李琳湘

(水利部建设管理与质量安全中心，北京 100038)

党中央、国务院历来高度重视农田灌排设施建设，据公布的大型灌区名录显示，现已建成大型灌区449处。2022年水利部安排中央投资137亿元，支持493处大中型灌区现代化改造，新开工6处新建大型灌区，有效保障了国家粮食安全、促进了现代农业发展。

1 大型灌区建设概况

据水利部统计，自1998年国家启动实施大型灌区续建配套与节水改造以来，尤其是“十三五”期间加大投入力度，到2020年底我国中央预算内投资1043亿元，基本完成规划内大中型灌区续建配套与节水改造任务。

a.“十四五”时期规划。水利部、国家发展和改革委员会印发《“十四五”重大农业节水供水工程实施方案》，明确在“十四五”期间优先推进实施纳入国务院确定的150项重大水利工程建设范围的30处新建大型灌区，优选124处已建大型灌区实施续建配套和现代化改造。

b.当前建设情况。水利部李国英部长在2022年全国水利工作会议上表示，2022年将继续打造一批现代化数字灌区，推动在东北三江平原、黄淮海平原、长江中下游地区、西南地区等水土资源条件适宜的地区新建一批现代化灌区。国务院2022年重点推进的6处新建大型灌区工程已全部开工，工程总投资336亿元。

c.大部分大型灌区工程建设进度滞后。从近两年的稽察情况看，超过80%的大型灌区工程建设存在进度滞后问题。2021年水利部挂牌督办的部分进度滞后的重大水利工程中，大部分为大型灌区工程，建设进度滞后导致建设成本增加，工程不能如期发挥效益。

2 建设进度滞后的主要原因

大型灌区工程建设进度滞后的原因是多方面的，虽然存在新冠肺炎疫情影响和工程本身点多线长等客观因素，但主要还是由于项目法人对进度控制不力、地方资金不能及时足额到位、田间工程建设滞后、交叉作业协调难、征地移民安置工作不满足工程建设进度需要等造成的。

a.项目法人对大型灌区工程建设进度控制不力。项目法人对建设进度滞后负首要责任，在大型灌区建设过程中，未能积极推动解决地方资金不能及时足额到位影响建设资金正常使用问题，对施工单位施工进度滞后情况监管不到位，参与征地拆迁、移民安置工作不力，未能按进度保障建设用地，组织施工图设计审查不细导致设计变更增加。项目法人对灌区工程建设进度控制不力是灌区建设工期失控、整体进度滞后的主要原因之一。

b.地方资金不能及时足额到位影响工程建设进度。在《“十四五”重大农业节水供水工程实施方案》中，明确中央预算内投资将予以积极支持，同时要求地方统筹加大财政支持力度，创新投融资体制机制，多渠道筹集资金，确保建设资金及时足额到位。从实际情况看，地方投资资金特别是中西部地区地方资金受近年经济影响难以全部落实，项目法人无法按总进度计划安排年度建设内容或者拖欠工程款，导致工程建设进度滞后。如四川某灌区工程所在县财政局自2014年至2022年7月累计滞留中央资金4.33亿元，工程建设进度滞后44个月。

c.田间工程滞后于干渠工程。大型灌区灌溉面积大，大部分涉及多个市、县，项目法人多由省市级人民政府或其授权部门成立，往往将重点放在水源地、电站、干渠等骨干工程建设，田间工程与骨干工程建设不同步。项目法人大多将田间工程委托当地政府组织建设，管理和技术力量有限，工程质量、进度难以保证；由于整合资金导致田间工程建设资金短缺，影响工程建设进度。部分田间工程建设滞后导致灌区工程整体进度滞后，工程效益不能完全发挥。如广西某灌区工程按计划应于2021年底完成，至2022年7月检查时田间工程尚未完成设计和审批工作。

d.交叉作业影响工程建设进度。大型灌区工程建设点多线长，部分项目涉及多处铁路、公路、电力、油气管线和文物保护等交叉作业，涉及部门多、协调困难。如湖南某灌区项目涉及穿铁路、穿公路、电力改迁、文物保护等交叉作业32处，临铁施工4.22km，协调难度大，施工单位办理相关手续困难，导致交叉作业相关工程进度最长滞后于计划进度约36个月。

e.征地移民安置工作进度滞后，影响工程建设。大型灌区建设点多线长，大型灌区建设征地动辄上万亩，建设征地移民安置工作是灌区建设面临的重点和难点。随着我国社会经济的发展，移民对征地补偿、安置方式的期望值也越来越高，征地补偿和移民安置费用难以达成一致；前期勘察设计工作由于工程线路长设计深度不够，设计变更多，给征地移民工作带来一定影响。政府征地移民机构虽做了大量工作，但部分项目用地仍不能按计划交付，影响工程建设进度。

3 推动大型灌区工程建设进度的对策建议

a.项目法人应积极主动履行职责。组织编制详细的施工进度计划，明确节点、责任到人，并制定有效奖罚措施，确保进度计划落实；积极协调落实项目建设资金，推动地方资金及时足额到位，主动协调交叉作业有关审批和建设事项，积极推动征地移民机构保证建设用地；加大对支渠及田间工程的推进实施力度，确保支渠及田间工程与主体工程协调推进，尽早发挥工程效益。

b.水行政主管部门加大监管力度。及时掌握灌区建设进度，对滞后的工程进行挂牌督办、开展专项检查，敦促有关部门和项目法人采取有效措施，合理调整计划，落实赶工措施，积极推动灌区工程尽早落地见效。

c.充分发挥地方政府领导协调机构作用。结合灌区实际情况，地方政府领导协调机构及时协调有关单位和部门落实地方建设资金，确保建设资金满足工程建设进度要求，敦促相关征地移民安置机构落实建设用地，帮助项目法人协调办理交叉作业有关审批和建设事项，积极推动项目实施。

d.建立地方投资资金承诺和落实考核制度。对投资大、地方投资资金较多的大型灌区，在项目审批时，把地方资金来源作为审查重点之一，对地方投资资金承诺开展可行性评估，对项目批复后地方资金落实情况进行考核评价，对已承诺不落实的情况进行追究，对落实情况较好的进行奖励。

e.结合实际分步实施大型灌区项目。对投资大、地方投资资金压力大、管理力量相对薄弱、点多线长的大型灌区工程，可据实际情况分步实施，从而缓解地方资金到位和项目法人管理压力，确保干一段、成一段、受益一片。

4 结 语

大型灌区是保障我国粮食安全的主战场，同时还是生态环境保护、建设美丽乡村、幸福家园的重要区域，推动灌区工程尽早发挥效益意义重大。本文分析了大型灌区建设进度滞后的主要原因，并针对性地从项目法人履职、主管部门监管、地方政府领导机构协调、地方投资资金承诺和落实考核制度建立、大型灌区分步实施等方面提出对策建议，希望对加快灌区建设进度提供参考。