王一斐　裴兆斌

关键词：海岸工程;海洋环境污染;法律;管理条例

中图分类号：D922.68;P76 文献标志码：A 文章编号：1005-9857（2023）04-0039-07

0 引言

海岸工程的建设无疑是我国海洋事业快速发展的体现，为我国创造丰厚的经济效益。但是海岸工程也造成海水水质恶化、海洋水文动力弱化、近岸海域渔业资源衰竭、近岸海域生态环境破坏等后果[1]。随着人类环境保护意识的增强，在继续推进海岸工程建设项目的同时，对各个环节进行全面把控，减少海洋环境污染。本研究主要围绕现行有关规制海岸工程建设项目对海洋环境污染的法律进行分析，包括《中华人民共和国防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》（以下简称《条例》）《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称《环评法》）《中华人民共和国海洋环境保护法》（以下简称《海环保法》），深入剖析法律条文中有待完善和明确之处，以期更加科学有效解决海岸工程建设项目对海洋环境造成污染和破坏的问题。

1 海岸工程对海洋环境污染的法律规制问题

1.1 海洋法律制度体系不完善

2005年我国的海洋法律体系初见雏形。2008年第二次修订的《条例》明确海洋工程与海岸工程的区别，对海岸工程进行定义，使得海岸工程有了进一步清晰的范围。《条例》的日益完善体现我国在海岸工程建设项目中对于防治海洋环境污染损害的重视。但是纵观整个海洋环境保护法律体系，仍然没有出台关于海岸工程建设项目对于海洋环境污染问题防治的具体实施细则。例如，在司法实践方面，我国的海岸工程建设项目对于海洋环境的污染，如何适用民事赔偿制度没有明确规定，目前仅是在海洋环境保护方面简单宽泛地适用民事规范。那么，海洋环境一旦遭到污染，真正受到污染损害的权利人很难通过合法的手段来維护自己的权益。若此时有特别法对其进行规制，将更有法律依据支撑和处罚力度。因此，我国目前缺乏完整的海洋法律体系系统、科学地对海洋环境污染问题进行有效规制。没有完整的体系作为保障，许多方面在适用法律上仍然处于空白地带。

目前已经有新观点提出将《海环保法》进行修订，方案之一就是遵循陆海统筹原则[2]对其进行系统修订。也就是说，在不改变环境保护法律体系的前提下，根据工作实践、工作需要及经验教训等因素，综合考虑国家对于建设生态文明、改革生态文明体制等要求，全国人大执法检查报告指出的《海环保法》存在的主要问题，以及改善我国海洋生态环境现状、提升海洋生态环境质量的需要。但是此修改方案的局限性是系统解决环境污染问题会存在缺陷。例如，对于海洋环境的污染，海岸工程建设项目和入海河流产生的影响是近似的，但实际却适用不同的法律，从而导致选择性排污问题。

1.2 海洋污染损害赔偿责任机制不健全

1.2.1 处罚力度不适当

根据《环评法》的规定，建设单位违法违规开工建设的，由相应的环保行政主管部门责令停止建设并进行罚款，并对直接负责主管人员和其他直接责任人员进行相应的行政处分;《海环保法》同样规定，若环境影响报告书未经审核或者未经审核批准，海岸工程建设单位会受到相应的行政处罚并须缴纳相应的罚款。海岸工程建设项目必须具有达到规定要求的环境保护设施，才能投入生产和使用，否则将受到相应的罚款处罚。

上述规定的相同点是都强调罚款的力度。但是从现实角度出发，被污染的海洋环境面积之广、海洋污染治理难度之大不言而喻，因此可能引发的一系列海洋生态破坏后果，其实还是主要通过海洋自身的修复能力得以解决。而海岸工程大多是工程量大、技术性高、投资额高的建设项目。因此，寥寥的罚款对于建设单位来说无足轻重，处罚力度过轻不具有相应的法律威慑作用。

1.2.2 刑事责任和行政责任比重较大

《条例》规定环保行政主管部门的工作人员如果有相应渎职行为和失职行为的，将受到相应的行政处罚;构成犯罪的，还要依法追究刑事责任。比较分析《环评法》，其对于因环境影响评价而实施的违法犯罪行为所应当承担法律责任的规定不多，且大多仅限于禁止性或限制性的规定。法律责任形式具有局限性，以刑事责任和行政责任为主，而民事法律责任欠缺，并且已有法律责任的内容比较简单、抽象，实际可操作性不强。例如，在一些禁止性和限制性的规定中，责任形式以行政处分或者行政处罚居多，因此违法行为人所承担的民事赔偿责任也被行政处罚替代[3]，导致民事责任的空白，并出现环境行政权力的滥用，扩大了环境行政权。刑事责任部分仅规定“构成犯罪的，依法追究刑事责任”。另外，《环评法》对于可能承担刑事责任的主体并没有全部覆盖，如涉及建设单位、规划编制机关、规划审批机关这些主体时，评价其违法行为仅规定给予行政处罚，而未涉及其他责任形式。相反，对于生态环境主管部门、其他部门的工作人员以及编制单位则规定刑事责任。刑事处罚相对于行政处罚的严苛性是不言而喻的，但在此情况下，法条中并未对有关主体设立追究刑事责任的具体规定，不利于发挥其对违法行为人的威慑作用。

1.2.3 民事赔偿责任不明确

目前，我国现有的海岸工程建设项目对于海洋环境污染损害赔偿的法律责任中已经涉及行政责任、民事责任和刑事责任三大板块，但其中民事责任板块存在较大的问题。海洋环境方面的民事责任是当行为人对其造成污染，对资源造成破坏或者有其他侵害海洋生态环境的民事行为时，面对国家、社会、集体或他人的财产权利、人身权利或者环境权益损害时，依法应当承担相应的民事法律责任。关于海洋环境保护方面，我国均采用严格责任原则，违法行为人对于海洋环境只要造成污染损害，不论其是否有主观过错，都应当承担相应的民事责任。但是具体到司法实践中，我国对于损害海洋生态系统的违法行为所对应的民事性质的赔偿责任内容依旧欠缺，法条中仅规定有关行政机关可以国家代表人的身份向对海洋环境造成污染的责任人要求赔偿损失，但是规定的范围过于宽泛，导致适用界限不明确。

虽然海岸工程建设项目在事前进行环境影响评价，并出具其可能造成环境影响的报告分析，但是不排除在项目建设施工中或完工后可能出现的其他情况。因此，对于当事人已经造成的污染损害，应当经过审查分析，视情况追究相应的法律责任。例如，污染损害是合法建设项目造成的事后污染损害，还是一开始即违规违法，2种情况应当区别对待[4]，继而提高处罚依据的科学性，树立执法威信，有利于保护海洋环境，更有利于提高当事人配合有关执法机构和政府治理工程的积极性，维护公民的环境权，增强建设单位积极守法、配合执法的意识。

1.2.4 个别法律责任内容不明

海岸工程实施后如果造成负面影响，将难以修复和弥补。因此，海域的开发、管理、使用都必须建立相应的评价机制，明确跟踪评价的责任。根据《环评法》规定，实施对环境具有重大影响的规划以后，规划组织编制机构应当对其所造成的环境影响进行跟踪评价，但是并没有详细说明编制机构若未进行相应的跟踪评价所应当承担法律责任的具体形式、内容、标准。

某些海岸工程建设项目在前期环境影响评价中可能被认定并不会对海洋生态环境造成严重污染，但是在实施之后却由于发生某些未预见的情态变化而造成严重污染海洋环境的后果。因此，跟踪评价具有必要性。《环评法》规定生态环境主管部门的跟踪检查义务，但是仅对建设项目环境影响评价的后续程序作出详细规定，并没有明确具有跟踪评价义务的主管部门若没有依法跟踪检查所应当承担的法律责任。

1.3 公众参与机制不健全

1.3.1 公众参与未落实到实质层面

公众参与是环境影响评价程序的关键影响因素。海岸工程并不是脱离社会的技术工程，而是涉及公众利益、与公众生活密切相关的庞大工程。海岸工程的环境影响评价不仅需要技术手段测评、专家论证与意见，更需要倾听广大人民的心声，尤其是建设工程附近的社会群體，工程项目的建设直接波及他们的生产与生活。相关公众是非固定化的群体，要建立多元化的标准才能获取公众全面且客观的意见要求。

公众参与权利在目前环境影响评价的过程中没有得到实质性落实。由于我国的环境影响评价制度以环保主管部门为主，负责组织、审查、批准建设项目的环境影响评价工作。虽然在《环评法》中规定国家鼓励公众参与的条款，但因缺乏具体条文的支撑，使得原则性规定形同虚设;同时没有设立具体的激励性规定以鼓励公众全过程参与，因而无实际可操作性;对于公众参与的程序，原则性条款中所提到的“适当方式”也并未作出具体的明确界定。因此，法律在公众参与层面缺乏实体层面和程序层面的具体规定。

《环评法》对于专项规划的编制机关、审批机关以及建设单位都分别明确规定，进行相关环境影响报告书的编制、审批、报批工作时，要听取有关单位、专家和公众的意见。但未通过立法明确，若专项规划的编制机关、审批机关、建设单位没有采纳公众意见、审查意见，因此造成严重危害环境的后果时，对其是否应当追究法律责任，以及应当追究何种法律责任。对于通过何种途径获得公众意见以及有关单位、专家和公众参与评价的适当方式，在相关环境保护立法中都未作出明确规定。

1.3.2 公众参与侧重于事后监督，缺少事前预防

公众的事前参与，尤其是正视公众在环境影响评价制度中的价值，才能切实维护公众生存和生活质量。基于环境正义的价值研究[5]，实现公众参与环境影响评价就是追求代际平等与代内平等的落地。环境保护不仅是利于千秋万代的伟业，也是当代人在利用自然资源与满足自身需求上的机会平等。在环境保护的指导思想上，我国坚持预防为主、防治结合。但是，我国现行有关公众参与环保方面的立法以事后参与为主，即造成环境污染和生态破坏之后的参与，属于末端参与模式。在实际生活中，公众大多数情况下是当环境污染危害到自身利益和生产生活时才会意识到需向有关部门反映。考虑到环境污染问题的潜在性以及难以恢复性，环境保护更应当以事前预防为主，提高公众的参与意识，才可以未雨绸缪。

1.3.3 缺少环境知情机制

公众参与的前提是对环境信息的内容进行提前深入了解，才能够在举行相应听证会或论证会时做出合理的预判并提出意见，2个环节是环环相扣的，因此应当通过配套措施加以完善。《环评法》规定了公众参与的原则，但在信息公开上的法律规定仍然存在空白。《条例》规定环保主管部门在批准海洋工程建设项目的环境影响报告书（表）之前，应征求海洋、海事、渔业主管部门和军队环境保护部门的意见，但并未提到征求公众意见，尤其是与海岸工程有利害关系的当地居民意见，因此公众的知情权没有相应的法律保障。加之我国的公众参与多属于末端参与，因此公众的环境知情权一直未落到实处。正如前述，法律对于公众参与环境影响评价的途径和方式并没有明确的规定，因此公众在参与环境保护事务时就无法通过恰当的形式和渠道发挥作用。在我国已有的法律中，虽然规定公众可以通过检举、控告、听证、论证以及新闻媒体等各种途径来参与环境保护事务，但是没有具体的参与途径，这些规定更多浮于表面，无法有效地发挥实质的作用。

关于信息公开，《环评法》规定建立必要的环境影响评价信息共享制度，但是更偏重于倡导性建议，而非义务性规定;规定国务院生态环境主管部门制定并公布建设项目的环境影响评价分类管理名录;规定有关生态环境主管部门应当将编制单位、编制人员的相关违法信息通过国家企业信用信息公示系统向社会予以公布。

2 法律规制海岸工程对海洋环境污染不完善的原因

我国发展海洋环境立法工作相对较晚，对于海洋环境保护的立法首次是通过并颁布《海环保法》，其立法精神是保护海洋生态环境，提高海洋资源开发利用效率，防治海洋环境污染，保障人类自身安全和发展海洋事业。随着经济的快速发展和技术的进步，《海环保法》经过2次修改得到极大的补充和完善，我国对海洋环境的保护力度日益加大，法律的内容愈加适应我国海洋环境保护的要求。《条例》也经过3次修改，与《海环保法》关于防治海岸工程建设项目污染海洋环境的专章规定配合得越来越紧密，对《海环保法》第五章涉及的各个方面也加以明确的具体规范。

随着我国经济建设的需要，海岸工程不断增加，建设项目形式多样，类型复杂繁多，人们对于海洋环境的利用需求以及利用能力都有显著提高，逐步朝着立体化和全方位的方向发展[6]。在这样的社会环境之下，人类的活动无疑对海洋环境产生极大的影响。由于海岸工程建设项目具有自然属性和社会属性，在不同的社会发展阶段、不同的社会生产和技术水平、不同的生活需求下，海岸工程的规划设计等必须与各个阶段的社会背景相适应[7]。海岸工程作为重大建设项目，涉及的立法技术层面越来越深刻，而与此同时我国的立法以及执法不能很好地适应新的法律问题并对其进行解决。海岸工程本身是复杂的，其对海洋环境的影响形式多样，而鑒于法律的滞后性，在许多问题上便存在经验不足与立法落后的情况。对于海岸工程在新建、改建、扩建过程中以及后期运行过程中对海洋环境产生的负面影响，很难及时地做出相应的制约和调整。

3 完善海岸工程对海洋环境污染损害防治法的对策及建议

3.1 健全系统海洋法律制度体系

我国对于《海环保法》和《条例》都进行相应的修改和完善，为更好地推进我国海洋事业的可持续发展，更好地保护海洋环境免受污染和破坏，应当尽快完善海洋法律体系。虽然已有的法律法规已经体现我国在海洋环境立法中的快速发展，但作为向海洋强国迈进的国家，应当在已有的海洋法律法规基础之上制定系统的海洋管理大法，更加明晰各个管理部门之间的关系，协调海洋产业部门的职责，加大海洋环境保护监督力度，平衡各方的海洋利益。在完善立法的同时，要将法律规定落到实处，增强其可操作性。对于污染及破坏海洋环境的工程建设项目要出台细则，明确法律责任内容。对于恢复环境问题，还要健全相应的海洋环境侵权民事责任制度。

3.2 明确细化法律责任

落实跟踪评价制度，明确建设单位、编制机关、审批机关等主体在各个环节中的跟踪评价法律责任，发现评价机关有渎职行为和失职行为的，要依法追究其法律责任，明确追究法律责任的内容、形式和标准。强化对于环境影响评价的监督管理，深化环境影响评价的实施力度，真正将环境影响评价的作用落到实处。另外，由于海岸工程建设项目的投资较高，对于海洋环境的污染又会产生持久的影响，还要酌情增加对违法主体的处罚力度，可以考虑将罚款幅度进行更加细化的调整，对最低罚款额度进行相应提高，使其起到一定的威慑作用。

3.3 完善海洋污染损害赔偿制度

海岸工程建设项目对海洋环境造成的污染损害通常适用我国的民事赔偿制度。在此基础上，应当更加落实严格的无过错责任原则，对于海洋生态环境破坏行为以及海洋环境污染行为，应当在环境立法中适用普遍的无过错责任原则。值得一提的是，我国对于海洋环境的保护一直提倡公益诉讼方式，因此可以将公益诉讼纳入海岸工程建设项目污染海洋环境的救济程序中[8]。《中华人民共和国环境保护法》为符合一定条件的社会组织作为法律诉讼适格主体参与公益诉讼提供法律依据，若使公众与这些社会组织一样，以集体责任获得当事人地位，可以有效解决海岸工程建设单位与有利害关系的公众群体之间的环境纠纷，这也不失为尽快解决此类问题的自力救济的有效途径。

3.4 落实公众参与机制

公众在环境影响评价过程中所起到的监督作用是其他社会主体无法替代的，制约环境影响评价很大程度依靠的是公众的力量。因此，应当出台专门具体的实施条例使公众参与法定化，为其提供坚实的法律保障。在落实公众参与的细则中，应当明确公众参与环境保护事务的途径、程序、期限、救济途径等方面。通过立法赋予公众实体权利，通过程序保障公众参与功能的实现，更加提高公众与政府及各部门之间的配合力度，携手共同治理海岸工程建设项目对于海洋环境所造成的损害，将其降低到最小值。建议将公众参与的群体大致分为受建设项目影响者和其他参与人[9]：受建设项目影响者不仅局限于受环境的影响，还有可能受建设项目所产生的社会影响，如对当地的税收、就业、经济发展等的影响;其他参与人主要是对建设项目有兴趣的企业、社会组织以及公民个人。

3.5 建立环境知情机制

建立和完善相应的信息公开制度，确保公众的环境知情权。只有落实信息公开制度，公众才能更好地参与环境影响评价程序，做好充分的准备与调研，为政府决策提出合理的建议。我国的环境信息提供和获取缺乏有力的制度和法律保障，不利于保护公众的环境知情权。政府部门应当向公众公开和公布环境影响报告书，借鉴一般事务的政府信息公开制度，将海岸工程建设项目中能够对公众公开的信息通过网络、报刊等方式依法公开，尤其使与海岸工程建设项目有利害关系的沿海居民可以充分获取信息。信息公开采取依申请公开和依义务主体主动公开2种形式。对于依申请的公开，法律应当对权利主体提出申请所遵循的程序和条件做出相应的规定;有关政府部门应当充分利用网络媒体等各种渠道向社会公布信息，建立必要的环境知情机制。对于海岸工程建设实施或者后期运营管理中的污染排放问题等也要进行信息公开，以此作为对企业的评价标准，在社会中进行信誉等级评价[10]，并健全信息公开责任追究机制。

4 解决海岸工程对海洋环境污染问题的展望

我国作为从海洋大国向海洋强国迈进的国家，海洋事业的迅猛发展既是社会发展的需求，更是国家实力的体现。有效解决法律制度层面和实践层面存在的缺陷和弊端是我国海洋环境保护立法的重要任务，对进一步发展海岸工程建设事业、改善海洋环境污染问题、保护海洋生态环境具有重大的现实意义。防治海岸工程对于海洋环境所造成的恶劣影响可以从事前完善立法、事中公众参与、事后规制追责等方面进行全面的制约，从规划、编制、审批、建设、跟踪评价等各个环节渗透责任机制，各方主体应当充分各司其职、发挥作用，实现有责必追究。明确责任形式和内容，确立责任追究标准，为执法提供更加准确的法律依据，共同为防治海岸工程的污染问题提供坚实的法律基础。