董月鲜

2023年是全面贯彻党的二十大精神的开局之年，也是各级政府换届之年，做好经济工作至关重要。今年的“两会”《政府工作报告》对2022年和过去五年工作进行了回顾和总结，提出了2023年经济社会发展目标，对2023年主要工作做了部署。那么，如何评价2022年我国经济社会发展成就？如何看待当前我国经济发展中存在的问题和挑战？我国宏观经济政策和重点工作如何部署？就以上这些问题本刊特约记者专访了国家信息中心总经济师祝宝良研究员。

2022年，针对疫情反复延宕、乌克兰危机爆发等超预期因素冲击， 我国果断加大宏观政策实施力度，突出稳增长稳就业稳物价， 推动经济企稳向好。怎样评价2022年我国经济社会发展的成就？

2022年，我国全面落实疫情要防住、经济要稳住、发展要安全的要求，坚定不移推动供给侧结构性改革，出台实施了稳经济一揽子政策，实现了经济平稳运行，发展质量稳步提升，社会大局保持稳定。

一是经济形势总体稳定。2022年，我国国内生产总值同比增长3.0%，全国规模以上工业生产保持稳定恢复态势，高技术制造业引领作用增强，新能源产品生产高速增长。投资对稳住经济基本盘提供了有力支撑，固定资产投资同比增速高于2020-2021两年同期平均水平，基础设施投资持续发力，制造业投资稳中有升，社会服务业投资增长较快。外需增长快于内需是2020至2022年疫情期间我国经济运行的重要特征，2022年货物和服务净出口拉动经济增长0.5个百分点。

二是粮食能源安全保供成效显著，物价水平总体温和上涨。粮食能源安全稳定供应对稳物价至关重要。国家大力稳定粮食生产，组织各产煤省区在确保安全清洁高效利用的前提下积极挖掘增产潜力，有效释放先进产能，保障物流畅通安全，确保了粮食能源供给，稳定了价格水平。在国际大宗商品价格特别是能源和粮食价格持续高位，我国输入性通胀压力加大的情况下，国内市场价格保持基本稳定，全年CPI同比上涨2%，低于全年3%左右的预期目标。

三是就业形势总体平稳，居民收入和经济增长同步。全年城镇调查失业率均值为5.6%，城镇新增就业达到1206万人，基本实现了就业的预期目标。居民收入增长与经济增长基本同步，受益于基础设施投资以及粮食再获丰收等因素，农村居民收入快于城镇居民，城乡收入差距缩小。

过去三年，我国经济平均增长4.5%，和5.5%左右的潜在经济增速相比，存在较大的供求缺口，需求不足成为当前中国经济运行最主要的矛盾。企业生产经营困难，吸纳就业能力下降，特别是房地产、民营教育、平台经济三个吸纳年轻人就业多的行业收缩较快，青年失业率居高不下，部分居民收入下降。居民储蓄倾向明显上升，2022年居民储蓄比上年多增近7万亿，消费信心不足。

当前，尽管我国经济下行压力有所缓解，部分经济指标呈现积极改善態势，但是经济发展过程中仍面临一些突出矛盾和问题，需引起高度关注，我们应该关注哪些问题？

2021年12月召开的中央经济工作会议就明确指出，我国经济面临多年未见的需求收缩、供给冲击、预期转弱的三重压力。2022年12月召开的中央经济工作会议再次提出，当前我国经济恢复的基础尚不牢固，需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力仍然较大。这三重压力及其产生的原因仍是今后一段时间需要关注的主要问题。

一是国内有效需求不足。过去三年，我国经济平均增长4.5%，和5.5%左右的潜在经济增速相比，存在较大的供求缺口，需求不足成为当前中国经济运行最主要的矛盾。企业生产经营困难，吸纳就业能力下降，特别是房地产、民营教育、平台经济三个吸纳年轻人就业多的行业收缩较快，青年失业率居高不下，部分居民收入下降。居民储蓄倾向明显上升，2022年居民储蓄比上年多增近7万亿，消费信心不足。房地产市场面临下行风险，近来商品房销售持续下滑，部分房企陆续出现资金链断裂，造成相关项目烂尾停工，不能按期交房，影响居民购房意愿。居民购房进入观望阶段，改善型需求释放面临较大障碍。房地产企业融资难问题仍将持续，“销售弱—回款难—拿地意愿不足—新开工降速—房地产投资回落”的循环尚未打破。制造业的产能利用率不高，工业企业利润出现负增长，近两年的制造业投资高增长难以持续。

二是市场主体预期转弱。连续三年疫情冲击，企业难以维持正常生产经营活动，能源原材料价格处于高位，物流配送效率降低费用增加，日常防疫刚性开支加大，企业经营成本压力较大，中小微企业面临的困难更大一些。近年来，社会上时不时出现否定民营企业的声音，对民营企业影响比较大。外部因素也影响市场主体的信心。疫情和地缘政治因素，导致世界出现去全球化浪潮。美国也通过友岸外包、近岸外包、小院高墙等打压遏制我国，导致出现卡脖子的事情，影响一些企业的信心。我国也提出“双循环”战略，统筹发展与安全，科技创新要实行新型举国体制和自立自强等，海外投资者也有一些疑虑，认为中国要调整甚至放弃对外开放政策。

三是局部金融风险和地方财政平衡压力加大。中小金融机构风险逐步暴露。受经济下行压力加大、内部管理不规范等因素影响，中小银行特别是村镇银行在资产质量、资本充足水平、公司治理等方面面临突出问题，部分村镇银行已无法兑付，其风险暴露不仅影响金融稳定，还会给县城、农村居民带来财富损失，影响社会稳定。地方财政收入增速放缓。经济增速低于预期目标，土地出让金大幅下滑，基本民生支出刚性增长，疫情防控加大了地方财政支出，部分地方财政平衡压力加大。由于部分基础设施和公共服务项目盈利能力差，现金流不足，在地方财力下降的情况下，地方平台的隐形债务风险开始显现，一些地方的平台公司债务不得不展期，债务风险开始向银行等金融机构转移。

当前，世界经济复苏势头有所减弱，全球通胀压力仍然较大，2023年世界经济会如何发展？对我国有什么影响？

受乌克兰危机、通货膨胀超预期和美国等主要国家宏观政策快速收紧等多重因素冲击，世界经济正面临增长放缓和通货膨胀高企双重压力，出现滞胀局面，占全球经济三分之一左右的国家（经济体）将在2023年发生经济萎缩。美国的货币政策收缩将导致美国经济2023年增长降至1%以下。能源危机对德国、日本、韩国等国家造成严重影响，欧元区经济减速最为显著，2023年经济欧元区增速有可能降至0.5%以下。美元币值已处于21世纪以来的最高水平，过度依赖能源进口、外资流入的中低收入国家将陷入债务困境。2023年1月份国际货币基金组织（IMF）预测2023年世界经济增长2.9%左右，比2022年下降0.5个百分点。在全球经济放缓的同时，全球通胀压力比预期的更广泛、更持久，国际市场能源、粮食等初级产品价格仍处于高位，部分国家面临能源危机、粮食危机。全球贸易从2022年下半年开始失去增长动能，2023年增速会大幅度下降，世界贸易组织预计2023年世界贸易量增长2%左右，比2022年低约3个百分点。与此同时，美国对我国遏制围堵范围和强度持续加大。近期美国主导启动“印太经济框架”“芯片四方联盟”，召开美欧贸易技术理事会，在贸易、半导体、能源技术、技术标准、人才培养等领域制定排他性政策，推动产业链转出中国，迟滞我国产业链提升。在非经济领域制造事端，通过涉台、涉疆、涉港等问题制裁打压相关企业和人员。我国面临外需收缩、短期资本外流的压力。中美博弈会导致我国比较优势和竞争优势难以发挥，科技创新成本上升，产业链供应链安全受到威胁。当然，世界经济减缓，一些国家经济出现困难，也有利于我国走出去进行资源、能源、技术合作，吸引高载能、高技术行业的外商企业投资我国。

面对复杂的政治经济环境，我国要坚持以我为主、稳字当头、趋利避害，把握经济发展主动权，以高水平制度型开放参与国际大循环，为全球经济治理和世界经济发展贡献更多中国方案和中国力量。

我国提出了2023年主要预期目标是国内生产总值增长5%左右，城镇新增就业1200 万人左右， 城镇调查失业率5.5%左右。单位国内生产总值能耗和主要污染物排放量继续下降，重点控制化石能源消费， 生态环境质量稳定改善。怎样理解这些主要调控目标？

经济增长、就业、物价、国际收支平衡是宏观经济的四大调控目标，四大目标之间相互联系、相互影响、相互制约，起主导和决定作用的是经济增长指标，它是宏观经济政策决策的基础，决定了就业、物价和进出口水平，其他相关考核指标大都建立在经济增长基础上，如能源强度、二氧化碳排放强度、科技投入等指标都是基于经济增速设定的。确定年度经济增长目标，要综合考虑国内外经济环境变化和我国现实的需要和可能。

经济增长目标考虑了需要。任何国家在确定本国经济增长速度时，最重要的因素就是就业目标。经济增长和就业之间有较强的相关关系，根据我国目前的产业结构和劳动生产率水平，这几年平均来看，我国经济每增長一个百分点，城镇新增就业可增加约245万人。今年，我国需在城镇就业的新成长劳动力规模仍然较大， 其中高校毕业生将达到1158 万人，比2022年增加82万人。要维持5.5%左右的失业率，需要新增就业达到1200万人左右，甚至更高，需要经济增长5%左右。

经济增长目标实现有可能性。经济增长高低主要由潜在经济水平决定。潜在经济增长率是指一国（或地区）在各种资源得到最优和充分配置条件下所能达到的最大经济增长率。这里的“资源”，不仅包括自然资源、人力资源、资本形成、技术和管理，还包括制度安排和经济政策等。尽管新冠肺炎疫情暴发拉低了我国的潜在经济水平，但我国物质技术基础雄厚、产业体系完备、人力资源丰富、创业创新活跃，国内经济研究机构普遍认为，目前我国经济的潜在水平在5%-5.5%之间。

经济增长高低主要由潜在经济水平决定。潜在经济增长率是指一国（或地区）在各种资源得到最优和充分配置条件下所能达到的最大经济增长率。这里的“资源”，不仅包括自然资源、人力资源、资本形成、技术和管理，还包括制度安排和经济政策等。尽管新冠肺炎疫情暴发拉低了我国的潜在经济水平，但我国物质技术基础雄厚、产业体系完备、人力资源丰富、创业创新活跃，国内经济研究机构普遍认为，目前我国经济的潜在水平在5%-5.5%之间。

经济增长目标有可行性。从目前看，三大效应会拉动2023年经济回升。一是疫情防控的优化效应。我国从2022年12月7日开始调整疫情防控政策，疫情防控从动态清零转向防重症，我国的发烧就诊人数在2022年12月23日达到峰值，2023年1月17日就恢复到2022年12月7日前水平，疫情传播时间明显好于预期，经济恢复势头加快。二是基数效应。2022年二季度、四季度，我国经济增长较慢，存在低基数效应。三是宏观调控政策叠加效应。从2022下半年开始，我国宏观调控政策从保市场主体转向了拉动内需，叠加2023年宏观调控政策继续加力提效，有利于拉动经济。

新冠疫情严重影响了零售、旅游、餐饮、交通等低耗能、低污染行业的发展，2020-2022年，我国能耗强度分别下降零、2.7%、0.1%，没有实现年度下降3%的目标，并导致2021年下半年出现缺煤、缺电、拉闸限电的情况，严重影响了我国经济的恢复。综合当前经济发展实际，满足保障能源供给安全与实现节能降碳目标等需要，将能耗强度目标在“十四五”规划期内统筹考核，留有适当弹性，为保障经济平稳运行留出合理用能空间。同时，为有效推动地方保持节能工作力度，兼顾发展和减排，体现对节能工作的引导约束，将2023年单位国内生产总值能耗目标设定为降低2%左右，在实际工作中争取更好结果。

面对国际国内复杂的经济形势和我国经济社会发展存在的问题，要实现2023年经济社会发展目标，我国的主要宏观经济政策如何调整？

为实现上述目标，要坚持稳字当头、稳中求进，继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，加大宏观政策调控力度， 加强各类政策协调配合，形成共促高质量发展合力。

一是积极的财政政策要加力提效。保持必要的财政支出强度，优化组合赤字、专项债、贴息等工具，在有效支持高质量发展中保障财政可持续和地方政府债务风险可控。2023 年赤字率按3%安排，比2022 年提高0.2 个百分点；赤字规模3.88 万亿元，比2022 年增加5100 亿元。完善税费优惠政策，对现行减税降费、退税缓税等措施，该延续的延续，该优化的优化，突出对制造业、 中小微企业、个体工商户以及特殊困难行业的支持。安排新增地方政府专项债券3.8万亿元，比2022 年增加1500 亿元，适当扩大投向领域和用作项目资本金范围，加强中央预算内投资、 地方政府专项债券、政策性開发性金融工具等有效衔接。加强对经济社会发展薄弱环节和关键领域的投入，积极支持科技攻关、乡村振兴、区域重大战略、教育、基本民生、绿色发展等重点领域。 继续完善财政转移支付体系，加大中央对地方的转移支付力度，推动财力下沉，优化省以下财力分配，更多向困难地区和欠发达地区倾斜。进一步完善财政资金直达机制，做好基层“三保” 工作。

二是稳健的货币政策要精准有力。保持流动性合理充裕，发挥货币政策工具总量和结构双重功能，满足宏观经济运行实际需要，稳定市场预期， 防控金融风险。 2023 年保持广义货币供应量和社会融资规模增速与国内生产总值名义增速基本匹配，支持实体经济发展。支持金融机构按照市场化法治化原则满足实体经济有效融资需求，引导金融机构加大制造业中长期贷款投放力度，推动普惠小微贷款增量、扩面，进一步加大对科技型、专精特新中小企业信贷支持力度， 推动企业综合融资成本和个人消费信贷成本稳中有降。加大结构性货币政策工具使用力度，将碳减排支持工具、支持煤炭清洁高效利用专项再贷款、交通物流专项再贷款执行期限延长。稳步深化汇率市场化改革，完善跨境资金流动宏观审慎管理，保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定。

三是产业政策要发展和安全并举。围绕构建新发展格局，优化产业政策实施方式， 加快建设现代化产业体系，狠抓传统产业改造升级和战略性新兴产业培育壮大，着力补强产业链薄弱环节，在落实碳达峰碳中和目标任务过程中锻造新的产业竞争优势。推动产业链和创新链融合对接，推动 “科技—产业—金融” 良性循环。

四是科技政策要聚焦自立自强。着眼国家战略需求和国际竞争前沿，布局实施一批国家重大科技项目，完善新型举国体制， 发挥好政府在关键核心技术攻关中的组织作用，加强基础研究，强化战略科技力量。突出企业科技创新主体地位，引领产学研深度融合， 利用市场优势培育自主创新能力。提升财政科技经费投入效能。推进人才引进、培育、使用制度改革， 加强基础学科和紧缺类学科建设，用好用活各类人才，提高人才自主培养质量和能力。

五是社会政策要兜牢民生底线。深入实施就业优先战略，落实落细就业优先政策， 支持发展吸纳就业能力强的产业和企业，把促进青年特别是高校毕业生就业工作摆在更加突出的位置，促进脱贫人口就业，加强劳动者权益保护。及时有效缓解结构性物价上涨给部分困难群众基本生活带来的影响。完善社会保障体系，扎牢社会保障网， 稳妥推进养老保险全国统筹。 推动优质医疗资源扩容下沉和区域均衡布局，增加农村和欠发达地区的医疗资源。完善生育支持政策体系，发展养老事业和养老产业，积极应对人口老龄化和少子化。

面对国际国内经济形势和我国经济社会发展存在的主要矛盾和问题，要实现2023年经济社会发展目标，怎么做好我国的经济工作？

做好2023年经济工作，要继续坚持稳中求进工作总基调，把稳增长放在更加突出地位，提振有效需求，加强供给保障，稳定市场预期。

着力扩大国内需求。把恢复和扩大消费摆在优先位置。多渠道增加城乡居民收入。稳定大宗消费，推动生活服务消费恢复。政府投资和政策激励要有效带动全社会投资， 加快实施“十四五” 重大工程，实施城市更新行动，促进区域优势互补、各展其长，鼓励和吸引更多民间资本参与国家重大工程和补短板项目建设，激发民间投资活力。

加快建设现代化产业体系。 围绕制造业重点产业链，集中优质资源合力推进关键核心技术攻关；加强重要能源、 矿产资源国内勘探开发和增储上产； 加快传统产业和中小企业数字化转型，着力提升高端化、 智能化、 绿色化水平；加快前沿技术研发和应用推广； 完善现代物流体系。大力发展数字经济，提升常态化监管水平，支持平台经济发展。

切实落实“两个毫不动摇”。深化国资国企改革，提高国企核心竞争力；坚持分类改革方向，处理好国企经济责任和社会责任关系，完善中国特色国有企业现代公司治理；依法保护民营企业产权和企业家权益，鼓励支持民营经济和民营企业发展壮大；支持中小微企业和个体工商户发展，构建亲清政商关系，为各类所有制企业创造公平竞争、 竞相发展的环境，用真招实策提振市场预期和信心。

更大力度吸引和利用外资。 扩大市场准入，加大现代服务业领域开放力度；落实好外资企业国民待遇；积极推动加入全面与进步跨太平洋伙伴关系协定等高标准经贸协议，主动对照相关规则、 规制、 管理、 标准， 稳步扩大制度型开放；继续发挥进出口对经济的支撑作用；做好外资企业服务工作，推动外资标志性项目落地建设；开放的中国大市场， 一定能为各国企业在华发展提供更多机遇。

有效防范化解重大经济金融风险。深 化 金 融 体 制 改革，完善金融监管，压实各方责任，防止形成区域性、 系统性金融风险；有效防范化解优质头部房企风险，改善资产负债状况，防止无序扩张，促进房地产业平稳发展；防范化解地方政府债务风险，优化债务期限结构，降低利息负担，遏制增量、化解存量。

稳定粮食生产和推进乡村振兴。 稳定粮食播种面积，抓好油料生产，实施新一轮千亿斤粮食产能提升行动；完善农资保供稳价应对机制；加强农田水利和高标准农田等基础设施建设；深入实施种业振兴行动；强化农业科技和装备支撑；发展乡村特色产业，拓宽农民增收致富渠道；巩固拓展脱贫攻坚成果，坚决防止出现规模性返贫；推进乡村建设行动；国家关于土地承包期再延长30年的政策，务必通过细致工作扎实到位。

推动发展方式绿色转型。 深入推进环境污染防治；加强城乡环境基础设施建设，持续实施重要生态系统保护和修复重大工程；推进煤炭清洁高效利用和技术研发，加快建设新型能源体系；完善支持绿色发展的政策，发展循环经济， 推进资源节约集约利用， 推动重点领域节能降碳，持续打好蓝天、 碧水、 净土保卫战。

保障基本民生和发展社会事业。加强住房保障体系建设，支持刚性和改善性住房需求，解决好新市民、青年人等住房问题；推进义务教育优质均衡发展和城乡一体化，大力发展职业教育，推进高等教育创新；推动优质医療资源扩容下沉和区域均衡布局；加强养老服务保障，完善生育支持政策体系。保障妇女、 儿童、 老年人、 残疾人合法权益；做好军人军属、 退役军人和其他优抚对象优待抚恤工作；繁荣发展文化事业和产业。提升社会治理效能；强化安全生产监管和防灾减灾救灾措施； 全面贯彻总体国家安全观， 建设更高水平的平安中国。

我国经济长期向好的基本面没有变化，突出表现在产业链供应链完整齐全，科技水平持续提升；产业结构不断升级，数字经济、绿色产业、高技术产业和装备制造业迅速发展，新经济增长动能不断增强。从短期看，疫情防控的优化效应、2022年低基数效应、宏观调控政策叠加效应有利于拉动经济。2023年，我国经济会出现前低、中高、后稳的态势，可以实现预期调控目标。

面对复杂的国际政治经济环境，面对我国经济社会发展面临的挑战，2023年我国的经济能否实现预期目标？

我国经济长期向好的基本面没有变化，突出表现在产业链供应链完整齐全，科技水平持续提升；产业结构不断升级，数字经济、绿色产业、高技术产业和装备制造业迅速发展，新经济增长动能不断增强。从短期看，疫情防控的优化效应、2022年低基数效应、宏观调控政策叠加效应有利于拉动经济。2023年，我国经济会出现前低、中高、后稳的态势，可以实现预期调控目标。

居民消费增速提高。进入后疫情时期后，我国生产生活逐步回归常态，消费场景再现，消费将出现明显反弹。从疫情后美、欧、日、东亚各国消费复苏看，商品和服务消费均会出现较快回升，特别是服务消费恢复会更快。但连续三年疫情影响，部分居民收入减少，收入差距有所扩大，边际消费倾向很难超过疫情前水平，总体消费增长仍然相对缓慢。消费市场将继续延续高档消费增长较好、中低档消费修复偏慢、服务消费回升的局面。

投资总体保持平稳。基建投资增速会继续维持高位，2022年6月以来各级政府加快推进基建项目审批，政策性银行的开发性金融工具、社会资金与政府专项债结合，大大增加了基建投资的资金来源，基建实物工作量从2022年三季度开始加快形成，并对2023年的基建投资形成支撑。制造业投资会有所放缓，出口、房地产投资需求不足，制造业产能利用率仍低于78%左右的合意水平，企业整体盈利水平下降，科技创新能力总体不足，关键零部件和关键技术存在卡脖子问题，制造业企业总体投资能力和意愿会下降。房地产投资止跌企稳，2021年年底以来，各地区各部门积极调整房地产相关政策，通过调降房贷利率、降低首付比例、松绑限售限购政策等支持居民住房贷款需求。2022年中央经济工作会议要求确保房地产平稳发展，提供足够流动性，满足行业合理需求，金融机构加大了对房地产企业的融资支持。地方政府通过适度放宽参与条件、修改竞拍规则、推出更多优质地块等方式在土地供应方面给予房地产企业更多利润空间，鼓励企业拿地。这些政策对改善购房者预期，稳定房地产需求有积极作用。在2022年低基数下，2023年房地产销售、房地产投资会止跌企稳。

出口明显回落。2023年，世界经济减慢会对我国的出口会带来较大冲击，人民币对一揽子货币基本稳定，人民币对美元贬值对我国出口的提振作用有限。各国恢复正常生产后，一些订单流出我国。各国内顾倾向加剧，保护主义和单边主义上升，全球产业布局将从注重成本转向更加注重安全和效率，产业链供应链趋于区域化、本土化、短链化，部分产业流出我国。2023年我国出口额按美元计算可能出现零增长。与此同时，大宗商品价格仍处于高位，我国进口会随着经济增长而相应增加，贸易顺差减少，净出口对我国经济增长的贡献相应减小。

通胀继续温和上升。从全球经济发展看，世界主要经济体的通货膨胀是成本推动、需求拉动、结构性通胀的混合型通货膨胀，难以靠紧缩政策得到快速治理，全球通胀还会维持一段时间。但美联储缩减购债、急剧加息，主要国家的货币政策转向紧缩，有利于稳定全球通胀预期，我国的输入性通胀压力明显缩小。从国内看，疫情防控政策优化后，我国的服务消费会较快恢复，服务价格会有所上升。但我国货币政策仍处于常态化，基本管住了物价上涨的货币基础。总供给大于总需求的态势尚未改变，也不会出现工资物价联动的局面。此外，2022年价格翘尾对2023年的影响很小，我国通胀水平基本温和，工业品出厂价格还有可能出现负增长。

就业基本稳定。为应对新冠肺炎疫情对就业的冲击，我国将继续强化就业优先政策，大力援企稳岗，保持就业形势总体稳定。2023年城镇新增就业会超过1200万人，全年城镇调查失业率均值为5.5%左右。基建投资带来的乘数效应对相关产业链和就业的带动作用提升，农民工就业规模会有所增加，外出务工农村劳动力工资水平也会回升，农村居民和城镇居民收入会同步增长，人均可支配收入与经济增长速度会同步提高。