付婧雯

（广东省铁路建设投资集团有限公司，广州 510665）

一、轨道交通企业的特点——双重属性

纵观国内的轨道交通企业，一般具有以下特征：一是大部分属于国有独资企业，资产全部为国家所有；二是没有票务定价权，轨道交通的票价受政府严格监管，企业难以通过运营票价收入来弥补建设运营成本；三是生产经营活动受政策法律及政府意愿的约束较强，企业自主性较差，容易存在“政企不分”的现象；四是存在追求利润的动机，特别是近年来地方政府普遍面临较大的财政压力及债务风险，对轨道交通企业的财政支持力度呈下降趋势。因此，轨道交通企业也有更强的动机参与营利性业务，扩宽收入来源，改善财务状况。

鉴于轨道交通企业的以上四个特征，这类企业的绩效评价指标构建不可避免地存在一个难题，即公益性目标与营利性目标双重属性的矛盾。轨道交通企业承担区域铁路项目的投资建设，需要完成政府下达的投资建设任务及一系列经济社会目标，必须受到政府强有力的监管，以确保公共利益的实现。在实践中，这种监管既体现在轨道交通企业主营业务投资立项的审批上，也体现在企业生产经营领域的干预上。例如，广东省铁路投资建设投资集团有限公司（以下简称“广东铁投”）下设的铁路发展基金公司，在业务选择上必须以服务铁路投资建设为前提，为此该基金公司不得不逐步退出此前参与非相关但投资回报率高的市场化项目。这种监管尽管以确保公共利益的实现为出发点，但在客观上打压了轨道交通企业生产经营的自主性及积极性，束缚了企业的创新发展。

然而，企业又属于营利性的组织，需要追逐利润实现自身的发展，尤其是轨道交通企业政策性亏损的现状，促使企业必须参与一定的营利性业务，减少对政府财政的依赖。但在实践中，受制于政企关系及传统管理体制，轨道交通难以摆脱束缚另辟蹊径。此外，公益类企业有政府部门背书，参与竞争性领域的商业投资开发既可能破坏公平竞争的市场环境，也有可能导致企业向营利目标倾斜，容易本末倒置，忽视公共利益的实现。

二、现阶段轨道交通企业绩效评价体系存在的问题

由于轨道交通企业公益性及营利性的双重矛盾，现有的绩效评价体系也存在以下问题，难以反映企业的真实生产经营状态。

（一）政企权责划分模糊，部分政府职能纳入了企业的绩效评价

前文提到，部分轨道交通企业存在政企权责划分不清的现象，本应由政府负责的事务却交由企业实施，甚至纳入企业的考核评价体系。例如，轨道交通企业的主业为铁路项目的投资建设，但基础设施的投资建设完成进度受政府影响较大。一方面，项目资金严重依赖财政资金，若财政资金支持“断炊”，企业的投资任务也难以完成；另一方面，铁路项目从投资立项到开通运营涉及立项、可研批复、方案设计、开工、竣工验收等多个环节，技术方案均涉及政府审批或备案，任何一个环节的滞后都有可能影响整个项目的进展。尽管国资监管部门给轨道交通企业下达了考核目标，但企业对绩效目标的完成控制力很弱。

（二）生搬硬套商业类国企评价指标，与轨道交通企业实际结合不够

尽管国企改革已经明确要分类推进公益类及商业类企业的改革，但在实践中仍缺乏可操作的实施细则。在绩效评价中，公益类企业与商业类企业共用一套评价指标的情况时有发生。一些适用于商业类企业的评价指标被生搬硬套地用来评价轨道交通企业的绩效，既不能准确地反应轨道交通企业的实际工作水平，也会打击轨道交通企业员工的生产积极性。例如，轨道交通企业主营业务收入、企业亏损、资产负债率等指标往往不尽如人意，这些指标仅能客观反映轨道交通企业政策性亏损的现象，不能说明轨道交通企业的工作绩效差。

（三）社会效益绩效指标设置不足，与轨道交通企业实际效益不匹配

建成运营后所释放的社会经济效益是巨大的，包括拉动经济增长、促进区域协调发展、引导城市化进程、方便居民出行、实现绿色低碳出行等。正是这种强大的正外溢效益不被轨道交通企业享有，因而企业的社会公益价值容易被忽视，且社会效益见效时间长、指标选取困难、考核实施难度大，也导致轨道交通企业创造的社会价值被弱化。

（四）绩效考核评价重点不突出，公益性与商业性目标难以统一

近年来，延伸产业链条已成为轨道交通企业“求生存、谋发展”的共识。若绩效评价无法平衡公益性目标和营利性目标的关系，也不利于轨道交通企业的生产经营。过于强调营利性目标，会诱导企业偏离主业，未经过充分论证就进入市场饱和的竞争性领域和行业，导致投资容易收益难，甚至出现亏损和国有资产流失的窘境。若政府不关注企业的可持续发展，不设置一定营利性的目标，则无法激发轨道交通企业自我造血的动力，也不利于公益性目标的实现。

三、国企改革背景下轨道交通企业绩效评估的思路

（一）凸显公共利益的主要目标

2023 年的政府工作报告对本年的国资国企改革重点任务予以明确，公益类企业应聚焦保障民主、服务社会、高效率提供公共产品和公共服务，做好优质服务的提供者。由此可见，作为公益类企业的轨道交通国有企业，仍然要以轨道交通建设实现公共利益为主要目标。

（二）充分认识企业提供公共服务的合理性及必要性

为何轨道交通基础设施必须通过成立集团公司提供，而不是直接由政府提供？因为企业的运行方式可降低交易成本。尽管轨道交通企业属于国有独资的公益类企业，但也需要考虑成本控制、追求利润。于政府而言，企业更容易形成激励机制，更容易评估投入产出比，监督管理也更为透明和便捷。

（三）允许企业在实现公共利益的前提下追逐有限的营利目标

政府部门应关注轨道交通企业的生产经营情况，在完成铁路投资建设的同时，给予企业一定的自主权来探索多元化经营，延伸产业链，并将部分生产经营的考核指标纳入轨道交通的绩效评价体系。公益性目标是营利性目标存在的基础，也是轨道交通企业追逐利润不能触碰的底线。在设置经营考核指标时，应将符合公益性目标的营利性目标保留下来，而与公益性目标无关的营利性目标应予以精简或剔除。营利目标的设置，既可以提高轨道交通投资建设效率，也能充分发挥企业逐利的动机，激发企业干事创业的热情，助力公益性目标的实现。

（四）结合企业实际分层分类有针对性地设置绩效评价指标

随着铁路投融资体制改革和国企改革深入推进，轨道交通企业涉及投融资、铁路建设、资产运营、资源开发等多种业务板块。集团总公司下设的二、三级企业承接具体的建设项目或某一个业务板块，因此在纵向设计绩效评价指标上必须分层分类，实现公益性与营利性的统一。集团总公司直接受国资部门监管，绩效评价指标应着重轨道交通建设等公共利益的实现，可酌情设置必要的营利性指标。针对具体实施的二、三级企业，则应结合承担业务针对性设置评价指标。对于实施资产运营及资源开发的企业，可适当放大营利性指标的比重，但不得与集团公共利益目标冲突。

四、国企改革背景下轨道交通企业绩效评价体系的构建

本文以广东铁投为例，简要概述国企改革背景下如何构建轨道交通企业的绩效评价内容。

广东铁投是广东省属国有独资有限公司，注册资本100亿元，代表广东省政府持有并经营广东境内由广东省政府投资的铁路、城际和其他类型轨道交通及相关国有资产，负责对管辖境内的铁路、城际及其他轨道交通项目进行融资、投资、建设和管理，下辖11 个全资、控股企业及19家参股企业。作为典型的公益类国有企业，广东铁投的绩效指标评价体系主要围绕政府任务、社会公共利益、企业生产经营3 个维度展开评价。在纵向建立广东铁投集团总部及各层级企业绩效评价体系时，也要分层分类推进。集团总部直接受广东省国资委监管，绩效评价目标应以公共利益为主，辅之必要的营利性目标，各层级企业应结合承接的具体业务，对绩效目标进行细化分解。

（一）政府任务绩效指标的构建

轨道交通企业是基于政府的委托代理关系而成立的，政府任务的完成是绩效考核的首要内容。广东铁投受广东省委省政府委托，主要任务包括铁路投融资、轨道交通项目前期工作、轨道交通项目建设（工程建设）及项目开通运营等方面。这些指标直观地反映了轨道交通企业代表政府参与宏观经济调控、提供公共产品及服务的能力及水平。能否按照政府计划实现轨道交通项目各个阶段的工作目标，反映了广东铁投组织投资建设的水平和能力。需要明确的是，受制于现阶段铁路项目的投融资体制及项目管理体制，轨道交通企业的资金来源对财政的依赖仍然较严重，且项目的前期阶段也涉及省发改、自然资源、交通等部门的审批。为避免将政府的职能任务放入企业的绩效评价体系，在设置这类考核指标时，应理顺政府和企业的权责边界。例如，企业组织开展铁路项目的初步设计，是以政府对可行性研究报告的批复为前提的。若政府没有批复可研，广东铁投开展下阶段工作也无从依据。此外，为提高轨道交通投资管理水平，应设置一定的奖惩机制，对于通过优化技术设计降低轨道交通投资数额的应予以鼓励，前提是满足公共产品及公共服务的提供需求。对于非预期的超额投资应设定上限，超过上限且无充分理由的追加投资应予以问责及惩戒。

表1 广东铁投绩效评价体系构建框架

（二）社会公共利益指标的构建

由于轨道交通有较强的正外溢效益并为社会公众所享受，必须将轨道交通企业创造的社会价值纳入绩效指标的构建。首要指标是就业岗位的提供，广东省提出适度超前开展包括轨道交通在内的基础设施投资，创造了就业岗位，保障民生；其次是提高绿色出行比例，降低私家车使用比例，具体可通过客/货流量指标反映；最后是环境保护及节能减排，具体可通过轨道交通企业环境保护投入及废气废水处理等相关数据反映。

（三）营利性考核指标的构建

为改善企业生产经营状况，广东铁投需要设置部分营利性考核指标，促进企业良性发展。首先应对轨道交通企业的营利性业务予以评估，符合公共目标的予以保留，不符合的应剔除；其次要客观分析财务指标，轨道交通企业普遍存在政策性亏损，应重点分析企业支出数额及指出方向，不能片面通过绝对数字判断广东铁投的绩效水平，但可以采用变化率（例如资产负债率下降率、企业亏损变化、净利润增长率等）等动态指标观察企业的发展趋势，在财务指标理想的情况下分析经营性业务与公共目标的相关程度，防止企业舍本逐末；最后，广东铁投属于典型的资产密集型企业，应设置资产运营效率相关指标，鼓励企业创新集约节约发展，充分利用桥下空间、站房等实物资产资源，提高资产使用效率，提升企业核心竞争力。

结 语

基于轨道交通企业集公益性目标和有限的营利性目标于一体的属性，轨道交通企业绩效评价体系的构建要实现两者的统一。公益性目标是基础，是营利性目标构建的前提。营利性目标的设置必须有助于公益性目标的实现。最后，笔者以广东铁投为例构建绩效评价体系框架，围绕政府任务绩效指标、社会公共利益绩效指标及经营性绩效指标构建评价体系。