董斌　武凌君

1949年10月1日，北京30万军民在天安门广场参加开国大典

北京是新中国成立后最早开展城市规划的城市之一，诞生于1953年的第一个城市总体规划搭建了首都城市发展的骨架，对北京未来的发展产生了深远的影响。

成立城市规划工作机构和开展初期讨论

作为一座有着3000多年建城史、800多年建都史的世界历史文化名城，北京布局规整、气魄雄伟、建筑精美，被称为“一个举世无匹的杰作”。然而，曾经辉煌的北京城，历经晚清衰败破落，民国初年军阀混战，侵华日军烧杀掠夺，以及抗战后国民党政府的洗劫，到1949年初回归人民手中时，已是千疮百孔、满目疮痍了。随着新中国定都北京，为搞好首都的规划和建设，中共北平市委、市政府在新中国成立不久就开始考虑首都城市规划问题。

1949年5月8日，市政府召开都市计划座谈会，主要讨论如何把北平变成生产城市、西郊新市区建设、城门交通、城区分区制等问题。会议期间，市委书记彭真提出：北平市要设立一个专门机构，研究城市建设的总体规划。根据他的意见，市政府决定在市建设局企划处的基础上筹备成立北平市都市计划委员会（后改称北京市都市计划委员会）。

5月20日，北平市都市计划委员会经中共中央、华北局批准正式成立。它是当时首都城市规划建设和未来发展战略问题的专门设计、研究和管理工作机构，协助市政府审议城市建设规划草案和市政工程实施计划。5月22日，北平市都市计划委员会第一次会议在北海公园画舫斋召开。出席成立大会有：梁思成（清华大学建筑系教授）、华南圭（市工务局局长）、钟森（北京大学教授）、王明之（清华大学教授和原市建设局局长）、林徽因（原清华大学教授）等。大会通过《北平市都市计划委员会组织规程》，产生了委员会的主任委员、副主任委员、常务委员、委员和顾问等。常委会办公室设在市建设局，改建设局企划室为企划处，作为北平市都市计划委员会办事机构。

北平市都市计划委员会成立后，一方面广泛邀请国内规划建筑专业人才参加首都城市规划工作，建立一支高水平的专家队伍。参与规划编制工作的第一代城市规划的专家大都有留学经历，带来了不同国家的城市规划理念。另一方面，都市计划委员会除从原北平市建设局转来一部分工程技术干部外，还先后从北京大学、清华大学以及上海的圣约翰大学、南京的中央大学，四川的重庆大学和在北平的几个专科学校调配了30多名高中級工程技术人员，形成了一支思想活跃、政治素质和文化素质较高的城市规划建设队伍。

都市计划委员会组建完成后，立即着手进行城市规划准备工作。一是审查土地征用计划。1949年9月，梁思成在给聂荣臻的信中提出：“都市计划委员会最重要的任务是在有计划的分配全市区土地的使用，其次乃以有系统的道路网将市区各部分连贯起来，其余一切工作，都是这两个大前提下的部分细节而已。”他认为，在都市计划委员会建立以后，各方面都能与该会合作，来建立一个有秩序有计划的，而不是混乱无计划的新首都，所有建新的建筑或拟划用土地时，都应事先征询都市计划委员会的意见，人民的首都在开始建设的时候必须“慎始”。二是组织开展调查研究工作。至1949年11月，市城市建设局已将全市交通、公共卫生、工商、建筑地、人口调查核定，作为都市计划的参考依据。三是组织专家团队参与规划编制前期研究。梁思成、陈占祥绘制了《各基本工作区、住宅与旧城关系图》和《新行政中心与旧城关系图》；华南圭绘制了《北京未来建设设想图》；朱兆雪、赵冬日绘制了《北京市都市计划要图》和《北京市城区与东西郊关系图》等。

新中国成立前后，中国城市规划设计工作经验还很欠缺，而北平（北京）是与莫斯科相近的历史文化古都。在当时中国对苏“一边倒”外交方针指导下，吸收借鉴莫斯科城市规划经验自然成为北京城市规划开始起步阶段的重要步骤。经中国政府邀请，1949年9月16日，以莫斯科市苏维埃副主席阿布拉莫夫为团长的市政专家代表团一行17人到北平，其中有建筑、水利、下水道、道路方面的专家，来帮助北平研究市政建设，草拟城市规划方案。

苏联专家团经过为期三个月的深入调查后，就北京城市环境卫生、电力供应、工业分布、城市交通、供水排水、河湖清淤、首都建筑等规划，陆续向北京市委、市政府提出了一些具体建议，并逐步形成了对首都城市规划的比较系统的意见和建议。

11月下旬，在北京市市长聂荣臻主持下，市政府召开城市规划工作会议，在京苏联专家、市有关部门领导以及梁思成、陈占祥、赵冬日、朱兆雪等国内城市规划专家出席了会议。苏联专家巴兰尼可夫作了《关于北京市将来发展计划的问题的报告》，专家团提交《关于改善北京市市政的建议》的报告。

苏联专家建议新中国首都行政中心以天安门广场为中心，设在北京旧城内。报告论证了行政中心区放在旧城内的经济性问题：新的行政房屋要建筑在现有的城市内，这样能经济地并能很快地解决配布政府机关的问题和美化市内的建筑。认为政府的中心区建筑在城外，从经济看是不对的。“只有在承认北京市没有历史性和建筑性的价值情形下，才放弃新建和整顿原有的城市。照我们的见解北京市是足够美丽的城市，有很美丽的

故宫、大学、博物馆、公园、河海、笔直

的大街和若干其他贵重的建设，已是建立了装饰了几百年的首都。建筑良好的行政房屋，来装饰北京的广场和街道，增高新中国首都的重要性。”除了首都行政中心位置的论证外，建议书还对首都人口规模、发展生产、城市布局、建筑设计等提出了意见建议。

对苏联专家提出的将首都行政中心设在以天安门为中心的旧城的建议，梁思成和陈占祥持反对意见。1950年2月，他们联名提出《关于中央人民政府行政中心位置的建议》，阐明了他们关于首都城市规划的主张，史称“梁陈方案”。“梁陈方案”建议把城外西面公主坟以东、月坛以西的地区，定为首都的行政中心区域，以疏散旧城压力、整体保护旧城。这个中心区域的西面，连接日伪时期开始建设的“新市区”，作为行政人员的住宅和附属设施。东面经西直门、阜成门、复兴门、广安门同旧城联络，入复兴门的干道直通旧城内长安街上各重点，如新华门、中南海、天安门广场等。新行政中心建一个新的南北中轴线，北部为政府各部机关的工作区域，南部为全国性工商企业业务办公的区域。

梁思成、陈占祥方案（1950 年）中的行政中心与旧城之关系

尽管“梁陈方案”对保护北京旧城历史文化风貌具有积极意义，但综合当时北京城市的实际情况，加上国家财力、人力、物力有限，北京市委、市政府最终确定了将首都行政中心设在旧城的方案，即以北京旧城为中心扩建首都的方针。此方案获得了党中央的批准，首都行政中心的位置就这样确定了下来。

此外，各方还对首都的性质、城市规模、城市布局等进行了广泛的探讨，形成了一些初步共识，为总体规划的正式编制打下了基础。

正式加快编制北京城市总体规划

1953年，北京开始大规模建设。由于整个城市建设缺乏统一规划，出現了建设过于分散，城市用地过多、过大，城市的基础设施和公共服务设施跟不上住宅和工作用房的建设，住宅建筑的增加跟不上人口的增加，线路和管道也没有统一管理等问题。为解决城市建设盲目和被动的问题，市政府决定加快编制北京城市建设总体规划方案。

1953年春，都市计划委员会提出北京建设规划甲、乙两个方案。市政府责成委员会组织华揽洪、陈干等编制北京市总体规划甲方案；陈占祥、黄世华等编制北京市总体规划乙方案。两个方案的规划年限均为20年，在城市大布局上无原则区别。规划城市总人口450万，城市总用地500平方公里。发展地区东到高碑店，南到凉水河，西到永定河长辛店，北到清河镇。

为进一步加强对规划工作的领导，1953年6月下旬，市委成立由市委常委兼秘书长郑天翔主持的规划领导小组，领导小组成员还有市财政经济委员会副主任赵鹏飞、市卫生工程局局长曹言行、市政府建设委员会副主任佟铮等，并组织建立了40余人的规划工作班子，在动物园内的畅观楼开始了总体规划的研究编制工作。市委规划领导小组在甲、乙两个方案基础上，提出《改建与扩建北京市规划草案的要点》（以下简称《要点》），于11月26日报送中央审批，这是北京市制定的第一个城市总体规划方案。

《北京市规划草图总图》（1954年修正稿）

北京市规划草案上报中央后，中央责成国家计划委员会进行审议。1954年10月16日，国家计委向中央提交《国家计划委员会对于北京市委关于改建与扩建北京市的规划草案意见向中央的报告》，肯定了首都建设的方针和原则，建议中央原则上批准北京市委所拟的规划草案。同时，对《要点》提出四点意见：第一，赞成“首都应该成为我国政治、经济和文化的中心”的提法。对于工业发展，主张在北京适当地、逐步地发展一些冶金工业、轻型的精密的机械制造工业、纺织工业和轻工业。第二，认为15年至20年内达到人口规模500万人“似还大了点”，改为400万人左右较为合适。第三，认为规划中居住区用地定额偏高，道路太宽，绿地、河湖水系面积偏多。第四，可不再设置单独的文教区，至少可以不设集中过多学校的大文教区。

根据国家计委的意见，北京市对《要点》作了进一步修改，并制定了第一期（1954—1957年）城市建设计划。10月24日，市委将《关于早日审批改建与扩建北京市规划草案的请示》和《北京市第一期城市建设计划要点》再次上报中央。由于有关方面对北京城市规划草案仍然存在不同意见，基于对首都总体规划的长远考虑，中央没有对《要点》作出正式批复。据彭真在一次市委常委会上说：毛主席不赞成对都市计划立即定案，原因是眼光还不够远大，同时还需进一步积累经验。

第一个北京城市总体规划制定完成后，根据国家计委的建议，为制定更加详细、具体的首都城市总体规划，1955年北京市委、市政府提出进一步编制首都建设总体规划的意见。1955年2月，北京市委决定改组原来的都市计划委员会，成立北京市都市规划委员会。委员会主任由市委副书记郑天翔兼任，副主任有梁思成和佟铮。4月，经中央批准，北京市政府请来了苏联城市建设9人专家组，随后又请来了苏联地下铁道6人专家组，建立了专家工作室。专家工作室和都市规划委员会合署办公，全面展开了总体规划的研究编制工作。

在专家工作组指导下，新成立的首都规划委员会在《关于改建与扩建北京市规划草案的要点》的基础上，经过对全市各方面状况进行大量深入的调查研究，于1957年制定了《北京城市建设总体规划初步方案》，并多次征求了各方面的意见建议。应该说，这是一个过渡时期的城市规划（1955—1957年），此规划与苏联专家有两点不同意见：一是对待城墙的存与废；二是道路红线的宽度。1958年6月23日，北京市委正式向中共中央上报《中共北京市委关于北京城市建设总体规划初步方案向中央的报告》。此后，这一版城市规划方案一直指导着北京各项建设，直到“文化大革命”爆发后的1967年1月，才被勒令“暂停执行”。

北京第一个城市总体规划的主要内容及历史贡献

第一个北京城市总体规划，即《要点》，按照社会主义城市建设的要求，对首都城市性质、城市规模、主要城市功能分区、重大基础设施等内容进行了全面规划，描绘了首都发展的第一个蓝图。主要内容有以下几点：

一、明确了首都建设的总方针，即“为中央服务，为生产服务，为劳动人民服务”。“三为”方针是第一个首都城市规划的灵魂和枢纽，规定了城市规划的方向和目标。

二、提出了改建与扩建首都的主要原则：第一，北京作为首都，必须以全市的中心地区作为中央首脑机关所在地，它不但是全市的中心，而且是全国人民向往的中心。第二，首都应该成为我国政治、经济和文化的中心，特别要把它建设成为强大的工业基地和科学技术的中心。第三，在改建和扩建首都时，应当从历史形成的城市基础出发，既要保留和发展它合乎人民需要的风格和优点，又要打破旧的格局所给予我们的限制和束缚，改造和拆除那些妨碍城市发展的和不适于人民需要的部分，使它成为适应集体主义生活方式的社会主义城市。第四，对于古代遗留下的建筑物，必须加以区别对待。对它们采取一概否定的态度，显然是不对的；同时对古建筑采取一概保留，甚至使古建筑束缚我们的发展的观点和做法，也是极其错误的。目前主要的倾向是后者。第五，在改造道路系统时应尽可能从现状出发，但北京的多数房屋是年代较久的平房，因此不应过多地为现状所限制。实际拆除建筑物，非在十分必要的情形下，可以从缓，但拟定总的规划时，应主要照顾目前发展的需要和将来发展的可能。在规划拟定后，可根据需要与可能，逐步拆除改建。第六，北京缺乏必要的水源，气候干燥，有时又多风沙。改建与扩建首都时，应采取各种措施，有步骤地改变这种自然条件，并为工业的发展创造有利条件。

这六条原则既是北京市委对规划初步方案和讨论的总结，也是对首都城市建设规律的初步认识，很多认识在首都城市规划中延续了很长时间。具体来看：

（一）明确了首都城市的性质和定位。即“首都应该成为我国政治、经济和文化的中心，特别要把它建设成为我国强大的工业基地和科学技术的中心。”这个定位中，有两个地方需要注意，即“经济中心”“强大的工业基地”，这是市委一直强调的将北京由消费城市变为生产城市的思路的体现。特别是进一步强调了北京发展工业的重要性。当然，此后由于“大跃进”等运动，北京工业出现了发展规模过大、重工业过多等弊端，对城市环境和资源带来了严峻压力，这也是要汲取的历史教训。改革开放后，中央书记处四项指示明确，北京不再作为“经济中心”和“现代化工业基地”。

（二）明确了如何处理改造建设与保护文物古建的关系。新中国成立初期，对古建筑物保護与城市改造问题，北京市委认为，对待文物古建必须进行取舍、合理选择，既要保留古都的精华，又要突破旧有格局的局限，满足建设现代化国际大都市的需要，从中寻求最佳结合点。当时，旧城全是古建筑，如强调保护为主，不拆除一些妨碍交通的牌楼、门洞，不打开城墙豁口，不拆除一些旧建筑，城市改造就寸步难行。因此，城市总体规划布局体现了继承与发展的思想。旧城保留了棋盘式道路的格局和河湖水系，保持平缓开阔的城市空间，并划定了四合院保护区，确定了对古建筑采取区别对待的方针，有的拆除，有的改造，有的迁移，有的保留。在旧城以外则建立环路、放射路系统，并进行合理的土地功能分区，划定了办公区、文教区和工业仓库区，配套建设相应的生活区。东长安街牌楼迁至陶然亭、北海大桥改造和以后的天安门广场改扩建，就是很好的例证。

（三）强调城市规划要着眼长远的原则。北京市委认为，首都第一个城市规划是筑基开元性质的事业，现在的规划要决定首都长远发展的方向。城市的布局一经形成，即很难改变。因此，规划要求“为后代的发展尽可能留下充分的条件”，“拟定总的规划时，应主要照顾目前发展的需要和将来发展的可能。在规划拟定后，可根据需要与可能，逐步拆除改建”。在1954年城市规划修正稿中，也特别提出：“在制定长远发展计划时，对道路标准不能定得低了。即便定得高了，将来在分期建设中还可缩窄，并可把一部分作绿地或停车场。如把道路定得太窄了，将来展宽即要拆房子，那就被动了。”“在我们的规划中的绿地标准并不高。纵然将来认为高了，还可以在大绿地上增加建筑，毫不束缚手足，反之，如留得太少了，将来要增加即困难了。”因此，当时北京主要干道的宽度规划为60米到90米，长安街为110米到120米。这样的宽度，不要说当时，就连今天看来也是相当宽敞的。这样的规划，便利了交通，道路两侧或其中间可以多植树，有利于减小噪音，净化空气，美化环境。

同时，科学分析了北京长远发展面临的突出问题，主要是水源等自然资源条件受限。1949年11月，中央就决定修建官厅水库，1951年动工，1954年5月竣工。1953年规划要点提出“北京缺乏必要的水源，气候干燥，有时又多风沙。在改建与扩建时，应采取各种措施，有步骤地改变这种自然条件。”因此，1953年以后，北京规划工作者陆续勘察了潮河、白河、滦河等水系；制定了兴建密云水库，把永定河和潮白河水引进城市的方案，并勘定了引水线路。

三、确立了以旧城为中心、逐步改建和扩建首都的总体格局和发展规模，形成了北京城市发展的基本框架。

规划提出：在20年左右，首都人口规模发展至500万人左右，面积扩大到600平方公里左右；明确设在旧城中心区，将天安门广场作为行政中心，拓展到新街口—菜市口—蒜市口—北新桥这一环。将中南海往西扩大到西黄城根一线，作为中央主要领导机关所在地。并强调指出，不是所有领导机关都集中在这个地区，同时在这个地区亦要有必要的服务性企业、学校和住宅分布其中。这也为部分行政办公机构设在旧城外开了个口子，也是吸收了“梁陈方案”提出的一些意见的结果；确立了文教区、工业区、休养区等主要城市功能分区，便于建立更加紧凑而又错落有致的城市发展格局。中央行政区设在天安门附近，次要行政区设于西郊、新市区，文教区设在西北郊，休养区设在西山，工厂区设在东南郊，商务区设在前门以西至西便门、广安门，以及环绕中心地区建设住宅区，建立了比较科学、层次分明的功能区域。

四、确立了北京以南北中轴线、东西长安街为两轴的道路、广场、交通等系统。展宽、打通、取直原有棋盘式道路，并增设环状路和放射路系统，加强中心区通往各郊和城市各地区之间的直接联系。

古代北京城市建设中最突出的成就，是以故宫为中心的向心式格局和自永定门到钟楼长7.8公里的城市中轴线，这是世界城市建设历史上最杰出的城市设计范例之一。梁思成曾赞美这条中轴线是“一根长达八公里，全世界最长，也最伟大的南北中轴线穿过全城。北京独有的壮美秩序就由这条中轴的建立而产生”。1953年北京城市规划将北京原有的中轴线向南延伸了8公里，向北延伸6—7公里，形成了长达16公里的宏伟一脉。旧北京城也有一条东西轴线，即东西长安街，东起东单，西至西单，全长3.7公里，有“十里长街”之称。新中国成立后，长安街的地位变得特殊起来，先后拆除了长安左右门的牌楼，经过打通、展宽、延伸，形成了长达40公里的一条大干道。新中国成立10周年前，完成了天安门广场的改扩建工程，长安街两侧又增加了人民大会堂、革命历史博物馆、军事博物馆、民族文化宫等一批极具政治意味的建筑。

中轴线鸟瞰图

新的东西中轴线和老的南北中轴线以天安门广场为中心，形成一个十字交叉的格局，一个气势雄伟的新北京城就这样呈现在世人面前。历史地理学家侯仁之把这样的规划建设视为北京城市发展中三个里程碑中的第二个里程碑。他说：“第二个里程碑就是新中国建立之后，在紫禁城的南面，经过大规模扩建和改造的天安门广场。它突出地标志着一个新时代的来临，赋予具有悠久传统的全城中轴线以崭新的意义，显示出在城市建设上，古为今用，推陈出新的时代特征，在文化传统上有着承先启后的特殊含义”。

五、确立了街坊建设的原则和城市基础设施大框架，保证了城市生产和生活的正常运行。

确立了大街坊居住区建设。在全面学习苏联的年代，按照苏联首都莫斯科改建总计划中规定的9至15公顷“街坊建设”的原则，北京确定在新建地区采用“大街坊”制度，城区改建时也要逐步把小胡同改造为大街坊。街坊的建设，采取统一规划、统一设计、综合建设的原则。居住区内应有充分的阳光和新鲜空气，并有一定的绿地和儿童游戏场所，同时将某些文化福利设施如学校、幼稚园等合理地分布于其中。为节约用地和市政设施投资，住宅层数一般为四至五层，广场周围主干道两侧应有七层、八层以上或者更高的建筑。在广场周围和主要街道两侧，应有七八层以上或者更高的建筑。城市边缘的住宅区可降低至三层及三层以下，在休养区内可建筑平房或独院住宅。这一时期开始成街成片地建设住宅，包括东郊棉纺工人住宅区以及白家庄、呼家楼、永安里、垂杨柳住宅区；东北郊的酒仙桥工人住宅區；北郊的北太平庄、和平里住宅区；西郊的真武庙、羊坊店、三里河、百万庄住宅区；城区的虎坊路、白纸坊、体育馆路、范家胡同以及幸福大街、右安门内住宅区。

完善河湖系统。为解决北京严重缺水和雨季易涝的问题，充分利用官厅水库的蓄水，在三家店、陈各庄一带修建蓄水工程，引永定河水入城；在潮白河上游适当地点修建水库，引潮白河水入城。把昆明湖、玉渊潭、龙潭等现有湖面加以扩大，利用洼地、窑坑建造新的人工湖，展宽并加深河道，并使河湖水面连成为整个水系。以通惠河或萧太后河为基础开辟京津运河，开辟市内运河，加宽并挖深护城河，使其直接为工业区服务，并运输建筑材料为首都基本建设服务。

发展绿化系统。增设公园，大大扩大市区内外的绿地面积，并使其互相联系。在北京西北和北面的山地普遍建造大森林；在市区境界外围建立巨大的防护林带和防护林网。各工厂及住宅区之间，根据工厂性质，栽植不同宽度的防护林带，使工厂与住宅区隔离起来；对颐和园、北海、什刹海、龙潭、陶然亭、金鱼池、玉渊潭、紫竹院、莲花池等，均应加以扩展成为大片绿地，并在其他适当地点开辟新的公园，使每区都有公园；将市区以内所有河道的两岸及主要干线、主要放射线和铁道的两侧都加以绿化；在街坊内部、工厂、医院、学校以及河道、干线两侧，实行普遍绿化。

增建公用事业。逐步铺装所有市内道路、人行道及广场。增设无轨电车与公共汽车，逐步设置出租汽车。扩建自来水厂。下水道实行雨污分流。增设水力和火力发电厂。筹划地下铁道建设。考虑煤气供应系统。统一规划设计地下综合管道。

北京城市规划是中国现代城市规划成长发展的典型代表，其发展演变反映了党和政府对城市及其发展规律认识的变化，尤其是对首都城市建设规律认识的深化。北京第一个城市总体规划明确了首都建设的总方针和主要原则，第一次对北京城市规划建设中许多重大问题作了科学阐述，提出了规范要求，奠定了首都城市建设的基本框架。尽管受历史环境和认知水平的局限，它存在这样或那样的不足，但在北京城市建设史上具有重要地位，对“一五”时期乃至更长时间北京城市建设起了重要的指导作用。

（责任编辑 杨琳）