余 科，胥洪锐

（1.新疆维吾尔自治区烟草公司，新疆 乌鲁木齐 830000；2.阿克苏市政府投资项目代建管理中心，新疆 阿克苏 843000）

1 概述

政府投资项目能在短时间内改善民生、提升城市形象、推动经济增长，各级政府高度重视项目管理工作。随着市场经济发展，政府投资项目管理模式不断发生变化，由最初的建设单位自营、工程指挥部、基建处室、项目法人制逐渐发展到代建制[1]。在这个期间政府投资项目不断地发生了一系列不规范问题。代建制的引入有利于规范政府投资管理行为，将建设和监管剥离，增强项目建设的自主性和独立性，从而提高政府建设效率并节省投资[2]。

近年来，国内代建制不断发展形成3种模式：政府代建机构、政府指定代建公司、招标代建公司[3]。3种模式中只有政府代建机构是公益事业性质，且受政府主管部门和业主单位双重监管[4]。这些前提条件决定了代建机构能够在规范的前提下发挥项目管理核心优势。

以某公建项目为例，系统分析了政府代建机构在组织制度、前期工作、项目管理、竣工结算过程中发挥的作用，通过实例展现了政府代建机构强大的组织能力和管理优势。

该公建项目为某市民服务中心，由政府全额事业单位负责全过程代建，项目立项金额1.53亿元，总占地面积21552.87m2，总建筑面积25532m2，项目建成主要用于政务审批、政府采购、综合办公等。设有社会保障、国土房产、财政、民政、政法、招商投资、公共资源交易、城乡建设等8个综合服务窗口。同时，配套建设办理社会保障、就业服务、招商引资、评标开标、电子竞价、工程招投标、产权交易、土地招拍挂、政府采购等业务的办事大厅、接待、会议等所需的公共配套用房。附属用房包括独立变配电室、厨房、汽车库、人防设施和警卫用房，如表1所示。

表1 主要建设内容一览

2 组织制度优势

经过四十多年的不断发展，我国政府投资项目管理模式不断发展变化，目前政府投资项目主要有7种管理模式：工程指挥部、建设主管部门、单位项目法人、指定代建公司（如城投公司）、招标代建公司、政府代建机构、全过程工程咨询公司[1]。从管理模式的发展变化来看，政府投资管理模式逐渐由数量型转向专业型，由政府主导转向市场竞争。在管理模式的转变过程中某些能力得到了加强，某些则减弱。

通过多年政府投资项目管理实践，选取了项目适用规模、执行能力、协调能力、质量、进度、成本、管理人数、管理费用8个指标，对这7种管理模式进行对比分析，如表2所示。

通过表2对比7种管理模式，可以看出政府代建机构实施基建项目具有执行协调能力强、“三控”（质量、进度、成本）效果好、人员精简、建设高效、管理费用少等特点，在公建项目管理过程中具有显著优势。

表2 政府投资项目管理模式对比

2.1 执行、协调能力强

①政府代建机构受政府领导，能从讲政治、讲大局的角度快速接受建设任务。②代建机构由专业技术人员组成，分工明确，能够迅速组织项目实施。同时具有高度的责任感和紧迫感，能够加班加点的完成组织交办任务。③政府代建机构与其他职能部门同属体制内单位，在项目报建、行政审批、车辆通行、垃圾清运、水电接入等业务办理过程中，能积极发挥协调作用保障施工连续性。

2.2 “三控”效果好

①质量控制。建筑行业施工现场质量、安全事故频发，代建管理人员深知建设单位担首责和质量责任终身制意义，能够自觉遵守行业法规，落实质量管理职责，严格控制施工质量[5]。②进度控制。代建机构管理人员在项目实践过程中积累了丰富的管理经验，能及时发现人员、机械、材料供应不足情况，解决管线接入、变更扯皮、利益纠纷等问题，将项目进度控制在合理工期内。③成本控制。项目代建管理人员熟知咨询、勘察、设计、监理等行业市场价格，能够在合理低价区间招标。此外，还全程参与项目施工现场管理工作，熟悉施工现场情况和施工技术，能够降低不必要的费用。

2.3 人员精简

代建机构由项目代建人履行甲方代表职责，负责全过程项目管理工作，减少了办事人员多、职责不清、前后脱节、多头指挥、推诿扯皮和衔接不畅等问题[6]。代建人专业能力强、熟悉项目建设各个环节手续流程和项目质量控制要点，一般一人同时负责多个项目的管理工作，人员较为精简。此外，政府代建机构建管分离，在项目代建过程中受到行业主管部门监督和制约，减少了“灯下黑”“开绿灯”“三边工程”等违规问题发生。

2.4 项目管理费较低

本项目总投资1.53亿元，如果按照《基本建设项目建设成本管理规定》（财建〔2016〕504号）取费标准，该项目需支付代建公司或全过程工程咨询公司项目管理费193万元。政府每年对城乡基础设施、公共建筑投入金额巨大，代建机构仅有基本工资，每年可为政府财政节省大量管理费用。

3 前期工作优势

公建项目存在监管单位多、报建手续复杂和审批时间常等问题，如前期工作不到位将对工期和投资有较大影响。代建机构前期项目管理优势如下。

（1）报建效率高。机构代建人熟悉前期基础资料、报建流程和经办人员，文件审批较快。

（2）有一定话语权。代建机构能从技术和造价角度分析水、电、气等公共事业单位给出的项目接入方案是否合理、经济，可以通过政府途径解决不经济投资问题。比如：该项目建设地点位于城市新区，基础配套设施不完善，现有线路不满足双电源供电需求，需建设专线和开闭所，费用约1200万元。经代建人了解，开闭所点位布置在项目周围四块土地中间位置，可供未来周围建筑使用，且开闭所投资建成后产权归电力公司所有。经代建机构层层递交报告和地市级领导协调，最终由电力公司承担公共基础配套电力设施费用，为项目节省了投资1200万元。

4 项目管理优势

机构代建人熟悉项目管理各阶段工作，能有前瞻性地预判项目管理中可能发生的问题，减少损失节省投资。此外，作为政府事业单位能够促进新技术、新设备、新材料、新工艺的推广运用。

4.1 勘察、设计、造价阶段

（1）代建人对测绘、勘察工作进行跟踪，提出具体要求。比如，地形测绘图要反映施工现场现状，相对高程点的选择要反映作业场地真实标高，地基承载力、地下水位、土层结构要描述准确。如果这些基础性测绘、勘察数据不准确，将对项目的总投资、设计方案、施工工期产生较大影响。

（2）代建人在施工图送审前组织图纸会审。提前发现图纸中缺项、施工工艺与本地规范不符、图示不详细、超限额设计和平面布局不合理等问题，减少施工过程经济签证数量和设计变更[7]。

（3）代建人通过审核控制价和工程量清单，减少应因缺项、漏项、清单描述不清楚等问题造成的结算争议。代建人还根据自身项目管理经验和项目地质特点，对容易发生变更的土石方价格、建筑垃圾运距、降排水台班等内容在控制价中给予明确综合单价，避免在施工过程因变更产生价格争议。比如，代建人从地勘报告和施工图设计中得知，基础开挖会产生潜层滞水，为此在编制控制价过程中就加入降排水台班。实际开挖过程深基坑出现地下水，代建人依据地勘建议要求施工单位采取明排降水，同时和监理共同记录抽水台班数，没有采纳施工方井点降水方案，该措施节约项目资金100余万元。

4.2 项目施工阶段

代建人在熟悉图纸、造价的基础上，有效的对建筑材料、工程质量、安全措施等内容进行管理，减少施工单位因成本控制导致的质量、安全隐患，确保代建质量。比如，抽查室外地坪混泥土标号，发现标号不对，及时要求更换；抽查排水管材，要求施工方按照设计图纸采购PP静音管；抽查质检员、安全员，要求施工方配备2名安全员和1名质检员落实施工现场安全措施和质量管理工作。

另外，代建人能够有效辨别虚假经济签证，节省投资。比如，基坑开挖过程中基坑内有连砂石，施工单位将其囤积在施工场地500m之外，等回填时报签证说是40km之外运输连砂石回填，就这一项虚增费用100多万元。还有施工图要求大于1.5m2的玻璃要钢化，清单中给的是钢化玻璃，施工方将原来窗户洞口稍微做小使其达不到1.5m2，又没有进行设计变更，结算中还以一般玻璃代替钢化玻璃。

4.3 “四新”推广运用

代建人在项目管理过程中与行业各类技术人员持续沟通，能够从不同方面接触和了解新技术、新设备、新材料和新工艺，并且可以实地去学习考察。此外，各个地方政府还在大力推进装配式建筑、绿色建筑和智能建筑等新技术的落地运用。

政府投资项目具有时间紧、任务重的特点，政府代建机构对于运用新技术提高建设效率有着现实需求。政府代建机构能够通过以点带面的方式，促进新技术的运用，解决传统建筑施工分散、工人短缺、建设周期长、效率低下、资源浪费等问题。

5 竣工结算优势

现场监理人员大都能够按照施工图纸监督施工单位完成土建作业，但是往往缺少对土石方、水暖电、通风空调、设备安装等隐蔽工程投资控制，造成实际完成工程量与清单、图纸不符。另外，因监理人员流动频繁，结算环节现场监理很少能到场核实工程量，施工单位又只报增加工程量、不报未完成工程量，这些情况造成审核人员事后核减工程量困难[8]。一般项目管理人员，缺少对施工过程的记录。代建人全过程参与项目管理、熟悉工程量清单和现场施工情况，可以配合结算审核机构有效核减结算价格，节省项目资金。比如，施工方报送结算书时按照外立面整体安装钢筋预埋件报量，实际施工至两层后代建单位就因方案变更叫停了钢筋预埋工作，此项虚增工程量20余万元。

6 结语

政府代建机构采取专业人员完成专业工作，减少了政府人员、时间和资金投入，提高了政府投资项目效益，但自身也存在着一些问题：①委托主体和代建人之间权责模糊[9]，对于委托代建的内容、代建要求和交付标准没有明确。②对“权、责、利”争议[10]，导致代建人责任和风险较大。③人才队伍增长乏力，人才流动性大。

总体来看，政府代建机构管理模式是政府职能、公益事业和专业技术三者优势的集合，这种模式有利于发挥项目管理核心作用，对政府投资项目高质量发展具有积极作用。