□文/刘 磊 张 乐

（1.淄博市优化营商环境服务中心 山东·淄博；2.山东第一医科大学 山东·济南）

［提要］ 营商环境优化是提升区域竞争力、助推产业转型升级的重要举措。笔者以淄博市为例，分析老工业城市依托营商环境改革促产业转型升级显著成效和主要做法，为各老工业城市转型升级提供有益借鉴。

淄博市是国内第16个工业总量过万亿元的城市，全国20个老工业城市产业转型升级示范区之一，依赖重工业产业结构和丰富的矿产资源，本世纪初曾处在发展的“快车道”，但伴随新旧动能转换和资源枯竭，近年来，淄博经济增长放缓，在区域竞争中不利态势明显。区域营商环境是加剧区域发展未来差异的重要因素。市场环境、政务环境、法治环境、人文环境等“软环境”则是决定地区营商环境竞争力的关键因素。为此，从2019年开始，淄博市连续三年实施优化营商环境“一号改革工程”，坚持将营商环境优化作为推动老工业城市转型升级和赢得区域竞争优势的“制胜棋”，走出了一条由营商环境“重点突破”驱动城市产业转型“全面突围”的新路子。

一、淄博市营商环境优化主要成效

（一）实施流程再造，政务服务效能进一步提升。一是审批流程进一步优化。在全省率先推行综合许可“一证化”改革，30多个行业实现“一窗通办”“一次办好”“一业一证”，涉企事项实现100%容缺受理，审批环节压减71%。首创电子身份证、电子营业执照全场景应用，减少企业群众提报办事材料40余万份。二是审批效率进一步提高。全市600余项政务服务事项实现“指尖办”“掌上办”，313个事项实现“秒批”“秒办”，600个事项实现即收即办，353个事项实现“全市通办”。三是审批时限进一步压缩。工程建设项目全过程审批时限从240多个工作日压减到85个工作日以内。出口退税平均办理时长压缩到1.4个工作日，仅为省规定时限的30%；淄博海关进出口整体通关时间分别为15.85小时和1.52小时，位居济南关区前列。四是审批成本进一步降低。小型用水用气工程接入零审批，交地即交证、交房即交证，不动产转移登记同时实现“水电气暖网”协同过户。为新办企业免费提供税控设备，新企业开办实现“零费用”。

（二）减轻企业负担，企业经营成本明显下降。实施各项减税降费政策，全年减税降费超过90亿元。降低企业用电用能成本，全年为工商业企业减免电费2.7亿元，落实阶段性降低非居民天然气销售价格政策，减轻企业负担1.37亿元。在全省率先出台支持企业复工复产、应急纾困的有关金融政策，全年累计向5，755户小微企业提供纾困贷款担保1.73亿元；向59个高端人才及其创办领办企业发放“人才贷”2.6亿元，数量和规模均居全省第1位；35家银行建立无还本续贷企业名单，涉及企业2，108家。全面拓展“市智慧金融综合服务平台”功能，14，656家企业接入平台，对接发放贷款2，616笔、307.42亿元。持续健全公共资源交易平台功能，在全省率先建设市、区两级横向涵盖“4+N”交易业务、纵向贯通“1+7”平台层级的工作格局。

（三）提升监管水平，监管更加公正高效。一是提升市场监管精度。在全省率先实现“双随机、一公开”监管全覆盖，探索实施企业信用风险分类监管制度，基本实现“对守信者无事不扰、对失信者利剑高悬”。二是创新信用“唤醒”服务。针对部分正常经营企业因漏报或错报年报被列入“黑名单”的问题，在全省首创信用“唤醒”服务，共唤醒和修复10，891家失信企业，占被列入企业总数的42%。三是增强政府诚信监管力度。建立健全政务失信责任追究机制，杜绝“新官不理旧账”的情况，目前全市无待治理的政府失信被执行人记录，无新增因政府责任导致的政府与企业纠纷案件。四是创新劳动力市场监管。上线运行全国首个人社区块链综合应用平台，发行上链7类社保数字资料，为群众提供“全透明”“点对点”服务，开启社保服务“智慧模式”。

（四）强化法治建设，社会法治环境更加公平有序。一是涉企案件执法方面，实施轻微违法首次免罚制度，制定“不罚清单”“减罚清单”310项，最大限度地保障企业权益。二是涉企犯罪查办方面，建立对企犯罪“零延迟”机制，确保打击行动快速及时。开通查办绿色通道，实现涉案资金快速冻结、涉案财物快速返还。三是涉企纠纷化解方面，探索民商事案件纳入速裁团队审理，简易程序的民商事案件从开庭结束到发出书面判决平均用时3.7天。推动成立市级破产管理人协会，开创全国法院破产管理人市场化选任先河。扎实推进个人破产制度改革试点，助力企业家经营性负债合理免责。

（五）完善公共服务，打造宜居宜业的城市生活环境。推动公共文化服务均等化，全市“三馆一站”覆盖率达100%。深化“互联网+医疗健康”改革，打造全民健康信息平台和“健康淄博”一卡一码通便民服务平台。推进“互联网+义务教育”，全市创客、阅读等特色空间达150个，推动中小学体育场地向社会开放。出台“人才金政37条”，实施“十万大学生集聚计划”。深入落实“关心关爱企业家十条意见”，市区两级领导为企业协调解决发展难题2，100余项，建成城市荣耀广场向100名优秀企业家致敬，为185名企业家发放“淄博优秀企业家荣耀卡”，确定首批83名城市合伙人。成功举办第16届齐文化节、首届淄博青岛啤酒节、淄博麦田音乐节等一系列大型文化活动，出台建设多彩活力的青年创业友好型城市的25条政策措施，淄博城市影响力吸引力不断提升。

二、淄博市营商环境优化主要做法

营商环境涉及面广，各项工作艰巨复杂。淄博市主要从组织领导、政策保障、宣传发动、督查考核等方面发力，确保了各项工作顺利开展，取得成效。

（一）建立有力的组织领导体制。成立淄博市优化营商环境领导小组，由市委书记、市长担任双组长，建立最高规格推进机制。领导小组主要职责是审议全市营商环境制度性文件以及协调解决全市优化营商环境和推进政府职能转变工作中的难点问题等。成立由市委、市政府分管领导担任总召集人的营商环境工作专班，实行第一责任部门牵头、相关责任部门配合、政府分管秘书长靠上主抓的工作机制，便于具体统筹协调解决问题，推动落实各项改革任务。为配强工作力量，全国较早批复组建成立市级优化营商环境服务中心，为正县级公益一类事业单位。

（二）建立系统政策保障体系。连续三年制定实施全市优化营商环境“一号改革工程”任务清单；连续两年创新发布营商环境“以评促转”试点方案；制定发布全市营商环境创新突破行动计划方案、营商环境创新提升行动计划方案。统筹加强配套政策制定，先后制定印发了《淄博市工业投资项目“1+N”审批制度改革实施意见》《关于实施流程再造推进“一窗受理、一次办好”改革的实施意见》《关于进一步加快系统性制度创新推动流程再造的二十二条措施》《关于持续深入优化营商环境的实施意见》，全市优化营商环境改革整体制度架构基本形成。

（三）实施广泛的宣传活动。将营商环境理论学习纳入各级党委（党组）理论学习中心组学习和机关干部日常学习的必学内容。连续三年召开优化营商环境“一号改革工程”工作动员会，邀请深圳市政府发展研究中心、国家行政学院等专家学者作专题辅导报告。各级组织部门将营商环境理论学习作为淄博市“千名干部进名校”等各类干部培训活动的核心课程。市直各部门将营商环境理论学习列入党员自学和支部集体学习的指定内容。在全市范围内开展优化营商环境“大讨论大反思大提升”活动，每个部门单位、每名机关干部认真开展学习讨论、问题查摆、对照反思、整改提升。

（四）构建完善的督查考核机制。加强过程督查，制定改革任务作战图，每月对照作战图中确定的时间节点，对相应改革任务进展情况开展一次全面督查。每季度召开一次改革调度推进会，对工作进展情况、存在问题进行分析通报，营造形成优化营商环境改革比学赶超的浓厚氛围。充分发挥考核评价的指挥棒作用。聚焦依法行政、综合管理、行政服务等重点，连续2年组织企业代表对52个涉企市直部门单位工作进行评议。在市直部门绩效考核中实行营商环境工作“一票肯定”，倒逼各级各部门把营商环境工作放在重要位置，扎实推进。

（五）率先开展全国营商环境“以评促转”试点。为充分发挥营商环境对产业重构的助力作用，2021年淄博市在全国先行开展优化营商环境“以评促转”（通过优化营商环境评价促进经济转型升级）试点工作，从突破建设项目审批繁琐难点、传统监管模式堵点、金融要素保障痛点三个方面实施32项试点举措、83条具体任务。2022年以来，为持续深化“以评促转”试点，制发2022年度试点行动方案，从提升投资和建设便利度、增强要素资源保障能力、依法保护市场主体合法权益三个方面，再推出30项试点任务。试点工作推进一年来，淄博市围绕破解老工业城市转型升级瓶颈，探索出了一批走在全国、全省前列的创新经验，试点工作得到国家发展改革委充分肯定。

三、淄博市营商环境建设面临的制约因素

与苏浙沪深等先进地区相比，淄博市营商环境仍存在明显差距。从淄博营商环境改革的实践来看，老工业城市营商环境进一步发展存在以下几点共性制约因素亟待破解：

（一）政策因素方面。一方面部分领域顶层政策设计缺失。营商环境所涉每一项工作都需要自上而下、上下联动。部分工作因缺乏上级顶层制度、标准设计或法律法规支持，且受限于地市一级事权和职权，工作进一步深化、优化受到制约。譬如，国家层面的信用立法缺失，地方推动信用体系建设工作缺乏充分有力的法律依据。尽管国家围绕信用体系建设在公共信用信息制度、联合奖惩制度等方面出台了一系列政策文件，但多是指导性意见，约束力有限。另一方面部门事项因缺乏法律授权而无法开展。国务院发布营商环境创新试点的意见后，各地均积极对标学习北京、上海等试点城市经验做法，但由于缺乏上述试点城市相应的法律授权和事权，部分事项存在难以复制的情况。譬如，北京、上海等试点城市可探索建立市场主体除名制度，而淄博市则无法开展，一是因为企业名称受法律保护，除名制与《企业名称登记管理条例》不一致，没有授权立法；二是除名制实施后，需要修改和完善公示系统和登记系统，地级市无权限。

（二）数据因素方面。行政审批服务数据尚未完全共享。在国家层面，公安、市场监管、税务等部门的自建业务专网不能实现互联互通和共享共用，只能通过表单接口、单点登录或链接跳转的方式实现对接，国家部委的政务服务数据“各自为用”，不能有效归集到政务服务平台，对接难度较大。比如，“互联网+监管”平台属于国家有关部委开发建设，目前开放给地市一级的权限主要是各类监管行为数据汇聚，缺乏对监管行为数据分析的功能模块，地市一级尚无法实现对数据的及时分析和有效应用，在一定程度上制约了监管效能最大化发挥。再如，医师执业注册、护士执业注册、医疗结构执业注册信息属于国家级系统，目前暂未实现共享，制约了城市政务服务应用场景的设计和开发。

（三）法治因素方面。法治营商环境是营商环境建设的底线，也是评价营商环境水平的重要标尺。目前，我国法治营商环境建设主要集中在商事纠纷非诉讼解决机制的建立和完善以及知识产权保护这两方面。目前，法治营商环境还存在着突出短板。一是法律滞后于改革。法律制定程序的严谨和繁琐，导致立法往往滞后于改革，出现“改革突进、法律追认”的局面，造成立法滞后于改革的断档期。二是缺乏符合老工业城市特色的营商环境评价体系。我国现行的营商环境评价指标体系主要以世界银行发布的营商环境评价指标为基准，自2021年世界银行暂停对各国营商环境评估后，国家发改委也并未组织全国范围内的营商环境评价，地市级营商环境评价暂时缺位。此外，现行营商环境评价体系中，缺乏能动态评估老工业城市产业结构调整、国民经济改善成效的指标，比如产业链产业集群数量、新经济产值占比、三次产业比例、固定资产投资增幅、规模以上工业总产值增幅等。

四、老工业城市营商环境优化建议

（一）将营商环境改革作为老工业城市产业转型升级的可行路径。从国家“放管服”改革优化营商环境总体部署来看，国务院出台了优化营商环境创新试点实施意见，在北京、上海等6个基础条件成熟城市先行试点100余项改革举措，试点成熟后将全面推广，旨在全面、稳步、有序推进改革，最大限度避免各部委改革政策不协同、各区域改革步调不协调的问题。对于老工业城市而言，自身财力、事权、资源禀赋与上述城市存在先天差距，在法律未授权，数据资源未开放的前提下，现阶段并不具备全面对标实施国家试点改革的条件。因此，建议可对淄博市“以评促转”的经验予以借鉴，将城市产业结构升级换代与营商环境改革深度结合，在金融、审批、监管等企业生命周期的关键点上重点发力，形成集成政策措施，探索切实可行的改革模式，实现保市场主体、惠实体经济、组产业集群、优产业结构的目的。

（二）探索建立适合老工业城市特点的营商环境评估体系。当前，国家营商环境评价将参评城市同归在一起评价，老工业城市与苏浙沪深等新兴产业集中、经济总量较大的地市可比性不强，可参照城市经济体量、人口数量、产业属性进行分档分类，将产业属性类似的城市列为一组进行评价。在评价指标设计上，建议充分考虑到特殊政策地区的差异性，比如国家级新区和国家营商环境创新试点城市特殊享受的法律授权，可委托国内外著名评估机构对标世界银行最新标准、做好与国情结合文章，将地方经济发展、产业转型成效指标纳入评价体系，并加大权重，充分体现“放管服”改革的优越性。同时，要充分征求企业等利益主体意见，充分尊重民意，构建中国特色的营商环境评价体系，给地方政府的营商环境建设指明方向。

（三）将营商环境作为“一号改革工程”，增强老工业城市发展内生动力。按照党的十九大和中央经济工作会议精神，优化营商环境是政府提供公共服务的重要内容。优化营商环境既是政府职能转变的主要工作，也是经济社会发展的迫切需要。下一步，淄博市可从以下几个方面深化改革：一是持续优化政务服务供给。继续推行“一业一证”综合改革。全面开展企业群众全生命周期“一件事”改革。在行政审批领域探索开展“信用+审批”制度改革。全面推广镇村便民服务“三个三模式”等基层便民服务模式，拓展政银（邮、商）合作网点范围。全面推行“齐好办项目管家”全链条服务，实行一对一帮办代办服务，为项目企业提供管家式服务。二是打造优质要素保障环境。全面推进区域性科创产业金融高地建设，创新项目市场化融资机制，依托各类平台载体，拓宽普惠金融覆盖面。综合运用多种政策工具，加快金融服务差异化探索，满足不同层级、不同行业领域市场主体的金融需求。优化公共资源交易管理，将平台覆盖范围逐步扩大到自然资源、资产股权和环境权，开展农村集体经营性土地入市试点。三是加强精准监管。深化企业信用风险分类监管制度，建立新技术、新产业、新业态、新模式安全监管“沙箱”。开展省级企业信用管理试点，实施企业信用管理示范创建工程。探索建立以“双随机、一公开”监管为基础、“互联网+监管”为支撑、包容审慎监管为补充的新型市场监管机制，畅通涉营商环境案件绿色通道，积极打造市场主体放心投资的法治环境。