王馨慧

摘 要：随着城乡融合不断深入，乡村社会结构发生了改变，传统的发展模式已经不能满足农业农村现代化的需要，数字乡村建设应运而生。但是，在乡村数字经济快速发展的同时，乡村数据应用面临一些问题。本文从乡村数据的3种类型入手，分别阐述了目前乡村公共数据、乡村企业数据、村民个人数据应用方面存在的问题，并提出针对性的应对措施，以促进乡村数据应用发展。

关键词：乡村数据；应用困境；法律规制

一、问题的提出

数据应用不仅在发达地区举足轻重，在乡村也有广泛前景。党的二十大报告中，习近平总书记对加快构建新发展格局作出了重要论述，其中就包含全面推进乡村振兴和加快建设数字中国。数据作为新的生产资源和要素，在乡村建设中发挥着重要作用。首先，数据应用在农业现代化、精细化生产和科学种植方面发挥了重要作用；其次，数据应用为建设服务型政府、乡村治理现代化提供了契机，让数据多“跑路”、让群众少“跑腿”成为新农村建设的一大亮点；最后，数据应用为民生服务应用场景提供了有力支撑，在乡村交通、医疗等方面发挥了作用。全国多地出台了有关乡村数据应用的支持政策，如上海市农业农村委员会正式提出探索数字农业道路，《陕西省大数据条例》特别强调要在智慧农业发展基础上推进大数据技术的应用。虽然数据在乡村应用广泛，但是我国关于乡村数据应用的法律规范和学理研究还存在较大空白。拓展乡村数据应用场景，要在制度层面保障乡村数据应用的安全性和有序性。我国现阶段出台的数据应用及数据安全相关法律法规，更倾向于构建高层级的如国家级、省级制度，对乡村数据应用的针对性制度较少。

二、乡村数据及其分类

数据是信息的载体。乡村数据不仅仅是数字、数值，还是一系列具有一定意义、用来表示乡村社会客观事物的特殊符号的组合。学界对数据的分类标准有很多，如根据价值不同分为基础数据和增值数据，根据产生方式不同分为原始数据和衍生数据等。主流的分类方式是根据数据产生主体的不同进行分类，如《深圳经济特区数据条例》将数据分为个人数据、公共数据和数据要素市场。结合乡村的特点，笔者认为乡村数据可以分为乡村公共数据、乡村企业数据和村民个人数据。

乡村公共数据是乡（镇）政府在提供公共管理和服务时收集保管的数据，涉及乡村公共利益。乡村公共数据分为3类：一是可以无条件公开的，如乡村公共卫生数据、天气数据等；二是限制公开的，如有正当理由才可以查询的财政数据等；三是禁止公开的，如涉及国家安全、个人秘密、商业秘密等数据。

乡村企业数据是乡村企业在经营过程中掌握的数据，如生产经营数据，加工、脱敏后的客户个人数据等。本文所指的客户个人数据，是经过个人的明确同意，并对个人信息进行脱敏后得到的数据。数据经过主体的同意，再经过企业商品化加工和匿名化处理后，便有了财产属性，可以进行交易。因此，此类数据虽然内容上与个人有关，但是经过企业的再加工、匿名化后得到的是客戶群体数据，而非某个人的数据，所以权利归属上应属于乡村企业。

村民个人数据是可以对个体进行识别的数据，包括个人普通数据和敏感数据。村民个人数据属于个人所有。个人数据在脱敏前，很容易与具体个人联系在一起，此时应严格保护村民隐私权。村民个人可以选择将自己的某个数据作为交易对象来获取利益，此时村民个人数据就有了财产属性，数据权属也随之转移。需要强调的是，村民个人对数据授权享有撤销同意权，村民一旦撤回授权，交易对方要立即停止使用个人信息的行为。

三、乡村数据应用存在的困境

（一）乡村公共数据公开的困境

一是权属不明。乡村数据是新兴的生产资源和要素，对于乡村公共数据的权利归属问题法律并未明晰，学界对此也有很大争议。目前，关于乡村公共数据的权利归属主要有3种观点：第一种认为属于国家所有，第二种认为属于政府所有，第三种认为属于村集体所有。各地政府部门在制定地方性规章时，也出现了公共数据归属不一的情况；如《西安市政务数据资源共享管理办法》第七条规定“政务数据资源所有权归国家，属于国有资产管理”，《广东省政务数据资源共享管理办法》第四条规定“政务数据资源所有权归政府所有”，有些地方性法规则直接规避了对数据所有权的表述。

如果将乡村公共数据认为是国家所有，那么当村民要求公开某一数据时，乡（镇）政府可能以数据不能公开为由拒绝；若认为是政府所有，当一个部门想利用其他部门收集、保管的数据时，可能也会遭到拒绝；若认为是村集体所有，乡（镇）政府可能就会疏于对数据的管理和保管，导致一些禁止公开的数据泄露。由于乡村公共数据权属不明，而数据又具有实时性、变化性、发展性的特点，导致乡村公共数据的保护、开发和利用效率较低。

二是公开范围不明。乡（镇）政府掌握的数据不仅涉及无条件公开的数据，还涉及限制公开的数据，甚至还有涉及国家机密、商业机密等禁止公开的数据。农业安全是国家安全的基石。农业涉密数据一旦被泄露、盗取，会带来巨大危害。虽然法律规定了禁止公开数据的情形，却没有详尽罗列禁止公开的具体范围，限制公开的条件和程序也不够完善。加之部分乡（镇）政府工作人员专业水平不高，对3种数据的界定不够清晰，造成现实操作中乡村数据归类成为难题。在工作人员对数据公开范围把握不准的情况下，为了不承担责任，就会选择能不公开就不公开，导致数据公开率较低。

（二）乡村企业数据交易的困境

一是乡村数据交易规范场所较少。数据交易模式可分为依托互联网进行交易的线上模式、依托数据存储技术进行交易的离线模式以及依托第三方交易平台介入进行交易的托管模式。随着数字化产业不断发展，我国已经建立起多所数据交易机构。借助规范化的第三方交易平台，有利于更好地对数据交易进行监管，提供更专业的服务，减少交易成本，还可以避免私下交易产生的灰色交易等乱象。但是，数据交易场所基本都建立在发达城市，乡村数据交易场所较少，且大部分为企业所建的线上平台，如“公拍网农村资产交易云平台”“振兴乡村数字化采购交易平台”等。在乡村采用线上数据交易平台的模式，不仅不利于农民利用，还容易被大企业抢占资源，甚至导致农民个人信息泄露。

二是乡村企业数据利益保护不足。经加工的数据本身就是一种生产要素，是商品，在不损害国家利益、社会公共利益或第三方利益，且不违反强制性规定的前提下，数据拥有者和使用者可以订立合同进行数据交易。然而，很多乡村企业怕因数据交易遭受处罚，不敢、不愿参与数据流通。另外，由于交易定价规则缺乏，导致数据垄断行为的认定存在困难。我国现行有关数据交易的法律规定主要集中在支持数据市场发展、维护数据安全和个人隐私等方面。虽然《反垄断法》《反不正当竞争法》和《价格法》对滥用市场支配地位、限制竞争协议、价格歧视等作出规定，但数据交易是一种新兴的交易对象，其价值无法以固定标准进行衡量，乡村企业是否实施了恶意抬价行为或数据垄断行为难以认定。

（三）村民个人数据保护的困境

一是“同意制度”在乡村实行收效甚微。在乡村实行个人敏感信息“同意制度”收效甚微。政府、企业收集村民个人信息时，往往采用格式条款类的“授权说明”，村民对于“隐私条款免责声明”往往不够重视，随意勾选“同意”选项，相当于在“不知情”的情况下就将个人信息授权给他人。且很多平台或软件对个人敏感数据进行收集时没有进行显著标识，甚至如果不同意授权将无法享受基础服务。因此，农村居民个人数据信息较城市居民而言更易被泄露或被不当使用。另外，有些虚假App获得利益的途径主要就是依靠窃取用户隐私、倒卖用户数据等，乡村无疑成为电信诈骗的“重灾区”。

二是对乡村数据交易的监管较弱。虽然数据交易相关法律法规为监管提供了有力支撑，但是缺乏专门的数据交易监管机构。乡（镇）政府收集的数据之所以在助力乡村发展、一体化服务、便捷村民等方面发挥了重要作用，是因为其收集的都是与村民相关且涉及范围广泛的数据。乡（镇）政府掌握了大量村民信息，但没有专门的监管部门来保障村民个人数据不被泄露，乡（镇）政府部门间的权责划分缺乏有效衔接，而数据交易具有瞬间完成性、内容复杂性、手段隐蔽性等特点，导致乡村数据交易监管困难。

四、乡村数据应用的法律规制

（一）建立多元化的权属规范体系，强化乡村公共数据公开

一是明确权属。由于乡村公共数据分为禁止公开、限制公开和无条件公开3种类型，上文已论述如果将这3种类型的数据归属权简单化地归为一个主体会导致许多问题。如果根据乡村公共数据的不同情况进行不同权利归属，则可以避免单一权属路径所产生的问题。即对于乡村公共数据来说，禁止公开的数据所有权归国家所有，由国家对数据保密和安全负责；限制公开的数据所有权归当地乡（镇）政府所有，由乡（镇）政府根据国家授权清单具体审核是否公开；无条件公开的数据所有权归村集体所有，任何村民均有权获取此类数据并进行利用。当然，如何界定公共数据属于哪一种类型，还是应当由国家来进行辨别和分类，制定详细的权限和范围清单，由乡（镇）政府执行国家数据分类清单并进行归类，这样一方面可以保证保密数据在制定清单时没有被泄露的风险，另一方面可以利用国家公权力提高清单说服力，以减少清单在乡村应用时的阻力。

二是建立清单制度。国家要出台相关法律法规，建立清单制度，对无条件公开的数据、限制公开的数据、禁止公开的数据范围详尽表述。要借助清单制度破除乡（镇）政府各部门之间的壁垒，利用顶层设计，加强部门之间的联系，提高共享意识。同时，要明确数据公开的渠道，不仅要有线上公开渠道，还要有线下公开渠道，甚至可以设计数据“上门”渠道。如对于涉及农业生产、民生保障等数据可以由乡（镇）干部主动向村民进行数据说明。总之，要促进公共数据在安全可控的范围内最大限度地公开。

（二）满足乡村企业发展需求，规范乡村企业数据交易

一是成立线下数据交易场所。2022年10月，农业农村部大数据发展中心牵头研发的农业农村大数据公共平台基座上线，为跨部门涉农数据共享交换设置了窗口。在乡村成立基于当地实际的线下数据交易场所，不仅可以借助交易平台的准入机制、使用机制、责任承担机制有效补充法律规范未涉及的问题，维护数据交易安全，还可以对乡村企业数据交易进行实时监管，减少交易风险。要加强各乡村数据交易所的联系，促进各级农业农村大数据公共平台互通互联、业务协作协同、数据共建共治。

二是維护乡村企业数据利益。企业的本质是盈利。要充分发挥数据在市场发展中的作用，尽量满足乡村企业对数据应用的期盼。在乡村企业对其所收集的数据进行一系列的提取、加工、处理、保存、整理过程中，会耗费金钱、人力甚至知识产权，且在对敏感信息进行脱敏处理后，数据就脱离了人格权属性，属于乡村企业的财产权利。乡村企业可以基于市场供需在合理范围内对数据的使用、转让、处分进行合理定价。应当制定专门的数据定价相关法律法规，填补数据垄断认定方面的空白。

（三）提高安全防范意识，加强村民个人数据保护

一是提高村民知情同意门槛。要将村民隐私数据的授权规范化，避免霸王条款。在平台或软件设计上增加显著标识，明确告知数据收集的范围、授权后让渡权利的法律后果。增添“撤回授权”选项，并严厉禁止平台或软件因村民不同意授权而拒绝提供服务。对涉及村民敏感信息的数据，要有针对性地出台行政法规、地方性法规等加以保护。

二是加强监管。明确乡村数据监管的主体，可以设立专门的政府监管部门。同时，加强村集体组织对村民个人数据安全的监督。加大普法宣传力度，让村民对数据安全有清晰的认识，提高辨别能力，保障村民的合法权益。

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责任编辑：王芳玲