印 泽

1994年新南非建国时，当时的人们普遍感到欣喜和欣慰，并对它寄予了厚望，特别是希望新南非作为一个解决种族问题的“成功案例”可以长久地成功下去。然而随着近年来南非政局的变化，这个“成功案例”似乎遇到了来自自身的挑战。自2008年的全球金融危机以来，南非经济遭遇挫折，非洲人国民大会(以下简称“非国大”)的治理水平不足，腐败、派系内斗等问题突出，其主导党的地位走向弱化。南非的种族矛盾被重新激起，曾经引以为傲的种族和解面临着经济自由斗士党所代表的激进排外民粹主义的严峻挑战。早在种族隔离时期非国大就提出的土地改革主张，在温和的政策执行中得不到好的落实，这创造了经济自由斗士党发展壮大的条件。在诸多因素，特别是在民粹主义政党的压力下，南非的土地改革走向激进。

一、与民主化相伴的妥协

南非民主转型的背景是白人的种族主义统治，这也是南非土地问题的起源。白人通过殖民主义和种族隔离制度，通过法令、政策等从黑人那里大量剥夺土地的产权和他们在土地上生活、工作的权利，造成了巨大的历史性种族不平等。倘若南非是经由革命或者内战实现民主化的，那么土地改革可能会更早地以更激进的方式出现。但南非从国民党的种族主义统治开始，到黑人政党从和平抗议到武装斗争的反抗，再到各路政党随着斗争深入不断改变策略拆分重组，到最后南非国民党进行民主改革，与民主化进程相伴的，是黑人和白人双方的斗争和妥协。

夏吉生[1]对这段历史做过简明清晰的梳理：起初，权力分享被作为国民党的第一要求，为尽可能拥护白人权益，政治否决权成为白人所拥有的特权，非国大为保证黑人具有一定地位，则主张实行多数统治。直至1992年11月，非国大进行了重大的战略转变，从主张立即实行多数统治转化为在一定时期内与白人分享原有权力，与此同时，国民党逐渐放弃了无限期分享权力和政治否决权的要求。到1994年的大选期间，以非国大为主导的新南非开始形成，由因卡塔自由党与国民党等参与的多党联合执政局面逐渐形成。1999年的第二次大选，非国大再一次获得压倒性的胜利，选举结果被所有政党接受，标志着为期5年的“权力分享”时期的结束和进入“多数统治”的新时期。

南非的民主转型吸引了全球学者的目光，诸多学者从政治学、历史学的视角出发，将这场变革的背景、过程介绍给读者。围绕这个议题的讨论一度占据了南非制度研究的中心，而观点的核心在于变革环境下政治精英的合理决策和种族间的宽容精神。当时的人们本以为这种宽容精神会成为处理种族问题的最佳手段，南非的问题即将成为过去时，但这种一时的宽容和稳定背后即将付出的长期代价却还没有被充分认识。

这时的南非，可以说政治、法律上的种族主义已经结束，但由于民主化过程中的妥协，经济上的不平等不仅没有改变，反而因为宪法对私人财产的保护而强化了。尽管非国大与南非共产党和南非工会大会结为执政联盟，但非国大同后两者的合作更多的是出于民族统一和反对帝国主义殖民的共同目标而形成的统一战线，并不像它们那样坚定地代表南非底层黑人无产者的利益和意志。事实上，在二十世纪初，非国大建立初期，其活动范围就局限在黑人的上层人士中，通过请愿、申诉等方式表达诉求，完全与黑人农民、工人等底层脱离。直至二十世纪四十年代，在年轻领导人的号召下，非国大才开始采取罢工等方式进行抗争。在民主化转型之后，出于种族和解、稳定秩序和经济发展的目的，非国大无法对白人资本做进一步的清算，只能在土地改革方面放弃激进的革命路线，采取更加温和的政策，减少国家的直接干预，更多依赖市场的作用。南非土地改革进行到后种族隔离时代时，非国大政府期望能够优先保证白人农场主在农业生产方面的核心地位，并在此基础上创造黑人农场主阶级，从而实现对于南非土地的全面性改革。可以说，南非土地改革需要满足各方需求，这就使得土地改革的难度大大提高。因为土地改革不仅要实现对于南非土地的全面优化，还要处理好南非国家各个阶层的实际利益，这种情况下的土地改革稍有不慎就可能会引起社会动荡。如此也就不难理解，拉马福萨总统在开展南非土地改革的过程中必须要求保证南非当地政治局面和市场经济层面的整体稳定性[2]。

二、温和政策的失败

新南非的土地改革遵循“自愿买卖”的原则，主要包括三项政策：第一项为土地归还计划，依据1994年颁布的《土地权益归还法案》，1913年以来由于种族隔离和隔离法案而被剥夺土地的人们可以向政府提出申诉，要求归还原有被剥夺的土地，或换取相应价值的资金赔偿。对此，南非政府专门成立了处理土地申诉的部门，以实现对土地改革问题的针对性解决和处理[3]。二是土地重新分配计划。所谓土地重新分配，其本质是向南非本土穷苦人民分配土地。但这并不是直接进行土地分配，而是设立了一定的条件，向满足条件的穷人提供各式各样的帮扶，以实现对穷人的引导，从而保障他们的基本生活。三是土地所有制改革，“主要指向前班图斯坦地区的土地……目标在于理清村社、家庭和个人的土地权利，并保证那些已经居住在土地上数十年但无所有权者的权利。”[2]政策出台后得到南非黑人民众的支持，无地或缺地民众对该土地政策寄予厚望，国际社会也普遍看好南非土地改革。

从口号、具体政策和相关配套的法律来看，南非土地改革表面上声势浩大，但实际上收效甚微，甚至可以说是失败的。1993年，世界银行认为南非可以通过土地改革在5年内重新分配30%的农业用地[4]，可是直到2001年，被转让给黑人的白人所有土地仅有不到1%[5]。从1994年到2005年，南非为黑人分配了280万公顷的土地，仅占南非商品农业用地的3.4%[4]。2017年，白人所有的农场和租赁的农业用地占南非全部农业用地的72%，黑人的有关占比仅为4%。2019年，南非依然有约80%的商业农场土地由白人占有[2]，即使有穷人分得了土地，他们也缺乏足够的资金、技术和基础设施来更好地进行生产，国家也没能在这方面给予足够的帮助，甚至有大量重新分配的农地停止了耕作。

南非土地改革政策失败的原因比较复杂，但非国大为了稳定社会秩序向白人资本妥协，“自愿买卖”的原则注定了改革不可能从根本上触及白人的核心利益。白人农场主可以直接拒绝出卖土地，或者以高价出卖。经由土地归还计划所处理的申诉，往往以经济赔偿的解决方式告终，土地仍然掌握在白人手中[2]。对于土地重新分配计划，秉持新自由主义立场的非国大没能兑现曾经许诺的财政支持，使政策效果大打折扣。围绕前黑人家园土地的土地所有制改革，更是由于部族主义的问题没能解决而困难重重。早在民主化时代，同样代表黑人利益的非国大和因卡塔自由党就因为科萨人和祖鲁人的部族主义问题有着激烈的冲突。以祖鲁族为基础的因卡塔自由党反对非国大和泛非主义者大会(泛非大)进行暴力武装斗争的主张，支持渐进的和平改良，反对黑人家园的“独立”，以期南非能通过联邦制的制度安排帮助黑人社区更好地自助自立。为了击败非国大和国民党，因卡塔自由党甚至曾经一度和白人右翼势力结盟，在二十世纪八十年代还与非国大发生过暴力流血冲突。即使非国大成功掌握政权之后，对地方部族的控制仍然有不小的障碍。“非国大的战略选择、部落成员身份认同的重构、农村社区治理的路径依赖和新政府治理能力的缺失”使得传统领袖制度在新南非再度复兴，“传统领袖的权威不仅得到南非宪法的确认，也获得大部分民众认可。”[6]这些非民选领导人领导的传统机构掌握着对土地和自然资源的政治和行政权力，对改革有着消极的影响[7]。

对白人农场主和部族主义者的妥协，既成了南非民主化进程中种族宽容、民族团结的良药，也造就了南非经济不平等进一步加重的隐患，既是非国大用最小代价稳定局势得以执政的法宝，也是现如今执政地位遭遇挑战，被政敌猛烈攻击，不得不重新审视的软肋。

三、民粹主义的挑战

南非面临着三种矛盾：种族矛盾、部族矛盾、阶级矛盾。在殖民统治的年代，种族矛盾无疑是最激烈的，既是三种矛盾最终的落脚点，也是各方势力为了团结力量动员人民所积极鼓吹的。但随着新南非的建立，特别是经济危机后经济的衰落和腐败的猖獗，又不得不直面部族、阶级的问题。土地的征收、财富的再分配、资产国有化依然是热点的政治议题。包括土地改革的失败在内，南非应对这些问题的失败不仅导致非国大同南非共产党、南非工会大会组成的执政联盟陷入危机，而且削弱了非国大的执政能力，促进了民粹主义的发展和以经济自由斗士党为代表的民粹政党的产生与成长。

经济自由斗士党(Economic Freedom Fighters)由非国大青联前主席朱利叶斯·马莱马(JULIUS MALEMA)于2013年6月发起成立。该党派所采取的方式较为激进，主张直接收回所有土地并进行重新分配，还提倡向全国人民推行免费的教育和医疗，以改善民生。在2014年5月第五次大选中，该党一跃成为第三大党，获得6.35%的支持率和国民议会25个议席。在2016年8月3日举行的地方选举中，经济自由斗士党得票率为8.19%。在2019年5月第六次大选中，该党赢得10.79%的支持率和44个议员席位，维持了第三大党的地位。2019年12月，该党召开第二次全国代表大会，选举产生新一届领导层，尤利乌斯·马莱马成功连任党主席[8]。马正义认为，“近年来，以追求社会公正、推动黑人彻底经济解放为宗旨的经济自由斗士党在南非异军突起，不仅引发了主流政党的民粹主义化，也加剧了南非政治的极化。经济自由斗士党兴起的根源体现在选民需求和民粹主义供给两个维度。从前者来看，种族隔离的问题仍未完全消除，社会分裂依旧严重。南非非洲人国民大会党欠佳的执政表现诱发民众抱怨，激活了反精英、反建制的需求；从后者来看，经济自由斗士党煽动性的政治话语和政策主张迎合了民众需求，赢得了选民的支持。”[9]

虽然执政联盟内的南非共产党、南非工会大会属于左翼政党，但总的来说非国大的立场位于盟友和趋右的民主联盟中间。本来，在私有化和劳资关系等问题上，执政联盟的三方就存在分歧与矛盾。随着时间的推移，特别是近年来南非经济遭遇挫折，非国大主导的执政联盟的内部矛盾被激发，特别是南非共产党出于阶级立场批评非国大的经济社会政策，而非国大则试图边缘化南非共产党在联盟的地位，三方冲突只增不减。再加上外部经济自由斗士党这一激进的左翼民粹政党的出现和得势，为了稳定政局，维持执政地位，使得非国大不得不向左接近。原本“自1994年南非政治民主化进程开启之初形成的以非国大和国民党为代表的‘黑’‘白’分野，已日渐被奉行社会民主主义的非国大与奉行自由主义的民主联盟的‘左’‘右’分野所取代”[10]。

四、改革走向激进

顾名思义，经济自由斗士党认为黑人的政治自由已经通过民主化得以实现，当下要为实现经济自由而斗争[11]。该政党领袖马莱马本是非国大青联的领导人，支持非国大内立场偏左的前总统祖马，但比祖马更加激进，也因其过激的言行被非国大开除。他认为非国大已经背叛了当年对抗种族主义统治的理想，当年关于财富和土地的承诺一直没能实现。非国大是与国民党通过谈判和平得权的，马莱马指责这种基于妥协的“协议式转型”“谈判式转型”是黑人执政精英把底层的利益转移给了自己和“敌人”。他认为，在土地改革的问题上，想改变当前的局面，让黑人获得真正的经济自由，就必须修改宪法，强制无偿征收土地。在宪法还未修改的情况下，他甚至曾煽动支持者非法地占有白人的合法土地，这种主张无疑充满着民粹主义色彩。

面对经济自由斗士党强劲的冲击，非国大不得不与之接近，承认原本温和政策的无力，倾向于无偿征收土地，改革渐趋激进。2017年12月，非国大在全国代表大会上通过了主张无偿征收土地的决定。2018年初，一项由经济自由斗士党提出，非国大修正并支持的议案被南非议会两院通过。这项议案要求议会专门成立委员会对无偿征收土地的机制进行调查研究，并形成针对宪法第二十五条，即国家可以出于公共利益没收财产的宪法修正案，对无偿征收土地的具体做法加以明确。2018年年末，该委员会通过决议，明确要求修宪以允许无偿征收土地[3]。修宪原计划于2020年3月完成，但由于疫情而有所延迟。2021年12月7日，南非国民议会对允许无偿征收土地的宪法修正案进行投票表决，有趣的是，原本与非国大共同推动修正案的经济自由斗士党却因在具体内容上同非国大有分歧而反对法案。虽然出席会议的非国大议员全体投票支持这一修正案，但最终国民议会400名议员中只有204人支持修正案，未达到宪法要求的三分之二，所以修正案未能通过。

从政治光谱上看，唯有左翼的经济自由斗士党和如今中间偏左的非国大支持无偿征收土地。虽然最大的反对党民主联盟为了扩大影响，有过吸引黑人支持者的尝试，但对修改宪法还是坚决反对的。非国大因为实力下降，已经无法独自掌握议会三分之二的席位。如果想要修改宪法，经济自由斗士党就必须与非国大一致同意修改案，这也就成了经济自由斗士党在修宪程序中绑架非国大的筹码，可能会迫使非国大选择更加激进的立场。无偿征收土地确实触及了白人的核心利益，刺激了种族矛盾，也加速了政治上的极化。随着经济自由斗士党这一代表黑人利益的民粹主义政党影响的扩大，白人民粹主义势力也在抬头。南非的土地改革终究会走向何方？经济自由斗士党会在其中发挥怎样的作用？仍然有待进一步的观察。