工作）多得不像样子，都有点儿吓人了。他们现在管着好几个口的事，民政办呀，城建办呀，宣传办呀，还有一些什么新时代文明实践建设呀，反正一个社工站的两个社工对接了六七个行政部门吧。”

D项目是典型的多维授权型项目。D项目是W区民政局购买的街道社工站服务项目，W区民政局将社工项目目标设定权、协调实施权及代理方选择权授予项目落地街道，但自身也保留了宏观性目标设定权和最终代理方选择权。

就项目目标设定而言，W区民政局负责从全区层面布置各个街道社工站年度主要工作方向和基础任务指标，同时将每个街道社工站的具体工作目标设置权授予各个街道，街道有权根据其需求要求社工站开展符合街道特色的个性化服务，W区民政局作为委托方也要求承接各个社工站的社工组织围绕各街道中心工作开展服务，同落地街道共同商讨具体工作计划。

在协调实施权方面，W区民政局通过三方（区民政局、社工组织、项目落地街道）合同规定，街道负责街道社工服务中心的场地建设，承担设施设备以及办公、日常活动经费，协调社区与街道社会工作服务中心合作开展服务，完善社区服务平台，并对街道社会工作服务中心的人员、服务、考勤等进行日常监管。

在代理方选择权方面，第一年度街道社工站的代理组织的确定实行社工组织与街道双向选择，之后的服务年度，街道有权提出更换及选择特定社工组织的意见，区民政局根据街道意见与既往社工组织续签合同，或者更换社工组织，并按街道的意向与街道偏好的新社工组织签约。

较C项目，D项目区级服务委托方向街道的多重授权使得街道不仅具有项目落地实施的协调权，还具有按照街道工作需要合法、自由支配社工的权力，并在很大程度上决定着社工组织的去留，所以，街道对于社工的行政支配具有更大的权力空间。C项目社工共5人，他们要完成街道的各类临时性行政摊派，如协助拆迁社区处理文书资料。除此以外，还有1名社工被长期派驻街道新成立的“三方联动指导中心”（社区、物业、业委会三方联动）从事文职工作。街道也会经常因个别行政岗位人员不足而短期借调个别社工来顶替相关行政岗位，如借调社工负责养老系统的录入、管理工作。C项目社工主管表示，“街道是我们的重要合作单位，然而多数街道工作人员其实并不了解社工这一职业，不了解也就无从谈及支持。所以，面对街道的行政摊派，社工组织会选择积极协助，以在‘帮忙中增进街道对社工的了解并建立信任关系，从而获得街道的资源和权力支持，社工在行政化中与街道建立起开展工作所必须的‘互惠关系”。

综合上述案例分析，在政府购买社工服务中，委托方与其下级政府间的项目控制权分配，会导致其下级政府作为中间管理方基于实际控制权对社工组织进行行政支配，而社工组织为与中间管理方建立并维系互惠性合作关系只能选择服从中间管理方的行政安排，由此产生中间管理方对社工组织的行政摊派。委托方向中间管理方的分权程度越大，社工组织受到中间管理方的行政摊派程度也就越高。当中间管理方仅被赋予项目落地协调实施权时，其会向社工组织摊派诸多临时性行政任务；而当中间管理方被同时授予目标设定权、协调实施权和代理方选择权时，其向社工组织的行政摊派便不仅是临时性的行政任务，甚至会将社工派遣至特定行政岗位，使社工成为“准行政人员”。

（三）科层等级权力支配结构与基层社区的行政摊派

X机构所承接的政府购买服务项目多数为社区服务项目，即项目需要最终在社区落地实施，而在项目实施过程中，X机构面临项目落地社区的普遍性行政摊派， A项目是此类行政摊派的典型。

如上文所述， A项目是T市（省管县级市）民政局向X机构购买的社区服务项目，该项目落地于CT社区。我国的政府科层治理为上下职责同构的等级权力支配结构，“中央-省-市-区-乡镇（街道）-社区（村居）”构成自上而下的等级权力支配链条。社区之上众多职能领域的权力主体皆可向下下达政令^［16］，这些政令沿等级权力管道逐级向下传导，大量的上层行政任务因此而压至基层社区，CT社区就承接着市级、区级、街道职能部门下达的多样的行政任务，如全国文明城市创建、计生、低保、安全生产、数据统计等。诸多行政任务使得处于政府科层治理末端的社区面临责能矛盾，从而倾向于统合落地社区的社工组织共同应对其行政任务。以文明城市创建为例，2020年是T市创城评审的第3年，该年的评审结果直接决定该市是否继续拥有全国文明城市的“牌子” ，因而T市要求社区严抓创城工作。为按时完成创城的行政任务，CT社区要求社工连续两周放下所有服务工作，协助社区的创城工作，如帮忙监督创城广告牌的安装工作，并在清洁人员不足时协助清理垃圾。

A项目社工：“创城的话我们会有更多的工作，唯一的优势就是我们不用去搬垃圾，搬垃圾特别惨，当然大家偶尔也搬啊，因为雇的人手不够了。创城的时候我们盯着装广告，创城那个小区的广告全部都装上，我记得那时候我好像在两周内装了700块广告吧，那会儿我感觉人累得不行，我的行政工作做到凌晨4点，然后6点上班，创城。”

面对社区的行政支配，社工表示，社区是他们最大的合作方，因而无法拒绝其行政协助要求，只有与社区建立良好的关系才能获得社区对社工项目的支持和帮助。

上述案例分析表明，政府科层治理的等级权力支配体系是社工组织在社区场域遭遇社区行政摊派的制度根源。等级权力支配体系使得基层社区必然会出现无限行政任务与有限治理资源的责能矛盾，此种矛盾之下，向落地社区的社工组织摊派行政工作成为基层社区为自身減负而做出的理性选择。而社工组织以外部专业组织的角色进入社区开展服务，社区居委会是社工服务项目执行的重要合作方，其服务开展在很大程度上依赖于社区居委会的在地资源和信息支持，为与社区保持良好的合作关系，社工组织往往会顺从社区的行政协助安排，从而被基层社区行政化。

五、结论与讨论

本文提出了理解社工组织行政化（多重外部行政摊派）的政府科层治理分析框架，该理论分析框架从等级支配思想、层级控制权分配、等级权力支配结构三个维度分析了社区组织行政化现象。在我们的理论框架中，政府委托方的等级支配思想导致社会组织下属化，从而造成委托方对社会组织的行政摊派现象；委托方与其下级政府间对于社工项目的目标设定权、协调实施权、代理方选择权等控制权的分配，使得作为中间管理方的下级政府拥有对社工项目的实际支配权，从而造成中间管理方对社工组织的行政摊派；而科层等级权力支配结构则使处于政府科层治理体系末端的社区组织陷于有限治理资源与无限治理任务的责能矛盾之中，进而导致其为减轻行政负担而向进驻社区的社工组织进行行政摊派。而社工组织之所以接受科层体系多权力主体的行政支配则是出于“关系理性”的考虑，即通过接受行政摊派来同委托方、中间管理方、项目落地组织建立信任关系、互惠关系，以此获取组织生存和发展所需的科层资源和权力支持。

学界提出的非对称性资源依赖理论对于理解社工组织所面临的来自委托方、中间管理方、基层社区等多主体的行政摊派具有一定的启示意义，但是该理论没有注意到，社工组织同中间管理方及基层社区的资源依赖关系，在根本上是由政府科层治理模式所形塑的。政府科层治理模式中的层级控制权分配使得中间管理方拥有社工项目的实际控制权，进而产生中间管理方向社工组织摊派行政任务的权力空间。政府科层治理模式中的等级权力支配结构使得社区成为社工项目运作的基层协作方，同时科层体系下派至社区的多重、高压性行政任务造成社区的责能矛盾。在此情况下，社区为实现自身减负而利用行政上的优势向社工组织摊派行政工作。因此，本文的理论框架指出了社工组织行政化产生的制度性根源，补充了非对称性资源依赖理论在此方面的解释短板。

在对社会组织行政化的解释中，“剩余控制权”理论及“低治理权”理论也具有很强的解释力。“剩余控制权”理论认为，科层上下分层执行使得街道作为项目落地组织拥有项目的剩余控制权（协调、监督和评估权力），进而造成街道对社会组织服务目标的干预。“低治理权”理论认为基层社区所处的低治理权的结构位置导致其通过拼凑资源的方式应对多重行政任务，从而造成社区对于社工组织的行政摊派。上述两种权力理论分别解释了街道及社区层面行政摊派的成因，但却无法对社工组织所承受的委托方、中间管理方及社区的多重行政摊派做综合性的解释。我们的理论框架在借鉴上述理论的基础上为社工组织面临的多重行政摊派提供了统一的解释框架。

需要指出的是，本文的理论框架主要针对社工组织所面临的合同外行政摊派而提出，而社工组织行政化具有多种面向，不同面向的发生逻辑并不完全一致，因而本文的理论框架在解释社工组织的其他行政化问题方面（如缘何社工组织会出现服务文书冗余性生产、缘何社工组织会成为政务代理）缺乏适恰性。社工组织行政化的其他面向需要专门的理论框架予以阐释，这是需要进一步研究的问题。

中国社工组织在中国社会治理转型的背景下发展起来，其被赋予了“社会治理主体”的重要时代内涵^{［17］（p.28）}。而其从行政化状态向专业化状态的转变也极大依赖于地方政府对社会治理创新的重视程度，地方政府对社会治理创新的重视程度越高，越会尊重社工组织的专业角色，而非随意进行行政摊派。地方政府对于社会治理创新重视程度的增加也会使基层社区更加重视社工组织的专业价值，而非将其视为行政“帮手”。因而省、市等高层级政府应通过多元激励机制调动区级政府、街道创新社会治理的积极性，进而使得地方政府和社区更加注重发挥社工组织的专业价值，减少随意的行政摊派。

多元化的地方政府社会治理创新激励制度应当包括项目激励、资金激励、考核激励及奖励激励四个方面。首先，省市级地方政府应通过示范创建项目（示范区、示范街道）及多元的公益创投项目激励区、街政府积极主动与社会组织合作开展区域内社会治理创新工作，并大力支持社会组织争取省、市级公益创投项目资源。其次，省市级政府应通过专项转移支付资金支持下级政府开展社会组织发展、社会工作发展、社区治理发展等方面的创新工作。再次，省市级政府应提高社会治理创新工作在区、街主要领导综合考核中所占的比例，并将社会治理创新工作作为区、街主要干部晋升的重要考察指标。最后，省市级政府应在重点社会治理创新领域制定评优奖励制度，促进区、街政府以及社区大力发挥社会组织专业功能，与社会组织合作创优争先。例如，成都市在全市开展“百佳社区”评选，获评社区将获20万元奖励，“百佳社区”评选极大地调动了区、街政府以及社区与社会组织合作开展社区治理创新工作的热情。

系统化、综合性的社会治理创新激励制度将有效提升社工组织在我国社会治理转型中的专业效能，使其为实现社会治理现代化贡献专业力量。

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［责任编辑：贾双跃］

Why Are Chinese Social Work Organizations Administrative？

—An Explanation of a Government Bureaucratic Governance Model

Xiang Jiquan， Hou Yali

（Central China Normal University， Wuhan Hubei 430079）

Abstract：With the development of government purchasing services from social forces， social work organizations have become an important public service provider in our country. However， in the process of cooperating with the government to provide public services， social work organizations are frequently subject to administrative apportionment by multiple power subjects， and are increasingly administrative. The case study from the perspective of bureaucracy shows that the idea of hierarchical control， the distribution of hierarchical control power， and the structure of hierarchical power domination in the governments bureaucratic governance model respectively cause the entrusting party， the intermediate management party， and the project landing grassroots organizations to assign administrative tasks to social work organizations. And the reason why social work organizations choose “compromise” in the face of multiple administrative domination is mainly based on the “relational rationality” of survival， development and good cooperation.

Key words：social work organization， government purchasing services， administrativeization， bureaucracy