陈松林,刘 婷,余 雨

(安徽建筑大学 公共管理学院,安徽 合肥 230601)

十一届三中全会以来,我国拉开了改革开放和社会主义现代化征程的时代大幕,在党的正确领导下,我国经济长期向好,国家繁荣昌盛,人民幸福安康。干部队伍和领导班子是推进党和国家事业发展的“领路人”,是建设中国特色社会主义的“主力军”。“治国之要,首在用人”,党政干部的选拔任用不仅关系到党内党风党性建设、维持正本清源、纯洁的干部队伍,也关系到提升党和国家治理能力以及实现中华民族伟大复兴的中国梦。党政干部选拔任用制度决定是否能够选举出信念坚定、为民服务、勤政务实、德才兼备、公道正派的领导干部和打造堪当重任的领导班子和干部队伍。党的十九届五中全会提出:“要深刻理解和把握新发展阶段、新发展理念、新发展格局”,党政干部是推动国家治理体系和治理能力现代化的重要力量,党政干部选拔任用制度必须要与社会主义现代化进程相适应,推陈出新、深化改革,因此分析党政干部选拔任用制度的演进过程与特征,把握内在的发展规律,对完善党政干部选拔任用制度、建设专业化高素质党政干部队伍具有重要意义。

一、研究设计

(一)数据来源

本文所需数据来自北大法宝数据库、科威先行、中央政府及其部门网站所记录的1978年-2021年党政干部选拔任用制度政策文件,包括条例、规定、通告、办法、决定等。为了体现党政干部选拔任用制度演变态势,本文以“干部选拔”、“干部退休”、“干部人事”、“领导选拔”为关键词进行筛选,并删除重复性的、地方性的、部门内部的以及无实质性的政策文本以保证数据的准确性,最终收集37份文件。

(二)研究思路

为梳理党政干部选拔任用制度发展历程,更直观地呈现党政干部选拔任用制度概貌,本文采用文本计量分析和定性分析相结合,将1978-2021年所选取的全部关键词进行可视化,运用共词分析以及网络结构分析党政干部选拔任用制度的发展变化,总结党政干部选拔任用制度发展特征与成效。

(三)时序划分

国内学者基于不同标准对时序做出不同划分。如袁绍东学者以改革开放为中间点,将发展历程划分为:改革开放前、改革开放至党的十八大前以及党的十八大以来;[1]刘海飞学者根据党的历史阶段划分为:新民主主义革命时期、社会主义革命与建设时期、改革开放和社会主义现代化建设新时期以及中国特色社会主义新时代;[2]而姜杰和卫卓学者以国家领导人作为划分依据,分为邓小平时期、江泽民时期、胡锦涛时期和习近平时期。[3]参照已有标准,本研究以1978年为起点,2021年为终点,根据党的十一届三中全会、党的十四大以及党的十八大三个重大会议召开时间节点分为三个阶段:1978-1991年探索期、1992-2011年改革期、2012-2021年深化期。

二、改革开发以来党政干部选拔任用制度总体概貌

如图1所示,我国党政干部选拔任用制度在40多年的发展中形成了规模庞大、权责分明、内容精细的政策体系。其中,“选拔任用”位于网络图的中心位置,与之联结较为紧密的“监督”、“民主”、“专业人才”等核心关键词突出;位于边缘位置的“任前公示”、“干部考核”、“任职交流”等外围制度边界清晰;“人事制度改革”、“群众路线”、“调整探索”等关键词则位于核心制度与外围制度中间,发挥其保障功能。从宏观层面调整干部队伍结构,保障“人事制度改革”到中观层面规范“选人用人”外围制度、形成综合配套法规体系再到微观层面明确好干部标准、对核心制度作出明确细化,充分体现了我国党政干部选拔任用制度在不同的世情、国情、党情变化中的时代性特征。

图1 1978-2021党政干部选拔任用制度关键词网络

在探索期,我国党政干部选拔任用制度以调整干部队伍结构,保障干部人事制度改革为主要内容。如1979年《关于建国以来党的若干历史问题的决议》首次提出“四化”方针,即干部队伍建设的革命化、年轻化、知识化、专业化;[4]1982年《宪法》明确规定干部退休制以及领导任期制;1988年提出构建以公务员制度为重点的分类管理方式,初步形成公务员制度的基本框架。

在改革期,我国党政干部选拔任用制度重点关注选人用人工作的规范化建设,形成相对完备的配套法规体系。如1995年《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》首次以党内法规的形式对干部选拔方式、辞职降职等环节作出规定;2002年《党政领导干部选拔任用工作条例》进一步完善了干部任职、竞争上岗、免职降职等环节;2005年《中华人民共和国公务员法》首次以最高效力的法规形式对干部公开选拔和竞争上岗做出了规定。

在深化期,我国党政干部选拔任用制度转向精细化方向,持续推进干部队伍治理能力现代化。如新时代好干部标准不断被赋予新内涵;[5]2016年《中国共产党党内监督条例》明确要求加强党风廉洁建设并对干部要接受人民群众的监督作出规定;2019年《党政领导干部选拔任用工作条例》持续修订,将从严要求贯穿始终并对各环节内容做出多角度的细化。

三、改革开放以来党政干部选拔任用制度演进态势

(一)探索期(1978-1991年):调结构、改制度

该阶段中,共选取7份规范性政策文件,我国党政干部选拔任用制度以 “群众路线”、“人事制度改革”、“调整探索”为关键词完善其保障制度,主要包括调整干部队伍结构和改革人事制度。党的十一届三中全会重新确立了党的路线、方针和政策,为恢复国家秩序,全社会各领域持续推进拨乱反正工作,然而大量文化水平程度较低、年龄结构老化严重的党政干部队伍难以适应现代化发展的需要。为了改善党内干部青黄不接的局面,以调整干部队伍结构为重点的党政干部选拔任用制度改革被提上日程。

1、调整干部队伍结构

一是废除领导干部职务终身制。1980年,邓小平同志在《党和国家领导制度的改革》中指出“任何领导干部的任职都不是无期限的”,要依据具体情况对不同干部的任期做出明确规定;1982年《关于建立干部退休制度的决定》正式颁布,明确限定干部离退休具体年龄以及退居二线制度,为干部队伍注入新鲜活力提供有力保障。[6]同年,邓小平同志主持设立中央顾问委员会,为老干部发挥余热并传递其丰富的政治经验提供平台。

二是确立“四化”方针。中国共产党新闻网数据显示,1978年,干部大专以上文化程度不足20%,初中及以下学历占比49.5%。对此,邓小平同志提出:“目前的问题是,现行的组织制度不利于选拔和使用四个现代化所急需的人才”,要“大力培养、使用优秀人才”。针对新老干部队伍梯队建设青黄不接、干部队伍文化程度与现代化建设之间的重要矛盾等现实问题,新一代领导集体经过反复酝酿,于1981年《关于建国以来党的若干历史问题的决议》中首次提出干部队伍“革命化、年轻化、知识化和专业化”的“四化方针”并以此为标准来选拔领导干部,从而提高干部素质,为现代化建设人才储备添砖加瓦。[4][7]

三是大力培养中青年干部。国务院副总理陈云曾在1979年首次召开的财经委员会会议上看着与会人员感慨道:“30年了,变来变去,还是这些老人”,并不断呼吁“要从五湖四海中提拔成千上万中青年干部”来保障党自身发展的生机与活力。[8]1982年初,为贯彻落实德才兼备和“四化”方针,邓小平同志指出“进和出,摆在第一位”,其中“进,最关键的问题是选比较年轻的”。

2、改革干部人事制度

一是引入竞争机制。1980年,邓小平同志在《党和国家领导制度的改革》讲话中提到“要勇于改革不合时宜的人事制度”,“将来很多职务、职称,只要考试合格,就应当录用或者授予”,这为引入竞争机制做出重要指示; 1987年,党的十三大在认真分析总结以往经验的基础上,提出要“注重实际、鼓励竞争”的原则,各地纷纷响应号召,开始探索以竞争为主要方式的选拔任用实践;1988年,吉林省《采取“一推双考”的方式公开选拔副地厅级领导干部情况的报告》被中央组织部转发,全国各地掀起了学习热潮,竞争机制进一步得到完善。

二是精简机构,地方扩权。为调动地方党政干部选拔任用工作的积极性,1983年,中组部出台《关于改革干部管理体制若干问题的规定》,提出“管少、管好、管活”的原则;1984年,中央书记处决定采取分级管理干部管理体制,自此,中央管理干部的人数较之前减少50%,大大提高地方干部工作的进取心和责任心;随后,党的十三大提出分类管理方式,干部管理范围由原先确认的下管两级调整为下管一级,进一步由中央向地方扩权,解决干部管理过分集权于中央的问题。[9]

三是扩大民主程度。在干部人事制度改革浪潮下,中央和一些地方省市如陕西省、四川省、安徽省等地开始实践新一轮扩大民主程度的探索。其一,增加民主评议。为了选贤举能,提高干部素质,1979年《关于实行干部考核制度意见》指出“考核干部要实行领导和群众相结合的办法”,在考核干部时增设群众评议环节。[6]其二,尝试民主推荐。1984年,陕西省率先进行省委书记候选人民主推荐的尝试;1986年《地方各级领导干部组织法》明确规定政府领导班子的民主推荐方式,体现了民主化进程。

(二)改革期(1992-2011年):规范化、制度化

该阶段中,共选取19份规范性政策文件,我国党政干部选拔任用制度以“任前公示” 、“干部考核”、“公开选拔”等为关键词规范其外围制度,主要包括选人用人工作规范化和公开选拔制度化。党的十四大明确提出要建立社会主义市场经济体制,标志社会主义现代化建设步入新的发展阶段。江泽民同志指出“建立社会主义现代化经济体制必须要加强政治体制改革”,对此,在该阶段中,我国党政干部选拔任用制度对作为政治体制重要组成部分的党政干部选拔任用制度进行一系列综合配套改革,整体推进党政干部选拔任用制度步入规范化、制度化的轨道。[10-12]

1、选人用人工作规范化

一是形成选人用人工作规范性文件。规范性文件是推进我党选人用人工作制度化的外显方式,是激发党内干部活力的有力保障。为整体推进干部人事制度改革以及巩固先前改革成果,2002年,党中央修订发布《党政领导干部选拔任用工作条例》,就坚持党的领导、交流回避、讨论决定等环节作出了更加全面的规定,同时,增加公开选拔和竞争上岗以及免职等内容;2004年,中组部印发《党政领导干部辞职暂行规定》、《党政机关竞争上岗工作暂行规定》等五个规范性文件,形成“5+1”文件,助力任前公示、干部考察、扩大民主等制度的全面推行。为提高制度的权威性以及完备法律体系,2005年《中华人民共和国公务员法》发布,这是干部选拔任用制度法制化的重大突破。随后,2006连续下发《党政领导干部任职回避暂行规定》、《党政领导干部职务任期暂行规定》等文件,升级为“1+10”文件,使干部竞争上岗、干部交流、干部辞职等方面进一步制度化规范化。

二是确立选人用人标准。选人用人标准是党组织建设的重要组成部分,事关党和国家事业发展。党管干部原则贯彻选人用人工作全过程,1992年党的十四大明确提出“要以‘四化’的方针以及德才兼备的原则选拔干部”,从此我党干部选拔工作偏向于坚持党的领导,德才兼备并且具有专业知识的年轻干部。江泽民同志则提出“建设高素质的干部队伍”,2008年,胡锦涛在全国组织会议上提出干部选人用人要以“德才兼备,以德为先”的原则为标准,坚持对干部的评价考核从德出发。“德”是指政治品德,“才”是指工作能力。德先于才,是巩固党的政治地位,坚持党的方针、基本路线一百年不动摇的基本要求。此外,面向基层选拔培养干部成为新亮点。如2009年《2010-2020深化干部人事制度改革规划纲要》明确提出,“到2012年,中央机关和省级机关录用公务员,除部分特殊职位外,均应从具有两年以上基层工作经历的人员中考录”。

2、公开选拔工作制度化

公开公平竞争是党政干部选拔的基本要求,落实公开选拔工作制度既是干部选拔任用制度步入规范化轨道的关键环节,又是推进干部选拔任用制度民主化的首要前提。1998年《关于党政机关推行竞争上岗的规定》首次以规范性文件的形式指出公开选拔领导干部的选任条件、选任程度等问题。对此,1999年,中组部下发《关于进一步做好公开选拔领导干部的通知》,提出选拔干部必须保证公平公正公开。值得一提的是,2002年《党政领导干部选拔任用条例》专门新增“公开选拔与竞争”内容,对公开选拔作出了更加全面的规定。随后“5+1”文件和“10+1”文件中多次提及公开选拔并将公开选拔程序、方法做出制度性规定。

(三)深化期(2012-2021):科学化、精细化

该阶段中,共选取11份规范性政策文件,我国党政干部选拔任用制度以“民主”、“监督”、“考察”等为关键词持续规范其核心制度,主要包括持续推进制度科学化改革和系统深化制度精细化改革。党的十八大以来,我国进入中国特色社会主义新时代,以习近平同志为核心的第四代中央领导集体要求坚持新时代好干部标准,对选人用人工作进行全面深化改革,“坚持品行导向、基层导向、实绩导向原则选拔一大批想干事、能干事、干成事、不出事的干部”,从而为实现中华民族伟大复兴梦提供充分的人才支撑。对此,我国干部人事制度在以往制度化、规范化的基础上持续深化,迈入科学化、精细化、系统化的轨道。[11]

1、持续推进制度科学化改革

自2002年《党政干部选拔任用工作条例》出台以来,我党在规范干部工作、建设高素质干部队伍等方面取得重大突破。为推进国家治理体系与治理能力的现代化以及深化干部体制改革,我党适时补充修订制度,颁布2014年《党政干部选拔任用工作条例》(以下简称14版条例)、2019年《党政干部选拔任用工作条例》(以下简称19版条例)。14版条例以从严治党为准则贯穿各环节进行补充修订,对高素质党政领导干部队伍内涵、党管干部原则、培养年轻后备干部等内容做出了明确规定,具体内容比较见表1。此外,就14版条例与19版条例内容比较而言,删除“公开选拔和竞争上岗”章节,将其内容详尽地合并至“分析研判和动议”章节。同时,对其他环节做出更加严密细致的规定,如监督环节,设置“审批权限”、明确规定“不准在干部选拔任用工作中拉帮结派”、“不准篡改、伪造干部人事档案”等更详实的内容,此次修订对加强党的全面领导有重大意义,是我党干部人事制度迈向科学化、程序化轨道的根本遵循和行动指南。

表1 2002年、2014年、2019年《工作条例》对比

2、系统深化制度精细化改革

一是品行导向的好干部标准。我国党政干部选拔任用制度始终秉持着发展的理念,好干部标准内涵也紧跟着中国特色社会主义现代化征程的步伐而不断深化。2013年,习近平总书记在全国组织工作会议上首次提出二十字新时代好干部标准,即信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁;[13]2015年,习近平总书记在全国党校发表讲话“实现中华民族伟大复兴的中国梦,关键在于培养造就一支具有铁一般信仰、铁一般信念、铁一般纪律、铁一般担当的干部队伍”;2018年,习近平总书记参加重庆代表团审议时强调“党员领导干部要牢固树立“‘四个意识’”,严格遵守党的政治纪律和政治规矩,坚决维护党中央权威和集中统一领导”。[14]从首次提出好干部标准到不断赋予其新时代内涵,品行导向的好干部标准是干部人事改革持续深化的结果,也是干部队伍建设的活力之源。[15]

二是基层导向的选人用人机制。基层干部是党和人民群众的“直接联系人”,党的十四大首次提出注重从基层培养干部以来,我党高度重视基层导向的干部培养工作并建立了党政干部从基层选、优秀人才送基层去的良性用人机制。[7]其一,建立基层导向的好干部培养选拔链。注重从优秀社区干部中选拔基层公务员,格外关注偏远环境恶劣地区长期工作的优秀干部并选拔至各级领导机关。其二,建立公务员遴选制度。公务员遴选是市(地)级以下机关优秀人才的重要“上行通道”,2013年《公务员公开遴选办法(实行)》明确规定具备参加公开遴选资格的公务员应当具有2年以上基层工作经历。其三,引导和鼓励高校毕业生去基层任职。在注重从基层选拔干部的同时,中央还通过“西部计划志愿者”、“大学生村官”、“三支一扶”等措施鼓励优秀高校毕业生去基层工作。据西部计划志愿者官网数据显示,2013首次招募赴疆志愿者227人,2021年招募人数高达3154人,仅八年间增长近14倍。

三是实绩导向的干部考察环节。干部考察环节是选新时代好干部的首要前提,是选人用人工作的必要环节。十八大以前,考察干部时常出现人事档案造假、带病提拔等问题。19版条例就干部考察环节进行了详实具体的深化改革,更加突出实绩导向。其一,落到实处的考察对象工作。在干部具备德才兼备的基础上,加强日常沟通并深入分析,再综合考虑岗位适配度之后,最后比较择优。同时,详细规定不得列入考察对象的七项指标。其二,全方位多角度的考察内容。考察范围不再局限于政治思想、工作纪律,还包括社交生活、文化修养等方面,其中对八小时工作制以外时间的生活作风、品德修养等延伸考察内容作了明确规定。其三,灵活又系统的考察程序。考察程序可以根据具体情况适当简化,主要包括制定考察方案、征求考察对象领导意见、发布考察预告、深入了解生活圈以及社交圈、与考察对象面谈、反馈情况、考察组提建议八大环节。

四、改革开放以来党政干部选拔任用制度演进的特征

改革开放以来至今已有四十多年历程,党政干部选拔任用制度随着国家发展、时代要求不断改革创新,从改革开放后的竞争性选拔到十八大以来的常规性选拔的创新与借鉴,总体呈现出“党管干部、螺旋发展”总特征。

(一)始终坚持并不断加强党管干部的基本原则

“党管干部”是社会主义国家执政党执政地位和功能的主要体现,也是搞好干部队伍建设的根本保障。[16]从改革开放至今,党政干部选拔任用制度经历过多次更新完善,但是“党管干部”一直是其中必须强调的原则。特别是十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视干部队伍建设,坚持党管干部原则,坚持新时代好干部的五条标准,19 版条例增加了“把政治标准放在首位”,对突出政治标准作了详细表述,是党的领导和主体地位的具体体现,党管干部逐渐在实践中呈现为一套具体的制度体系,为推进全面从严治党、提高党的创造力、凝聚力、战斗力提供了更加有力的政治保障。

(二)党政干部任用制度呈现出螺旋发展的趋势

在改革开放以前,由于当时特殊的历史发展特点,对于党政干部工作的安排,中央实行高度集中统一的选拔任用方式,建立了以干部委任制为主体的选拔任用制度,形成以民主推荐、组织考察、党委讨论为主要依据的常规性选拔方式;[7]在改革开放以后,我国将工作重点放在经济建设上,为顺应党和国家事业发展的需要,对原有的制度进行不断创新、优化,建立公务员制度,开始不断推动竞争性选拔方式;十八大的召开拉开了干部任用制度深化改革的大幕。为了适应新时代的发展,习近平总书记提出:“坚持正确选人用人导向,匡正选人用人风气,突出政治标准”,并将“专业化”加入到十九大报告中,以“高素质、专业化”为特征,纠正干部选拔中过于依赖考试制度以及以“票、分、经济”等唯一论现象,对干部选拔任用制度及时进行深化改革,平衡选拔依据,适当减弱竞争性选拔方式,规范适用范畴,创新与完善常规性选拔,形成“弱竞争、新常规”的选拔方式。从“常规性选拔”到“竞争性选拔”再到“弱竞争、新常规”,总体上呈现出渐进式螺旋发展的历史演变特征。

五、新时代党政干部选拔任用制度演进的趋势

从改革开放到中国梦,从“建设”小康社会到“建成”小康社会,党政干部选拔任用制度是我国实现一系列伟大成就的重要保障。未来,我们将意气风发地向着第二个百年奋斗目标、朝着实现中华民族伟大复兴的宏伟目标继续前进,党政干部选拔任用制度改革发展至关重要。借鉴改革开放以来的基本经验,新时代党政干部选拔任用制度演进趋势主要体现在:

(一)更强调党管干部基本原则,坚持多元化选人用人标准

坚持党管干部原则,牢牢把握干部工作方向,维护党的主体地位,是巩固党的执政地位、提高执政能力的必然要求。自改革开放以来,党政干部选拔任用制度经历过多次改革,但是坚持党管干部一直是党政干部选拔任用制度的基本原则也是未来党政干部选拔任用制度发展中永远不变的基本原则。从“四化”到“德绩结合”再到“德才兼备、以德为先”再到“二十字标准”,党政干部任用标准的维度不断丰富。不同的历史时期,都对党政干部任用标准进行了不同角度的阐述和丰富,党政干部任用标准发展成效显著,日益走向综合化、科学化。当今世界面临着百年未有之大变局,面对的环境更加复杂、竞争更加激励,党政干部选拔任用更要突出多元化选人用人标准,不断赋予新时代发展内涵,根据不同层级、不同部门、不同职位完善相适应的多元化标准,使党政干部队伍充满活力,彰显中国特色社会主义独特生机活力,推动党和国家事业更好发展。

(二)推动党政干部选拔任用制度科学化进程,建设高水平制度体系

党政干部选拔任用制度科学化是新时代我党改革发展的重要目标,也是顺应我国国情和发展的需求。推动党政干部选拔任用制度科学化进程主要把握三点:一是完善干部绩效考核制度。推进党政干部考核评价制度的发展与完善, 是强化新时代党政干部队伍建设, 提升治党治国能力的必要前提。[17]积极采用管理学、心理学等多学科、跨学科研究成果,大胆创新实践是未来完善干部绩效考核制度的趋势之一,在坚持党管干部、政治忠诚的基础上,对干部管理模式、绩效考核机制等进行科学创新,打破传统考核模式,充分调动党政干部的积极性、创造性、主动性;二是进一步推进群众参与式民主。民主化是党政干部选拔任用制度科学化的重要组成部分。积极引导群众广泛而充分地参与到党政干部任用中来,有利于提高群众对领导干部的信任感、满意度。在适当范围内扩增群众参与渠道,简化参与方式,加强建设数字政府平台,使人员简介及工作成果真实、透明地在阳光下运行。此外,及时公布干部任用情况,广泛听取党内同志和群众意见,并疏通双向反馈渠道,及时解答群众疑惑,反馈处理情况,落实民众监督权、形成“听民意、重德才,选贤人”的党政干部选拔任用制度;三是多渠道开发人才资源。2021年9月28日,习近平总书记在中央人才工作会议中强调:“综合国力竞争说到底是人才竞争,人才是衡量一个国家综合国力的重要指标”。多渠道开发党政干部人才资源是推动国家治理体系和治理能力现代化的内在需要,也是党维持百年青春的奥义之在。多渠道开发人才资源首先就要破除刻板僵化的选人用人思维,打破资历、学历、区域等优秀人才进入干部队伍的不合理限制。同时完善引进优秀人才资源配套机制,建立人才评价机制,疏导人才“入口”,实现社会优秀人才与党政干部的有机互动,吸引优秀人才参与到党和国家建设事业中来。

(三)健全监督制约机制,增强党的自我净化能力

健全监督制约机制,是构建一支纪律严明、健康活力的干部队伍的重要手段。对于干部的权利和品行监督既需要内部监督也需要外部监督,要建立起以党内监督为主导、各类监督贯通协调的监督机制。内部监督不仅仅靠党内纪检部门,还需要建立干部自纠自查机制,用好“批评与自我批评”这一利器,强化自我约束力,及时发现自身问题,找出问题所在,以身作则,营造健康的正风清廉的工作氛围;外部监督就是要充分发挥群众力量,进一步引导广大民众对监督权力的正确认识,充分发挥民主监督的作用,同时扩大民主监督的新方法新途径,多渠道接受群众监督,此外利用媒体优势,对于人民反映强烈的问题进行采访和报道,敢挖敢究,及时暴露干部贪污腐败、作风不正的行为,震慑其他腐败行为,同时发挥媒体宣传优势,以“权利在阳光下运行”为原则,积极宣传政府政策、政务活动、职务调整等信息,使其透明化、公开化,形成强大的舆论攻势,营造全社会共同关注、共同参与、共同监督的良好氛围。