申宇哲，牛坤玉，宋 蕊，刘 静，朱 婷，翁乐湃

（1.中共宁波市委党校，浙江宁波 315031；2.中国农业科学院农业经济与发展研究所，北京 100081；3.巴黎政治大学国际事务学院，巴黎 75337）

0 引言

粮食安全战略是国家安全战略的重要组成部分。2020年我国粮食产量达到了6 695亿kg[1]，实现了粮食生产的“十七连丰”，但食物浪费现象也同样惊人。据测算，我国一年的食物浪费总量为1.2亿t，远超国家每年的粮食增量[2]。食物浪费问题极其严重，已经对我国的粮食安全战略构成了重大威胁。

为减少我国的食物浪费现象，我国也颁布了一系列的法律条例，制定了一系列的行动。2013年中共中央、国务院印发了《党政机关厉行节约反对浪费条例》(中发〔2013〕13号)，率先在党政机关内部展开了反对奢侈浪费的节流行动[3]。此后，为深入推进反对食品浪费工作，中办国办印发《关于厉行节约反对食品浪费的意见》(中办发〔2014〕22号)，指出了遏制餐饮浪费现象的着力点：杜绝公务用餐浪费、推进单位食堂节俭用餐、推行科学文明的餐饮消费模式、减少各环节粮食损失浪费、推进食品废弃物资源化利用、加大宣传教育力度、健全法律法规以及加强监督检查[4]。2021年《十四五规划》和2021年“中央一号文件”等纲领性文件中首次明确提出“要有效降低粮食生产、储存、运输、加工环节损耗，开展粮食节约行动”“培育新型消费，发展绿色消费”等[5]，政策的对象从政府公务机关为重点转向全社会覆盖。2021年4月29日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过《中华人民共和国反食品浪费法》(中华人民共和国主席令第七十八号)，对政府机关、餐饮服务经营者、学校、餐饮外卖平台等行为主体的食品浪费行为做出了法律上的约束[6]，标志着我国反食物浪费的顶层法律设计初步搭建完成[7]。随即，中共中央办公厅、国务院办公厅出台了《粮食节约行动方案》，按照生产、储存、运输、加工、消费的环节对粮食的减损与浪费做出了详细的规定，同时在科技创新、宣传教育、保障措施方面也做了规定[8]。然而，与美国和法国等发达国家相比，在反食物浪费政策如何落地这一问题上，我国还存在法律政策制定晚、运行机制缺失、落地效果弱等问题。

食物浪费问题也是全球面对的共同问题[9,10]。为减少食物浪费，许多国家通过制定目标、立法、倡议、政企合作等不同方式遏制食物浪费，这些经验和教训可以为中国下一步制定具体的可落地的反食物浪费政策提供参考和借鉴。宗会来[11]总结了欧盟及主要成员国减少食物浪费的主要做法，包括将食物浪费治理纳入可持续发展战略，夯实食物浪费治理的法律基础，用具体行动推动工作有新突破，加强宣传、提高社会认知度等。沈立萍[12]梳理了德国政府抗击食物浪费的行动，包括评奖激励、制定国家战略、寻求国际合作等。杨东霞，韩洁[13]等对美国、欧盟、法国、日本、澳大利亚等国家和地区减少粮食损耗和反对食物浪费的战略、立法、技术、社会、教育等宏观制度方面进行了比较研究。李若冰，刘爱军[14]从食物浪费行为干预角度总结了欧美发达国家在减少在外就餐食物浪费的国际经验。总体而言，目前关于反食物浪费的国际经验研究系统性不强，仅介绍了各国的主要做法，缺乏反食物浪费具体的运行机制和机构职能的总结和梳理。文章以美国和法国为研究对象，梳理比较了两国反食物浪费的法律法规、政策措施和机构运行机制，并与我国目前的实践进行对比，在此基础上，取长补短，结合我国国情提出反食物浪费政策建议。

1 美国经验

美国是全球第二大的粮食生产国和全球最大的粮食出口国，同时也是全球浪费食物最多的国家[15]，全美生产的农产品当中，每年约有6 000万t、价值1 600亿美元农产品遭丢弃。2015年为实现联合国可持续发展目标的目标，美国农业部和环保局共同宣布了美国国内首个减少食物浪费目标，即到2030年将粮食损失和浪费减少一半，将减少食物浪费纳入国家发展战略目标中，并采取了一系列的措施。

1.1 法律法规

美国关于食物浪费的法律法规以引导社会主体向非营利组织捐赠食物为主，强制性、处罚性质的规定较少。

（1）降低社会主体向非营利组织捐赠食物的成本。如1996年美国国会通过了《比尔·爱默生食品捐赠法》（Bill Emerson Good Samaritan Food Donation Act，简称GSA），该法案免除了那些将完好的可食用的食物捐赠给非营利组织的人的与食品安全相关责任，为捐赠剩余食物的个人和企业消除了法律障碍[16]。2008年美国国会通过《联邦食品捐赠法》（Federal Food Donation Act，简称FFDA），该法案要求“在美国提供服务或销售食品的所有[联邦]合同中超过 25 000美元的合同均应包含一条条款，该条款鼓励向非营利组织捐赠多余的、显然有益于健康的食品，从而为缺少粮食的人提供援助”。

（2）通过税收减免和提供补贴的方式激励企业捐赠食物行为。如1986年美国联邦政府通过《国内税收法典170（e）（3）》（Internal Revenue Code 170(e)(3)），规定捐赠食品的合格商业纳税人可以在计算所得税负债时从应纳税所得额中扣除“食品生产成本和捐赠食品成本与完全公允市场价值之间的差额的一半”。2015年美国联邦政府通过有《保护美国人免受税收上涨法》 (Protecting Americans from Tax Hikes Act，简称PATH Act)，该法规定所有企业都有资格针对符合特定资格标准的捐赠进行税收减免，捐赠存货的企业可以要求扣除财产基础金额的税收抵免，每年不得扣除企业应纳税所得额的30%以上，个别公司不能扣除当年应税收入的10%以上。

（3）加速新技术在减少食物浪费领域的运用。近年来，美国开始重视减少食物浪费的技术研发和创新。2015年缅因州议员Chellie Pingree在国会上提出《食品回收法》（Food Recovery Act），目的是减少农场，饭店，零售商，学校，军事食品服务提供者和家庭的食品浪费。该法案一旦通过成为法律，将指导美国农业部研究新技术以延长食品保质期，并为建设更多的大型堆肥、废物收集和处理的基础设施提供资金，来防止食物垃圾进入垃圾填埋场。

1.2 政策措施

针对不同类型食物，实施差异化的食物回收等级体系。美国环保署发布“食物回收等级体系”（Food Recovery Hierarchy）[17]，针对不同类型的被浪费的食物，采用不同的管理策略，将食品回收体系从上往下依次划分为“减少来源”“给饥饿的人们”“喂饲动物”“工业用途”“堆肥”“堆填/焚烧”这6个层次（图1）。等级结构的顶层“减少来源”被认为是最佳方法和首要选择，具体的措施包括了解浪费食物的数量及原因进而制定有效的预防食物浪费的策略；培养消费者养成减少食物浪费的习惯；加入 EPA 的食品回收挑战计划以了解所在行业内的其他组织如何预防和减少食物浪费。“给饥饿的人们”是指通过捐赠多余食物的方式及时向社区中的饥饿人口分发易腐烂和预制食品。“喂饲动物”是指社会主体可以向动物园或生产动物食品的生产商捐赠额外的食物，通常比将食物拖到垃圾填埋场更便宜。“工业用途”则从废弃食物中获取生物燃料和生物产品，如可以通过厌氧消化的方式使回收的食物产生沼气和土壤改良剂等有价值的产品。将食物“堆肥”可帮助改善土壤、种植下一代作物和改善水质，2018 年美国回收的 6 900 万t城市生活垃圾中，近 2 500 万t通过堆肥回收。等级结构的底层“堆填/焚烧”则是防止食物浪费的较差方式，既缺少经济价值又对环境产生负面影响。

图1 美国环保局发布的“减少食物损失行动的等级行动”

推出“食品回收挑战”计划，鼓励企业更有效的利用资源。“食品回收挑战”是美国环保署发起的一项自愿性激励计划，鼓励参与者在全生命周期内更有效地使用材料。参与者包括杂货店、州/地方/部落/领地政府、教育机构、食品救援组织、餐馆、宗教组织、体育和娱乐场所以及酒店业等组织和企业。参与计划的组织或企业应制定减少食物浪费的目标，实施有针对性的战略，并报告结果以争取美国环保局的年度认可。组织或企业被鼓励遵循食品回收等级体系，优先考虑从源头减少来源的反食品浪费的行动。参与者通过这个计划可获得的潜在收益包括：（1）成为成功故事供他人学习；（2）成为食品回收挑战赛的获奖者；（3）获得 EPA 的认可，并出现在该计划的网站和社交媒体上获得曝光度；（4）通过实施食品捐赠计划获得潜在的税收优惠；（5）节约资源，并通过捐赠多余的食物来支持捐赠人所在社区；（6）提供使用免费的在线数据管理系统来跟踪数据；（7）获得本地区EPA的技术支持和协助。

联合发布倡议，通过投资、教育、工具开发、技术援助等方式开展减少食物浪费行动。“减少食物浪费的胜利倡议”（Winning on Reducing Food Waste Initiative）是美国农业部（USDA），美国环境保护署（EPA）和美国食品药品监督管理局（FDA）在2018年10月签署的联合机构正式协议中宣布的一项合作。通过该联合倡议，这些机构确认了他们减少粮食损失和浪费的共同承诺。他们还同意协调行动，利用政府资源减少粮食损失和浪费，包括采取行动教育美国人减少粮食损失和浪费的影响和重要性。这些机构单独地和集体地为该倡议做出贡献，鼓励长期减少排放，并努力实现减少美国粮食损失和浪费的目标。该倡议列举出了减少食物浪费的六大着力点：首先是要建立一个机构间的协作机制，以减少冲突、增进合作；二是加强对消费者的教育工作；三是改进关于粮食损失和浪费测量的协调和指导；四是澄清和传达有关食品安全、食品日期标签和食品捐赠的信息；五是与私营企业合作，减少整个供应链的粮食损失和浪费；六是鼓励联邦机构从自身做起，在其各自的机构设施中减少食物浪费。

美国农业部还将创新、提升农户储存能力、帮助农户进行产品升级[18]作为减少食物浪费的重要手段。农业部下属的农业研究服务 (ARS) 致力于研究创新，经常与行业和学术合作伙伴合作，通过研究减少新鲜食品腐败的新技术以及利用食品加工设施的废料开发新产品来支持创新。自 2000 年 5 月以来，美国农业部发放3.3万多笔用于提升农场储存能力的贷款，有效减少了由于农场储存能力不足而带来的浪费；美国农业部还制定并实行了增值生产者补助金 (VAPG)计划，帮助农民加工农产品、创造高附加值农产品，从而有效减少粮食浪费并提高农民收入。

1.3 运行机制

美国作为“小政府、大社会”模式的典范，鼓励非政府组织积极参与，开展广泛的政府机构和非政府组织合作是美国反食物浪费行动的一大特色（图2）。

图2 美国联邦政府参与食物减少浪费工作的机构设置

政府机构之间通过签署联合协议，合力减少食物浪费。美国联邦政府参与食物减少浪费工作的部门与机构主要有美国农业部（USDA）、美国环境保护署（EPA）以及美国卫生与公共服务部下设的美国食品药品监督管理局（FDA）。2016年美国农业部和美国环境保护署发起了“美国2030年食品损失与浪费冠军倡导者”计划（U.S.Food Loss and Waste 2030 Champions Initiative），以表彰那些公开承诺将在2030之前将其运营中将食品损失和浪费减少50%的企业。自2016年计划发布至2019年底，共有29家公司加入了2030计划。2018年三部委共同签署了“减少食物浪费的倡议”，宣布三方将合作促进减少食物损失和浪费，同时规定各自的职责为：美国环保署就“固体废物对环境影响及回收方式”等问题进行调查研究并推进公共教育计划。农业部负责建立更可持续的农业和粮食系统，其下属的农产品营销服务局（USDA AMS）负责颁布有助于减少食物浪费的营销令，下属的国家粮食和农业研究所 (NIFA) 为以粮食损失和浪费为重点的研究计划和项目提供资金；下属的农业研究服务所（ARS）研究食品的保鲜技术以及食物加工肥料的再利用。美国食品药品监督管理局则负责通过确保食品安全、健康、卫生并贴有适当食品标签来保护公众健康。

非政府组织在食物生产、收集、运输、捐赠和回收食物垃圾等各环节均发挥巨大作用。喂养美国（Feed America）和减少食物浪费联盟（Food Waste Reduction Alliance）是美国著名的反饥饿、反食物浪费的非政府组织，“喂养美国”是美国最大的国内饥饿救济组织——一个由全国 200 家食品银行组成的强大而高效的网络，为 4 000 万面临饥饿风险的人提供食物，其中包括 1 200 万儿童和 700 万老年人。“喂养美国”与制造商、分销商、零售商、食品服务公司和农民合作，识别有浪费风险的食物，在食物浪费之前收集食物，将收集的食物提供给食物银行，安全地远距离运送食物，并在食物到达食物银行后更长时间地保持食物新鲜，被收集的食物最终将直接用于喂养面临饥饿的人们。“减少食物浪费联盟”是消费者品牌协会、食品工业协会和国家餐馆协会共同设立的组织，工作涉及食物从生产到回收的各个环节：减少食物垃圾的产生量，向有需要的人捐赠更安全、更有营养的食物，回收食物垃圾，将其从垃圾填埋场转移。

政府机构和非政府组织开展了方式多样的广泛合作。一是发挥非政府组织的智库作用，总结和规划政府方工作。2019 年 4 月美国农业部、环境保护署、食品药品监督管理局与反食物浪费的非营利组织ReFED 签署了正式协议，根据协议，缔约的四方利用现有平台和伙伴关系，推进与粮食浪费有关的数据收集和计量活动，并通过举办定期会议的方式共享减少食物浪费工作的最新进展。政府方负责实际的执行工作，由ReFED总结政府方该年在减少全国食物浪费方面取得的进展，并对政府方之后工作的着力点提出建议。二是政府机构和非政府组织建立新的合作伙伴关系，协同推进减少食物浪费的工作。2019年10月30日美国农业部、美国环境保护署和美国食品和药物管理局宣布与减少食物浪费联盟建立新的合作伙伴关系，四方将围绕以下6个关键优先领域协同推进减少食物浪费的工作：（1）加强机构间协调；（2）增加对消费者的教育宣传工作；（3）改进粮食浪费的测量方式；（4）澄清和传达有关食品安全、食品日期标签和食品捐赠的信息；（5）与私营企业合作，减少整个供应链的粮食损失和浪费；（6）鼓励联邦机构在其各自的设施中减少食物浪费。

2 法国的经验做法

据法国生态转型部门官网介绍，法国国内每年食物产品损坏及浪费高达1 000万t。2013年法国通过签署《全国废粮公约》，对减少食物浪费制定国家目标：到2025年将食物浪费减少50%，即2013—2025年每年平均减少5%，开始致力于协同社会各界一同关注和应对食物浪费问题。

2.1 法律法规

在法律的覆盖面上，法国通过制定法律扩大了反食物浪费的行业和领域。在法律的内容上，一方面，法国采用为捐赠食物的企业提供税收减免的方式提升了企业自觉捐赠多余食物的积极性；另一方面，法国加大了对浪费食物行为的处罚力度，并强制推行“餐饮袋”计划。

加大对浪费食物行为的处罚力度。2016年2月11日法国颁布了《反食物浪费法》，即《加洛特法》。《加洛特法》为法国政府实现在2025 年将食物浪费减半的目标奠定了法律框架的基础。而且该法律要求400m2以上的销售点必须与慈善机构签署捐赠协议，以便优先考虑捐赠食物而不是把食物扔进垃圾桶。如果销售点没有按照这一方式处理过期食品，将受到罚款、张贴通知等处罚。每一起违法行为，至少罚款3 750欧元。该法律还明确了在食物剩余问题上的行动等级，列举了4项优先实施的举措：防止食物浪费；通过捐赠或加工使得人类食品增值；增值动物饲料；以堆肥或甲烷化的方式增值能源。2020年2月10日法国国民议会和参议院又通过了《关于反浪费和发展循环经济的第 2020—105 号法律》，加大了对食物浪费的处罚：在销毁仍可食用的未出售食品的情况下，违法者将面临上一个财政年度营业额最高0.1%的罚款，罚款额将与观察到的事实的严重性（浪费食品的质量和数量）成正比。

扩大反食物浪费行业和领域。2018年10月30日法国颁布了第2018—938号法律——《适用于农业和食品部门的贸易关系平衡以及面向大众的健康的、可持续的、可获得的食品法》，将《加洛特法》中规定的与食物浪费作斗争的义务从食品经销部门扩展到了食物链的其他两个行业——集体餐饮和农产食品加工业。这两个部门的经营者必须遵循《加洛特法》制定的优先行动等级制度，禁止把仍可消费的食品变得不宜食用或堆肥。同时在本年度日均销售3 000多份餐食的集体餐饮经营者和营业额超过5000万欧元的农产食品加工业经营者，必须在来年向慈善机构提出捐赠协议，并且每年公布他们在打击食物浪费方面取得的进展。为捐赠食物的企业提供税收减免。2014年法国税法通过了第238 条，规定若一家公司向非营利组织捐款，捐款额中小于或等于200万欧元的部分，可以抵扣企业所得税60%，大于这一数额的部分，可以抵税40%。这意味着食品加工或销售企业若将每日剩余未出售的食物捐赠给慈善机构，可获得相当于其所捐赠食物价值60%的税收减免。这条法规的出台大大激励了食物捐赠行为，为减少加工和销售环节的食物损失和浪费行为发挥了巨大作用。

“餐饮袋”计划从鼓励走向强制。2016年发布的《反食物浪费法》鼓励餐饮业让消费者把未能吃完的食品打包回家，提出应增强对公众防止食物浪费的教育，提高社会避免食物浪费的意识，并规定将与食物浪费作斗争的行动纳入企业的社会和环境报告中。适用于《农业和食品部门的贸易关系平衡以及面向大众的健康的、可持续的、可获得的食品法》(2018-938号)法律规定，从2021年7月1日起，“餐饮袋”将在商业餐饮中强制使用，全法所有餐厅必须向顾客提供可回收或可重复利用的打包盒，让顾客将吃不完的食品打包带回家。国民议会可持续发展委员会解释说，修正案出台的目的是全面推广打包盒，争取在2025年前将顾客在餐厅的浪费减少一半。

2.2 政策措施

签署全国公约，社会各界分工合作。2013年6月14日纪尧姆·加洛特 (Guillaume Garot)与社会各界共同签署了由国家发起的《反食物浪费国民公约》。公约力求将整个食物链的“利益相关机构”以“国家伙伴”的身份聚集在一起，5个部委（农业、农产食品加工业和林业部长；环境、能源和海洋部长；国民教育、高等教育和研究部部长；经济与财政部；社会事务和卫生部长）与食物产业链中各利益相关方（生产者、菜市场、农产食品加工商、大型分销商、餐馆、地方行政区、食物援助协会、消费者协会、环保协会）共同签订国家目标：到2025年将食物浪费减少50%，即2013—2025年每年平均减少5%。2017年4月5个部委与社会各界续签了《反食物浪费国民公约》。新公约基于整个食物链的“利益相关机构”之间加强交流和互动的原则，围绕治理和沟通、废物指标和计量，食物到期日期，未售物品和食品捐赠的管理，创新、效率和伙伴关系，教育、培训、认识，欧洲和国际事务等7个战略方针来组织活动。此外该公约提出了具体16项措施，要求各行业加入到公约所倡导的工作当中，并提出了针对不同行业或部门的工作分工，如要求相关方参与到实施量化食物浪费并监测其演变的行动等。2020年法国农业与环境部门下设的食品总局正在评估政府及公约签署方2017—2020年在公约中所签署的承诺的履行情况，为2020年之后的进一步行动规划作参考。

2.3 运行机制

法国政府在2017年与社会各界续签的《全国废粮公约》（Le pacte national de lutte contre le gaspillage alimentaire）中，对各机构防止食物浪费的行动做了明确分工，按照公约，法国的反食物浪费的联合机构包括监察委员会、执行委员会以及6个工作组（图3）。

图3 法国参与食物减少浪费工作的机构设置

2.3.1 监察委员会

监察委员会的职责是确保对该公约的政治支持，并负责定义反食物浪费行动的战略方向，监控和评估国家和利益相关者所作承诺的履行情况。监查委员会设有联合主席、联合指导以及秘书处。联合主席由农业、农产食品加工业和林业部长，以及环境、能源和海洋部长共同担任。农业、农产食品加工业和林业部的食品总局，环境、能源和海洋部，风险预防总局和可持续发展总署，法国环境和能源管理署—生态转型署4个部门为联合指导部门。秘书处设在农业、农产食品加工业和林业部的食品总局。监查委员会每年10月16 日（国家反食物浪费日）左右开年会。

2.3.2 执行委员会

执行委员会作为上下层级沟通的桥梁，主要职责为与工作组保持直接联系，确保具体行动与监查委员会制定的指导方针保持一致。具体而言，执行委员会负责细化监查委员会制定的战略方针；确定6个工作组的职权范围和工作日程表；评估工作组行动取得的技术进步；确保公约行动与国家食物相关政策的衔接和整合；处理和协调不同部门、各层级（从国家到地方）间的行动和相互关系，促进食物链中的参与者之间、部门之间出现新的伙伴关系；向其成员传播技术、法律、监管等信息。执行委员会设有主席和联合指导委员会。执行委员会主席设在农业、农产食品加工业和林业部的食品总局。联合指导委员会为农业、农产食品加工业和林业部的食品总局，环境、能源和海洋部，风险预防总局和可持续发展总署以及法国环境和能源管理署-生态转型署4个部门。执行委员会每年举行1～2次会议，分发报告、出席名单和决策清单，以及工作组的职务和架构。

2.3.3 6个工作组

各个工作组根据分配的职责制定工作日程表。每个工作组均由一个专门的机构牵头负责，其中食物指标与测量工作组由环境和能源管理署牵头负责，主要负责提出食物浪费相关评估指标，采集浪费行为及其演变的量化数据，并在有必要时将该数据提供给环境和能源管理署下属的生态转型局，用于其开展定量跟踪和监测工作，量化和测算食物浪费行动的效果。食物有效期工作组由竞争、消费者食物与反欺骗总署牵头负责；未售物品和食品捐赠的管理小组由农业与食品部门下设的食品总局牵头负责，一方面支持制造商和分销商开发防止食物浪费的工具，保持食物链上游供应与下游采购的连贯，促进食品的生产和再分配，以防止在食品到期前的库存积压。另一方面与集体餐饮业、粮食援助协会合作开展浪费预防以及食物捐赠活动，建立和改善公共食品市场上未售食品的回收、加工和捐赠机制。创新、效率和伙伴关系工作组由企业总局牵头负责，主要职责为建立利益相关机构的研讨小组，发挥学习效应和互补效应，通过良好的网络和合作来确保伙伴关系的协同作用，促进反食物浪费方面创新实践的兴起。食品教育和培训工作组由法国自然环境与教育生态资源中心共同负责，旨在培养整个食物链相关从业人员的反浪费意识，从而使每个人都能理解利害关系并成为变革的参与者。另外，与食物浪费作斗争所代表的利害关系不仅限于国家层面。欧盟和众多国际机构（联合国、经合组织等）已经优先研究了一些主题，确定了工作方针，制定了共同目标并交流最恰当的优秀实践。因此，法国还成立了欧洲和国际工作小组，由农业与食品部门下设的食品总局牵头负责，将这些超国家决策层纳入国家政策，在传播法国的倡议的同时从这些国际机构取得的进步中受益。

食物银行等非政府组织对法国的反食物浪费起到了积极作用。法国食物银行创始于1984年的巴黎，借鉴了美国食物银行的模式。食物银行接受食品捐赠，并将储存的食品免费发放给无能力购买食品的人。2016年依据《反食物浪费法》，法国食物银行与法国超市谈成大规模食物捐赠协议。截止2019年共有79家食品银行分布于全法，29家分支机构。每年11月最后一个周末，法国食物银行向全国人民搜集食物，每年筹集4.26万t食物产品。每天有超过6 800名志愿者到2 780家超市搜集超市捐赠的食物，每年共帮助食物行业，农民，及超市少浪费7.6万t食物。法国食物银行将搜集到的这些食物分配给5 400个伙伴机构，再由他们分发给需要食物的人们。35多年来，食物银行没有购买任何食物，有66%的供应来自废物节省的产品：除了大规模分发外，农业食品工业和农业生产者还通过捐赠包装或标签有缺陷的物品，水果以及尺寸不佳或剩余的蔬菜来参与其中。

3 经验总结与启示

3.1 经验总结与对比

在法律法规方面，美国的法律法规强调引导激励作用，制定了《比尔·爱默生食品捐赠法》（1996）、《联邦食品捐赠法》（2015）、《保护美国人免受税收上涨法》（2008）等反食物浪费的法律，重在通过立法降低社会主体捐赠食物的成本、增加社会主体捐赠食物的收益。法国的法律法规双管齐下，既设置了正向的引导激励，如法国税法的第238 条对捐赠食物的企业设置了税收减免，引导企业减少食物浪费；同时也突出处罚遏制作用，如《农业和食品部门的贸易关系平衡以及面向大众的健康的、可持续的、可获得的食品法》(2018-938号)规定在全面餐厅推广强制打包盒，《关于反浪费和发展循环经济的第 2020-105 号法律》《反食物浪费法》（2016）对浪费食物行为做出了罚款付费的规定。我国2021年通过的《反食品浪费法》和《粮食节约行动方案》对政府机关、食品制造、餐饮服务、学校、外卖平台等的食物浪费行为进行了约束，整体上重在宣传教育、行政规定和处罚，但缺少正向的引导激励。

在政策措施方面，美国构建了差异化食物回收等级体系提高了食物垃圾的利用效率，推出了“食品回收挑战”计划鼓励企业参与反食物浪费行动，通过投资、教育、工具开发、技术援助、创新升级技术等方式助力反食物浪费。法国更注重发挥社会各界的力量，引导社会力量进行自我管理和反食物浪费，如2017年政府部门与社会各界续签《反食物浪费国民公约》，针对不同行业或部门的工作分工，发动社会力量参与其中。我国的“光盘行动”倡导厉行节约，反对铺张浪费，带动大家珍惜粮食、吃光盘子中的食物，得到从中央到民众的支持；垃圾分类回收等行动也在有序展开，但整体上的政策措施还略显粗糙，仅在《中华人民共和国清洁生产促进法》(2009，2012修订）中有一般性的规定：减量化—再利用—资源化如食物垃圾的回收，还没有制定等级体系进行差异化回收。

在运行机制方面，美国和法国均通过多部门协作、多领域减少食物浪费。美国农业部、环境保护署和食品药品监督管理局共同签署“减少食物浪费的倡议”；农业部和美国环境保护署发起了“美国2030年食品损失与浪费冠军倡导者”计划。法国设置了专门的反食物浪费联合机构，由农业与食品局、能源部、食品总局、企业总局等部门通力协作，共同助力反食物浪费。不过，两国的非政府组织参与程度大不相同。美国的非政府组织贡献巨大，如“喂养美国”组织及其合作伙伴2020年就拯救了 40 亿磅的食品，其中包括超过18 亿磅新鲜农产品。并且美国非政府组织的参与程度很高：可以与美国农业部、环境保护署、食品药品监督管理局构建新型伙伴关系；也可以发挥智库作用，为政府方工作提供反食物浪费的总结和规划；还可以在食物生产、收集、运输、捐赠和回收食物垃圾的全流程发挥作用。法国非政府组织的参与程度一般，仅在食物的捐赠、储存、分配、发放上起到有限的作用，主要还是依靠政府方的监查委员会、执行委员会以及6个工作组承担反食物浪费的职能。我国目前尚缺乏可落地的、可操作性的多部门联合行动指南和方案，并且主要依靠政府推动反食物浪费，社会主体的参与积极性低、参与意识弱，并且缺少非政府组织的参与（表1）。

表1 美国、法国与中国反食物浪费行动对比分析

3.2 启示

尽管我国从2010年起颁布相关政策提高粮食仓储条件以减少粮食储存和供应环节的浪费，在2013年中央也先后出台了《中央八项规定》和《关于厉行节约反对食品浪费的意见》，掀起了“光盘运动”的节约浪潮，近期又颁布了《反食品浪费法》并制定了《粮食节约行动方案》，在一定程度上减少了食物浪费，但与发达国家相比，我国在减少食物浪费方面的工作才刚刚开始，在反食物浪费政策的落地方面还存在许多不足，主要体现在：一是关于反食物浪费的法律顶层设计和相关的行动方案刚刚发布，缺乏落地的具体实施细则；二是垃圾分类政策虽在有序推进，但对于回收后的食物垃圾还缺乏有层次有效率的回收利用体系；三是反食物浪费的流程长、牵涉的职能部门广，但目前还未成立能有效协调各方的联合机构、未能在全过程形成反食物浪费的合力；四是社会公众参与的积极性不足，未能将反食物浪费内化为自觉行动。为此，结合我国国情，借鉴美国和法国的有益经验，论文提出以下几点政策建议：

（1）制定法律政策的实施细则，兼顾引导激励和处罚遏制。目前中国的反食物浪费政策的大部分内容只是原则性的规定，相关的奖励、惩罚以及税收政策如何制定和实施，还未有明确规定。如《中华人民共和国反食品浪费法》中规定“对餐饮服务经营者诱导、误导消费者超量点餐造成明显浪费的行为予以罚款”“国家实行有利于防止食品浪费的税收政策”等，但奖励、罚款和税收的具体实施办法、奖励方式和数额尚未明确。建议借鉴美国、法国经验，制定详细的法律政策实施细则。此外，根据我国国情，美国只重激励忽视处罚的实施细则难以获得良好的效果，可以借鉴法国经验，在法律政策的实施细则上兼顾引导激励和处罚遏制，既对社会主体造成食物浪费的行为予以处罚遏制，同时也应该对社会主体主动减少食物浪费的行为予以引导激励。

（2）建立多层次的食物回收等级体系，提升食物回收再利用的效率。我国目前在大力推行垃圾分类政策，但对于垃圾分类后的食物垃圾，还缺乏有层次性的回收利用，直接导致我国食物垃圾回收后的再利用效率较低。为此，可借鉴美国经验，对食物垃圾进行有层级的处理。建议将“减少来源”作为首选，为此政府部门可以在一线城市试点实施食物垃圾计量收费政策，在试点城市的社区配备食物垃圾识别和称重系统，根据居民和企业的食物垃圾重量收费，通过经济损失减少食物垃圾的产生。其次可以回收符合食用标准的多余食物，再分配给需要的人或用于喂饲动物。对于不符合食用标准的多余食物，则用于“工业用途”“堆肥”“堆填/焚烧”。

（3）加强各部门间的协作，在全过程形成反食物浪费的合力。食物浪费存在于食物生产、储存、运输、加工、消费的全过程，涉及的部门繁多，因此各部门间的协作必不可少，美国和法国这方面的经验值得我国借鉴。结合我国国情，建议主要借鉴法国经验，由宣传、农业、环保、交通、工商、纪检等多部门成立反食物浪费的联合机构，负责反食物浪费的协调工作。首先设立反食物浪费目标；然后根据目标成立工作小组，明确各组职能。建议由农业和交通部门提高粮食的生产和运输效率，减少食物在生产和运输过程中的损失；由宣传和环保部门加大对反食物浪费的宣传教育力度，提升民众减少食物浪费的意识，将反食物浪费内化为企业社会责任的一部分，从整体上构建反食物浪费的社会氛围；由工商部门对餐饮行业各部门的食物浪费进行监督；由纪检部门负责对公务消费及单位食堂的食物浪费现象的监督。通过联合机构的协调，加强各部门间的协作，从而实现生产、储存、运输、加工、消费全过程的反食物浪费。

（4）号召社会各界踊跃参与，将反食物浪费化为全社会的自觉行动。首先是要在意识层面上树立起反食物浪费的社会共识。勤俭节约是中华民族的传统美德，宣传发扬传统美德，出台绿色消费法或者指南，提升居民对能源短缺的认知[19]，这有利于社会各界踊跃参加反食物浪费，减小相关法律政策的落地阻力。其次可以借鉴美国经验，设立相关奖项表彰在反食物浪费中起到表率和先进作用的企业，并对获奖的企业予以政策倾斜，引导企业自觉参与反食物浪费。最后是适当引入公益组织的力量填补空白，借鉴美国和法国经验，结合我国国情，我国也可以建立食物银行等公益组织来储存和运输发放食物，发挥非政府组织在反食物浪费方面的作用。