李易珏 张晓彤 高秀秀

城市和人类住区作为社会经济发展的重要空间载体，在促进经济发展、社会进步、环境改善、文化繁荣等方面发挥着重要的作用。2015年联合国发布《变革我们的世界：2030年可持续发展议程》，提出了17项可持续发展目标（SDGs），其中可持续发展目标11（SDG11：建设包容、安全、有抵御灾害能力和可持续的城市和人类住区）的确立，反映了国际社会对以城市为主体和对象开展全球发展治理的策略达成共识，确认了城市和人类住区在全球治理中的重要作用。

在跟进联合国《2030年可持续发展议程》的实施和执行情况方面，联合国鼓励各国和地区对落实各项目标的进展定期开展评估。作为全球人口大国、城镇化进程最为迅速的国家，中国的城乡建设和发展深刻影响着全球城镇可持续发展进程。为了助力联合国《2030年可持续发展议程》在中国的落实，评估中国城市落实SDG11的情况，中国可持续发展研究会人居环境专业委员会、创新与绿色发展专业委员会联合策划了《中國落实2030年可持续发展议程目标11评估报告：中国城市人居蓝皮书》（以下简称：《城市人居蓝皮书》）系列报告，并已连续三年以中英文双语向全球进行发布。

最新发布的报告回顾了2021年度我国城市在人居环境建设领域取得的成效，对各级政府针对人居环境建设领域出台的相关政策进行了导向分析；基于可持续发展目标全球指标框架¹和城市可持续发展评估本地化实践，使用公开、来源可靠的数据，对139个城市（包含32个副省级及省会城市和107个典型地级城市）在住房保障、公共交通、规划管理、遗产保护、防灾减灾、环境改善、公共空间等领域的工作成效进行了综合评估；选择中国城市落实SDG11的先进经验和案例进行了梳理和总结。

一、不同类型城市落实SDG11各项目标的进展与问题分析

从整体上看，2016－2021年参评城市落实SDG11的情况向好发展，评估得分基本保持上涨趋势。从实现趋势看，由于进展不够快，且各城市间存在不均衡现象，我国城市到2030年整体实现可持续发展目标仍面临一系列挑战。60%的参评城市在落实SDG11过程中步入正轨，有希望在2030年实现可持续发展；38%的参评城市处于停滞甚至倒退发展的趋势；另有2%的城市适度改善。分区域看，南方城市落实SDG11的总体表现优于北方城市，东部城市表现较为均衡，西部城市间差别较大。分专题看，参评城市在环境改善、公共交通发展方面取得了显著的成效，公共空间建设进一步加强，住房保障和遗产保护领域仍是制约中国城市实现可持续发展的关键因素。

住房保障方面，我国通过完善住房保障体系、推进城镇老旧小区改造、保障农村困难群体住房安全等方面提升住有所居保障能力。我国持续实施农村危房改造和抗震改造，全面推进城镇老旧小区改造，加快发展保障性租赁住房，促进解决大城市住房突出问题；持续整治房地产市场秩序，加强住房租赁企业监管，促进住房租赁市场健康发展。全国住房保障发展取得成就的同时，也面临挑战。根据评估结果，人口规模越大、经济发展水平越高的城市在住房保障方面面临越大的压力，得分普遍较低。反映出快速城镇化带来了大量的住房需求，解决大城市住房突出问题是我国现阶段住房保障政策的重点之一。

公共交通方面，我国积极推进智慧交通、绿色出行，改善农村交通出行条件。我国着力推进交通基础设施数字化、网联化，提升交通运输智慧发展水平；持续开展国家公交都市建设，改善步行交通系统环境，深化绿色出行创建行动；全面推动农村交通基础设施和交通运输服务品质提升，深化“四好农村路”示范创建，推进建设安全、便捷、舒适、经济的农村客运体系。根据评估结果，城市规模和经济发展水平与公共交通发展呈现较为明显的相关性，人口规模越大、经济发展水平越高的城市在公共交通专题得分越高（除小城市外）。反映出城市经济的良好运行对城市交通基础设施建设提供了有力的支撑。

规划管理方面，国土空间规划体系的建立为空间治理现代化提供支撑，城市建设更加注重功能完善和品质提升。我国加快构建国土空间规划技术标准体系，基本建立了“多规合一”的国土空间规划体系；因地制宜推进城市更新；运用数字技术提升城乡建设和管理数字化、智能化水平，推动建设城市运行管理服务平台，加快推进新型城市基础设施、数字乡村建设；统筹推进城乡社区治理，完善城乡社区服务体系；聚焦“一老一小”发展需求，推进老年友好城市、儿童友好城市建设；实施乡村建设行动，着力改善农村人居环境。根据评估结果，城市人口规模和经济发展水平与城市规划管理水平呈现一定的相关性，人口规模大、经济发展水平高的城市在城市规划和管理方面能够提供更多支持，表现普遍较好。

遗产保护方面，我国对自然和文化遗产均开展了积极的保护和管理工作，但从进展上看遗产保护仍是制约中国城市落实SDG11的关键因素。我国持续推进中国世界遗产、自然和文化遗产、非物质文化遗产申报和保护工作；正式设立首批国家公园，示范引领以国家公园为主体的自然保护地体系建设；全面加强文物保护利用，加快推进大运河、长城、长征、黄河等国家文化公园建设；进一步加强非物质文化遗产保护传承，完善代表性项目制度和代表性传承人制度。根据评估结果，我国自然和文化遗产总量增长和整体保护状况良好，但受人均指标因素影响，参评城市在遗产保护方面普遍存在短板，其中人口规模较小的城市在遗产保护方面表现明显好于其他规模城市。

防灾减灾方面，统筹发展和安全，我国聚焦防范化解重大安全风险，着力推进应急管理体系和能力现代化建设。第一次全国自然灾害综合风险普查工作取得了明显成效，形成了普查工作体系，制定完善了普查实施方案、调查类和评估与区划类技术规范；全国各地强化城市安全风险综合监测预警，全面开展城市安全隐患排查；加强和改进建设工程消防设计审查验收，强化高层民用建筑消防安全管理；加强防灾减灾宣传教育，提升全社会安全意识和基层应急管理能力。根据评估结果，参评城市在防灾减灾方面表现差别较大，受我国灾种多样、灾次频发的自然灾害影响，大部分城市采取了积极的防灾减灾建设管理行动。

环境改善方面，我国以改善生态环境质量为核心，统筹污染治理、生态保护、应对气候变化。国家层面提出协同推进减污降碳，以更高标准打好蓝天、碧水、净土保卫战；持续推动北方地区冬季清洁取暖，强化大气污染物协同控制。2021年全国空气质量有所改善，全国339个地级及以上城市平均优良天数比例为87.5%，同比上升0.5个百分点，地级及以上城市六项污染物指标浓度均有所下降。各地有序开展城镇污水处理及资源化利用工作；推动生活垃圾分类和处理设施建设，推进“无废城市”建设；进一步改善农村人居环境，开展农村人居环境整治提升行动。根据评估结果，参评城市在环境改善方面整体表现较好，保持良好的发展趋势。反映出我国近年来积极推动绿色发展和生态文明建设，环境污染防治、城乡环境综合治理等措施取得了积极的成效。

公共空间方面，我国加强绿色空间、无障碍环境建设，注重运动、文化等多种需求公共空间供给，从进展来看仍有较大的提升空间。全国各地科学开展国土绿化，着力提升绿化质量，推进造林绿化落地上图，支持造林绿化精细化管理；进一步加强无障碍环境建设和适老化改造，保障特殊群体出行便利；面向社区居民日常体育健身需求，加大全民健身场地设施供给；拓展城乡公共文化空间，开展旅游休闲街区建设。根据评估结果，參评城市在公共空间方面的表现逐年改善，但整体发展水平仍然偏低。“人均公园绿地面积”是制约公共空间发展水平的主要指标。优化公共空间资源配置，提升人均公园绿地面积，是改善公共空间建设质量、营造绿色环境的重要途径。

城乡融合方面，立足解决不平衡不充分的问题，我国不断推动城乡协调发展、区域协调发展。我国深入实施以人为核心的新型城镇化战略，建立健全城乡融合发展机制和政策体系；推动大中小城市协同发展，培育发展现代化都市圈，引导特色小镇规范健康发展，推进城乡交通运输一体化；统筹推进区域协调发展，推动形成了新时代支持特殊类型地区振兴的政策体系；推动跨区域、跨流域协同发展，深入实施区域重大战略。

低碳韧性方面，我国对碳达峰、碳中和重点领域和重点行业进行全面部署，以绿色低碳发展为引领，推动城乡建设领域落实碳达峰、碳中和目标。全国各地实施全面节约战略，推动城乡建设领域节能减排，提升城市水资源、土地资源节约集约和高效利用水平；提升城市发展韧性，加强城市重要基础设施安全防护，系统化全域推进海绵城市；推动全过程绿色建造，推进建筑垃圾减量化，促进建筑业转型升级和绿色发展；总结推广智能建造经验，大力发展装配式建筑，推动智能建造与建筑工业化协同发展。

对外援助方面，我国在南南合作援助基金的框架下，与发展中国家广泛开展城乡建设领域合作。支持发展中国家加大基础设施建设力度，开展东亚社区减贫示范合作，改善居民生产生活条件；共建防灾减灾和灾害管理国际合作机制，助力“一带一路”沿线国家和地区自然灾害防治和应急管理能力提升；积极开展应对气候变化南南合作，推动清洁能源、低碳示范区、节能设施等领域合作。开展文物保护国际合作，支持世界遗产保护。

二、凝练城市落实SDG11的实践经验，讲好城乡建设领域“中国故事”

中国城市围绕破解可持续发展瓶颈问题，通过开展政策制定、技术应用、工程实践、能力建设等方面具体行动，创新工作机制和方法，在住房保障、景观资源利用、生产生活条件改善、基层社会治理等人居建设领域取得了积极的成效，已经形成了一批可复制、可推广的典型经验。

例如，北京市针对大城市住房突出问题，积极贯彻与执行国家住房保障政策，开展先行先试，通过政策、技术和管理机制上的创新和突破，不断完善住房保障体系，逐步形成了“租购并举”的住房保障制度；桂林市龙胜县以梯田系统为资源载体，逐步建立多方参与的共建共治共享治理模式，助推旅游服务业发展，有效带动了当地农民的就业增收，促进了重要农业文化遗产地景观资源可持续利用；西藏自治区拉萨市白朗村针对游牧民生产生活条件匮乏、草地退化等问题，依托科技创新资源和当地各级政府支持，将“以迁脱贫”和“以业脱贫”相结合，实施种草养畜一体化技术，实现了退化草地改良、草地畜牧业可持续发展和农牧民脱贫增收等目标；湖州市德清县五四村积极响应国家社会治理能力现代化改革和信息化战略，依托地理信息产业发展优势，推进数字技术在乡村治理领域的应用，聚焦乡村治理中的人、财、地等要素，探索建立了“数字乡村一张图”乡村治理模式，为数字乡村建设和乡村治理能力提升提供了良好示范。

此外，“承德市：提升饮水安全水平，支持水源涵养地长效脱贫与乡村振兴”“深圳市：通过城市更新与公共空间管理提升超大型城市可持续发展能力”“宁波市：参与式规划信息系统支持住区规划中的多方参与”“大理白族自治州：区域性历史文化遗产保护与传统村落人居环境提升”“国家可持续发展议程创新示范区应对气候变化行动进展及“十四五”规划应对”等案例也被纳入系列报告，丰富了不同类型地区、不同类型城市的经验样本，提供了中国城市讲述可持续发展故事的大量素材。

三、中国城市推进落实SDG11的几点建议

推进城市可持续和高质量发展，是增进民生福祉、提高人民生活品质的必然要求。面对国际国内形势和诸多风险挑战，加快建设包容、安全、有抵御灾害能力的城市和人类住区是满足人民美好生活向往的重要任务。中国城市整体人居环境建设取得了积极的进展，在居住条件改善、交通环境优化、治理效能提升、生态环境改善等方面产生了显著的成效，但也显示出大城市住房问题突出、自然文化遗产保护压力大、城市防灾减灾能力有待提升、区域协调发展水平不足等诸多问题。报告认为，各城市应重点推进以下工作。

一是需要开展城市可持续发展综合评估，加强精细化空间治理。城市间资源禀赋差别较大、社会经济发展阶段不同，需要更加精准地对城市可持续发展进行综合评估，把握其发展状况和关键问题。中国城市应从自身实际情况出发，立足资源环境承载能力，发挥地区比较优势，选择适宜的可持续发展路径及技术手段，逐步推动可持续发展目标的本地化落实工作。各城市可结合城市体检评估等工作机制，建立一套系统诊断、精准施策、动态调整、循证决策的可持续发展综合评估工作流程。

二是要关注城市可持续发展领域短板弱项，注重不同领域间的均衡协调发展。绝大多数城市都存在发展不均衡的问题，报告反映出住房保障和遗产保护领域仍是制约中国城市实现可持续发展的关键因素。城市应积极响应国家政策，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，提升大城市住房的公平性、包容性、可负担性和可持续性。同时，各城市应全面加强遗产资源保护，探索利用地理信息、时空信息等数字化技术，常态化开展遗产监测、评估和管理。在城乡建设中协调好发展与保护的关系，探索遗产资源可持续利用的路径。

三是注重经验总结和推广交流，积极分享和借鉴城市可持续发展典型实践经验。典型实践经验能够对同类型地区发挥示范和带动作用，也是我国向国际社会讲述中国城市可持续发展故事的重要素材。各城市应广泛关注国内外发展议题，结合自身发展优势和代表性，找准在落实SDG11中的典型性和先进性，提升在不同层面、不同领域的讲述能力，总结形成站位高、接地气的先进经验。在宣传推广方面，要充分利用好线上线下宣传渠道，参与国内外合作交流平台，扩大工作的影响力。在经验借鉴方面，需结合城市本底条件和发展需求，因地制宜开展推广工作。

1. 全球指标框架由联合国成立的可持续发展目标指标机构间专家小组（IAEG-SDGs）提出，为开展国家或区域SDGs定量评估、定期监测及定期报告提供了全球统一的指标体系。

作者：李易珏，国家住宅与居住环境工程技术研究中心助理工程师；张晓彤，国家住宅与居住环境工程技术研究中心研究员、中国可持续发展研究会理事/人居环境专业委员会秘书长；高秀秀，国家住宅与居住环境工程技术研究中心高级工程师