丁良红

摘 要：过去，地方融资平台公司实际上只是作为一个地方人民政府的重点投资项目融资服务工具，由于有地方政府为公司债务背书，使其债务被称为准政府债务，具有很高程度的信用度，竞争优势极为明显。但如今，随着国家先后出台发布的多个债务监管政策文件，地方人民政府对于地方债务逐步开始进行严格化的监控，地方融资平台公司也逐步与地方政府的信用脱钩。随之没有经营能力和正常经营现金流的地方融资平台公司，债务风险积聚，信用违约风险加大。本文立足地方各级政府进行债务清理整顿的大背景，从地方融资平台公司债务风险防范的战略重要性角度着手，提出了一些新的策略进行转型探究。

关键词：债务整顿；地方融资平台公司；地方政府

中图分类号：F23     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.01.048

1 地方政府债务整顿及地方融资平台公司主要内容

1.1 地方政府债务整顿概述

近年来，中国的总体杠杆规模持续处于高位，显性债务负担增长快，隐性财力债务负担体量庞大。依据wind统计数据，截至2021年12月31日，地方债存量余额30.3万亿（一般债+专项债），地方融资平台债也称城投债（仅包括公司债等标准化债券）存量余额为13.11万亿。推动贯彻落实中央供给侧改革，结构性去杠杆实施政策的重要工作之一，就是重点防范、有效化解地方债务风险，牢牢守住不发生系统性金融风险。

自2014年底，中央严格控制地方政府债务的《预算法》《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号文）政策正式出台之后，地方各级政府仍存在通过其在地方设立的融资平台公司以政府购买、PPP（公私合营）模式等多种方式大规模开展公益性项目，来改善基础设施，进行重大项目投资，致使地方政府隐性债务继续膨胀发展并形成较大规模。为进一步防止地方融资平台公司无序融资致使地方债务风险扩大，中央政府继续坚持加大力度进行相关金融整顿并发布一系列投融资行为的管理规范。2018年，财政部发布了《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》财金〔2018〕23号文，旨在规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为，与地方政府债务管理等政策形成合力，共同防范和化解地方政府债务风险。紧随其后，各类金融整顿相关文件，从资金的流向控制再到投资融资行为进行各类规范，地方政府的债务行为也逐步得到了有效规范。

一是2018年资管新规落地，新规中对金融机构关于“打破刚兑、禁止资金池、去通道、非标不能期限错配、向净值化转型”等项的要求，导致地方融资平台公司非标融资受限。

二是银保监会2020年印发的《融资租赁公司监督管理暂行办法》规定，融资租赁业务应当以权属清晰、真实存在且能够产生收益的租赁物为载体。地方融资平台公司前期投入形成的资产大多为公益性资产，不能再作为租赁物进行融资。

三是受2021年最新公司债券发行指引政策影响，地方融资平台公司不能新增发行债券，仅能借新还。

四是依据最新市场消息，银保监发布[2021]15号文件，规定地方融资平台公司存量隐性债务未化解完毕，无法取得金融机构新增流动资金、项目贷款支持。

1.2 地方融资平台公司概述

根据2010年6月10日国务院印发的《关于加强地方政府投融资平台管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）文件规定，地方融资平台是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目投融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。2010年7月30日财政部、国家发改委、人民银行、银监会四部委联合下发了《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》（财预[2010]412号），文件中进一步明确了融资平台公司具体包括各类综合性投资公司，如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等。

2 地方政府债务整顿背景下地方融资平台公司金融投融资风险防范的重要性

一方面因为经济下行、缩减税费，地方政府财政收入减少、结构不稳，体量不足，同时地方基建建设支出负担压力并未减少，导致了地方政府债务负担压力日益凸显。另一方面，地方融资平台公司作为地方人民政府本质上的一个项目融资服务渠道，存在盈利性差、风险综合防控能力不足的突出问题。

地方融资平台公司的大部分建设项目是公共基础服务建设，如大型铁路隧道建设、公路隧道建设、机场跑道建设以及大型水利水电工程建设等，这些公共交通基础设施建设项目往往具备较多公益性的投资特点，建设投资期长、回款慢、财务收益低，缺乏实际产出或者项目产出效率低，这无形中就增加了承办机构，地方融资平台公司的财务杠杆。虽然目前地方融资平台公司已经逐步进行战略转型，但是在整体发展过程中却缺乏合理的项目投资概念，缺乏相关的专业管理技术人员对其项目进行系统的经营管理，因此直接导致了其市场竞争水平较弱，抗风险能力一直处于较低的水平中。加之地方政府债务整顿背景下，各类融资渠道日漸收窄，导致其资金链变得格外紧张，在高负债的经营环境中，借新债还旧债，疲于应付各类到期债务。

3 地方政府债务整顿背景下地方融资平台公司金融投融资的风险防范策略研究

3.1 地方政府投融资平台转型

我国国民经济目前仍然处于向健康高质量快速发展的重要转型升级阶段，经济社会发展正在进入新常态。意味着整个社会中投机的机会将越来越少，企业更需要通过科学持续的经营为其发展提供保障。地方政府的投融资平台既然处在战略性经济转型的一个关键时期，也必然需要牢牢抓住经济高质量发展的这个黄金关键阶段，在投资、融资、业务及经营管理等各功能领域不断作出重大结构调整，加快探索如何摆脱对于我国传统地方土地财政的过度依赖，调整体制管理机制，积极主动投身到加快培育新特色经济、新绿色生态、新特色产业，向新生态城市的发展大潮中走下去。

地方政府投融资平台需要积极争取国家政策上的支持，根据城市不同的现有资源以及自身积累的能力逐步推动业务上发展的多元化模式以及投资活动的多样化形式，继续在城市交通、市政基础设施建设等领域实现转型，实现将平台公司的战略与产业战略、城市战略以及国家战略相符合，同时瞄准特色产业发展。

地方融资平台公司转型后首先应与政府建立起平等的市场化契约关系，其中包括在人、财、物、决策、经营等运作管理方面，需要按照市场化的服务主体的基本要求来进行管理，构建新的运作管理规则，去除行政化色彩。对于由融资平台建设的公益性项目，地方政府应先明确资产回购问题或通过适当注入等价资产资源给予平台公司一些政策方面倾斜。

3.2 拓宽地方政府投融资平台的低息融资渠道

融资平台公司是长期承担地方各级政府债务形成的重要资本载体，不规范的融资运作模式是导致其长期背负地方政府债务的主要形成原因之一。过去平台公司的融资投资能力主要还是依赖地方各级政府的国有资产管理支持和地方财政的信用背书，在资金筹集使用管理方面并没有发挥太多的自主性。未来资本运作作为投融资平台的最核心能力，依旧是最重要的使命和发展方向。这就需要融资平台公司优化运作机制，不断提升公司信用评级，借助资本运作提升国有资本的盈利能力，进一步拓宽低成本融资渠道，达到防范化解地方政府隐性债务，助推政府投融资平台转型发展，释放积极性和创造性的目标。探索按照市场化、实体化、规范化、多元化的发展总体目标，剔除低效资产，盘活整合各类资产资源，提升投融资和管理水平，进行一些实质性的体制改造和结构转变，通过股权混合所有制改革出让部分股权，合作共赢。探索引进PPP模式、F+EPC模式、ABO模式等创新市场化融资方式，进行规范化发展。

3.3 地方政府投融资平台债务规模总量合理化

由于自身造血在投融资能力上的不足，地方人民政府的投融资平台公司往往长期只能通过一种类似滚雪球式的融资进行运作，导致整体地方政府债务规模和总量不断扩大。为有效保证债务规模总量的合理化，需在准确及时摸清全口径政府债务底数的基础上，加快研究融资平台公司负担的政府债务如何正式剥离和进行风险化解的相关政策，以有效促进地方投融资经营平台的整体结构转型。按照现行国家对于地方政府融资投资经营平台结构性转型的总体要求，通过各个环节，疏堵结合，合理控制地方政府投融资平台公司债务总量合理化，逐步降低债务杠杆，在正式剥离地方融资平台公司的政府性债务的基础上，开始真正系统意义上的国有资本的投资和进行企业化投资经营。

3.4 从中央层面，统筹地方政府债务化解工作

根据各地方政府公布的财政收支数据，2021年上半年，通过一般公共预算收入减去一般公共预算支出计算地方财政收支缺口（或盈余），除了上海能实现盈余942.6亿元外，其余30个省市均存在收不抵支问题。其中河南缺口最大，大概3500亿元以上。收支矛盾严重，地方财权与事权不对等，六保六稳压力沉重，导致地方政府因财政资金匮乏、无计可施，转而向地方融资平台施加建设指标、转移政治任务，债务持续加大。

特别受地区发展不均衡，经济水平长期较差，短期内没有化解地区债务能力的区域，应该考虑通过定向帮扶，加大中央统筹管理，防止债务风险一直积聚，长期得不到解决，最终形成大的系统性风险。

3.5 完善公共财政体系，改变投资拉动型经济发展模式

自我国实行改革开放以来，我国的经济社会增长在很大程度上仍然是由投资拉动的，地方政府不考虑融资平台公司建设资金的来源和形成的融资债务如何消化等问题，只给地方融资平台公司下达有关基础建设的管理任务。

习近平总书记在党的十九大工作报告中明确指出，我国的经济发展水平已由高速平稳增长的阶段模式逐步转向保持高质量健康发展的新阶段，正悄然处在加快转变经济发展增长方式、优化宏观经济要素结构、转换经济增长发展动力的关键攻关期。国家应该着重于改变投资拉动经济型的发展模式，提高投资效率，避免低水平投资的周期重演，贯彻落实科学发展观，并严格宏观调控措施，防止重复建设和浪费，不搞形象工程和超前建设，坚决遏制传统的低水平投资扩张模式，克服过去投资拉动型经济模式的弊端。贯彻落实积极的公共财政政策，服务深化经济供给侧整体结构性改革等才是优化经济要素结构，转变宏观经济发展方式的有效治本良方。只有不断完善国家公共财政政策体系，营造稳定的市场宏观经济环境，加大改革补齐短板工作力度，引导经济要素结构优化资源配置，才能进一步降低地方政府债务风险。

3.6 构建健全的风险防范体系

推动地方政府在的负债显性化管理，推动阳光化的地方人民政府举债体制机制建设，建立健全地方人民政府的债务风险管理机制，提高地方政府金融投融资服务平台的信息透明度。推动地方人民政府将通过融资平台形成的隐性负债转变为可公开信息披露、合规的显性负债。各级地方政府部门可以随时结合本地政府财政收支运行状况以及当地社会整体经济等基本状况，综合参考目前国际国内通行的管理做法，采用债务依存度，债务负担率等多个指标研究建立具体的地方政府债务负担风险评价评估标准，逐步建立健全地方政府债务风险报告评估制度和政府债务风险预警评估机制，打通地方政府阳光融资渠道。

构建现代化的金融监管管理体系，健全风险综合预防、预警、处置和管理问题解决机制，金融监管有关部门也必须始终坚持主动积极作为，防范和有效化解各类恶性金融风险，同时加快建立健全权威高效金融风险预防处置管理制度及高效的监管决策、协调信息沟通工作机制。

构建健全的风险防控体系最终还是要通过地方融资平台公司自身转型升级，通过转型升级从根本上提高公司的债务自我偿还能力，改变地方融资平台公司的资本运营模式低效、流动性差和运营的不可持续，以及低产出甚至无持续产出的经营现状，实现地方融资平台公司自身经营的平衡。

4 结语

总体来看，随着地方各级政府进行债务清理整顿，严控新增地方隐性债务，限制政府各种形式的兜底和变相担保，控制地方融资平台公司及房地产行业的再融资，目前地方融资平台公司大多存在经营现金流动力不足、过度严重依赖地方政府、经营无法可持续发展以及市场化能力差等突出问题。在地方人民政府债务整顿的大背景下，地方融資平台公司金融投融资风险防控势在必行。

面临“十四五”的高质量发展新阶段，地方融资平台公司需要联合中央、地方政府形成合力，发挥市场和行政的双重作用，对其所处的内外环境进行风险评估，实现“不变”与“变”，不变的是要始终以服务城市为中心，变的是要根据实际情况改变服务城市的方式。既要融资平台公司自下而上的实现“打铁还需自身硬”自我赋能，主动适应激烈的市场竞争，避免因循守旧，固步自封。又要中央、地方政府加强顶层制度设计，分门别类化解处理各类债务，从根本上杜绝地方融资平台持续高息借款“饮鸩止渴”，牢牢守住不发生系统性金融风险的底线。

参考文献

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