梁知博

(中共陕西省委党校[陕西行政学院] 法学与社会治理教研部，西安 710061)

加快推进法治社会建设是学习贯彻党的二十大精神和践行习近平法治思想的重大实践举措，是2035年基本实现社会主义现代化的内在要求，也是推动民生事业高质量发展的重要内容。必须在习近平法治思想指导下切实加强法治社会建设，积极探索加快法治社会建设的有效路径。

一、加快法治社会建设的价值追求及工作总抓手

法治社会要求国家与社会之间关系法律化，社会治理方式法治化，社会成员处理个人事务遵法、参与公共事务依法，形成事事有法(规)可依，事事依法有序、和谐的局面。

(一)加快法治社会建设的价值追求

1.加快法治社会建设是学习贯彻党的二十大精神和践行习近平法治思想的重大实践举措。党的二十大报告明确要求加快法治社会建设，同时法治社会建设也是习近平法治思想的重要内容。学习贯彻党的二十大精神和习近平法治思想是各级党员干部的必修课，是全民的自觉行动。理论的生命力在于指导实践。既要从文本上弄懂悟透党的二十大精神和习近平法治思想的核心要义、理论精髓，更要把党的二十大精神、习近平总书记关于法治社会建设的重要思想转化为法治社会建设的生动实践，以法治社会建设的成就衡量干部学习党的二十大精神、习近平法治思想的深刻程度。

2.加快法治社会建设是基本实现社会主义现代化的内在要求。党的十九大报告对法治社会、法治国家建设提出了明确要求，即到2035年基本建成法治国家、法治政府、法治社会，党的二十大报告要求“加快”法治社会建设。法治社会建设既是2035年远景目标的内容，又是法治国家建设的基础。法治国家不可能在真空中建设，必须立足客观存在的社会环境。只有整个社会成员养成尊法学法守法用法的习惯，社会治理方式法治化，形成浓厚的法治社会环境，才有利于推进法治国家建设；只有不断加强法治社会建设，逐步提升、扩充保障公民权利的程度和范围，激发其创造力，才能不断为法治国家建设积蓄人才、贡献智慧。从时间维度上看，现在距离基本实现社会主义现代化仅有十多年时间，法治社会建设时间紧迫、任务艰巨，刻不容缓。

3.加快法治社会建设是增强人民群众获得感、幸福感、安全感的重要举措。加快建设法治社会是保障和推动民生事业高质量发展的需要。我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。幸福生活不仅指社会成员衣、食、住、行有保障，而且包括对社会稳定、权利保障、诚信友爱、人人平等、和谐有序等法治层面内容的需求。因此，习近平指出，“平安是老百姓解决温饱后的第一需求”[1]，并要求“深入推进社会治安综合治理，坚决遏制严重刑事犯罪高发态势，保障人民生命财产安全”[2]。

(二)加快法治社会建设的主要目标及工作总抓手

法治社会建设涉及方方面面的内容，千头万绪，如法规(规约)建设、组织建设、诚信建设、法治文化建设、网络治理、矛盾纠纷调处机制建设等，归纳起来，主要是两个问题：建设什么样的法治社会以及怎么样建设法治社会。法治社会建设的主要目标回答了建设什么样的法治社会，工作总抓手回答了怎样建设法治社会，二者有内在的逻辑关系，即法治社会建设的主要目标内在包含了建设法治社会的路径或者说工作总抓手。为了加快建设法治社会，必须删繁就简，牢牢抓住法治社会建设的主要问题，即法治社会建设的主要目标和工作总抓手。全民守法①是法治社会建设的主要目标，全民守法建设是建设法治社会的工作总抓手。

1.全民守法是法治社会建设的主要目标。社会是由家庭、组织、个人等构成。个人是社会的基本单元，无个人就无组织，也无由个人和组织构成的社会，故法治社会建设的根基在每一个个人。按照《法治社会建设实施纲要(2020-2025年)》(以下简称《纲要》)的表述，法治社会的理想模样是形成一个“信仰法治、公平正义、保障权利、守法诚信、充满活力、和谐有序”的社会，按《纲要》总体目标要求，到2025年法治社会建设应当“‘八五’普法规划实施完成，法治观念深入人心，社会领域制度规范更加健全，社会主义核心价值观要求融入法治建设和社会治理成效显著，公民、法人和其他组织合法权益得到切实保障，社会治理法治化水平显著提高，形成符合国情、体现时代特征、人民群众满意的法治社会建设生动局面，为2035年基本建成法治社会奠定坚实基础”[3]。深入研究前后二者的关系，后者(总体目标)是达成前者(理想模样)的手段，“理想模样”才是法治社会建设的主要目标，即法治社会是“全民守法”的社会。无论是《纲要》阐述的信仰法治、公平正义、保障权利，还是守法诚信、充满活力、和谐有序，其内在本质和要求都是全民守法。只要全民自觉守法、信仰法治，人人在法律的范围内行使权利、履行义务，社会就有公平正义、稳定秩序，权利就有保障，即只要人人守法，就能达成《纲要》中所描述的法治社会样态。因此，全民守法是法治社会是否建成的显著标志。

2.全民守法建设是建设法治社会的工作总抓手。如何建设法治社会，其中心工作是什么？实际上法治社会建设欲达成的主要目标已经内含了法治社会建设的路径，即以全民守法建设为工作中心，其它如规则建设、诚信建设、建立纠纷调处机制等都要服从和服务于全民守法建设，以全民守法建设统领法治社会的其它建设。无论是推动全社会增强法治观念、健全社会领域制度规范，还是加强权利保护、推动社会治理法治化、依法治理网络空间等，又或者为全民守法创造条件、提供保障，对全民守法提出要求，均可以概括为全民守法路径建设，其核心价值与最终目的在于引导社会主体遵守法律。从学界关于法治社会建设的研究来看，重点集中在法治社会建设的路径和内容等方面，而对路径建设所欲达到的目的研究还不够深入。因此，我们既要低头踏实研究法治社会建设的路径，也要抬头盯紧目标，牢牢抓住全民守法建设这个中心工作，以目标引领路径建设，紧抓全民守法建设这个法治社会建设的工作总抓手。

二、全民守法建设的内在逻辑

全民守法建设的核心在于引导公民形成自觉的守法习惯。公民的守法习惯并非与生俱来，而是在各种因素的合力作用下逐渐养成的，有其内在逻辑根据。

(一)公民守法习惯养成的阻滞因素

1.法治传统缺乏。我国社会有着2000多年的封建社会发展史，始终以皇权为代表的封建特权为主导是其主要特征，虽有法律，但无法治，法治传统缺乏，法律不过是特权阶级维护统治、剥削人民的工具。有学者认为：“我国是一个没有法治传统的国家，在社会转型时期，封建主义特权思想还很严重，等级观念，官本位意识在某些人的观念和思想中还有重要的地位。在法制建设过程中，注重个人角色权威、忽视制度权威、轻视法律的现象在某些党员领导干部中依然存在。”[4]

2.人治传统根深蒂固。皇权主导的特权思想必然导致人治，人治是我国传统历史文化的主轴，没有民主，也没有现代意义上的法治。大量案例表明，一些党政干部之所以没有树立起现代意义上的法治观念，造成极坏影响，与人治传统密不可分。实践中，个别政府部门抱着“维稳”怕乱的心态，遵循“搞定就是稳定”“没事就是本事”，以息事宁人的人治思维方式，依权不依法解决纠纷，直接助长了部分民众信“访”不信“法”的上访行为。个别纠纷通过上访看似得到解决，但为社会长期和谐稳定埋下隐患。有学者认为：“我们不安地看到，由于历史上人治传统的深刻影响，社会民众对权力深信不疑，当发生重大困难而寻求解决途径时，社会民众更乐意寻求信访途径。”[5]

3.法律信仰阙如。法治社会是人人尊法、守法、用法的社会。公众对法律忠诚的信仰是建设法治社会的关键，法律信仰缺乏，法律没有权威，社会民众信权不信法，法治社会不可能建成。有学者认为：“职业法官、检察官们常指责其他职业的人不遵守法律，而一般公众则认为法律不起作用是因为执行法律的人带头破坏了法律。其实法律不起作用主要原因在很大程度上是官员和公众普遍存在的对法律信仰不够。”[6]

4.法律意识不强。公民的法律意识、法律知识、法律情感直接关系着公民是否能自觉遵守法律，其中法律意识是基础。有法律意识，没有法律知识，可以借助法律专业人士提供服务；有法律知识，没有法律意识，则既不会依法维权也不会自觉遵守法律。从历史维度看，我国公民的法律意识虽然有了一定程度的提高，但对标建设法治社会的要求，仍有一定差距。有学者认为：“当前中国法律实施的最大障碍是公民规则意识的缺乏，这也是目前法律实施不甚理想的主要症结。”[7]

另外，司法公信力不高，领导干部不能率先垂范，依法维权周期长、成本大，体制机制不健全等，也是导致公民守法习惯难以养成的因素。

(二)公民守法习惯养成的内在逻辑——利益引导

上述研究从不同侧面不同程度揭示了阻滞公民守法习惯养成的因素，但主要集中于从上层建筑、社会意识层面展开探讨。按照马克思辩证唯物主义经济基础决定上层建筑、社会存在决定社会意识的理论，公民守法习惯养成的内在逻辑应当从经济基础、“利益”中去寻找。

1.“利益”是人行为持续不竭的内在动力。利益是历史唯物主义的基本范畴，与经济基础直接相关。马克思认为：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”[8]列宁称利益是“人民生活中最敏感的神经”[9]，认为“利益”推动着民族的生活，“千百万群众走向社会主义和共产主义，不是直接依靠热情，而是借助于伟大革命所产生的热情，依靠个人兴趣、依靠从个人利益上的关心、依靠经济核算”[10]。马克思主义利益理论认为，任何一个社会首先必须满足人们的物质利益需求，社会变革归根结底都是人和人之间利益关系的重新分配与调整，利益是推动社会生产不断向前发展的永恒内在驱动力，最终决定着上层建筑、决定着社会意识。在以经济建设为中心的社会主义市场经济背景下，人们的利益诉求被无限放大强化，成为绝大多数人行为的首先考量内容和内在动力。市场经济是利益经济，利益观念是市场经济中的基本观念，利益像一根无形的杠杆，撬动着市场经济中的一切要素，驱动人的行为。

2.法律是利益的表现形式。利益的分配向度、尺度不仅决定着立法的内容，同时决定着法律实施的程度。可以说，所有学科都直接或间接与利益有着千丝万缕的联系，法学学科则与利益关系最为密切。从法学理论体系的建构到法律规范的设计，再到法律实践的运行，没有哪一个领域、哪一个环节不与“利益”紧紧纠缠在一起。马克思主义法学理论认为，法是由经济基础决定的，法不过是对经济关系的记载和表明。马克思恩格斯在《德意志意识形态》中提出：“无论是政治的立法或者市民的立法，都只是表明和记载经济关系的要求而已。”[11]从立法角度看，法律始终围绕着“利益”分配而进行，通过利益初始分配，形成有序、稳定的社会运行秩序。从法律实施角度看，无论是执法，还是司法，都不过是对立法环节利益分配的实现、保障过程，通过不同主体、不同环节、不同层次利益运转体系的前后有效衔接形成相对稳定的社会利益结构。特别是司法环节，人民法院的主要任务不仅仅是机械、教条地适用法律，而是要围绕党和国家中心工作，遵循主流价值，依法充分权衡当事人之间的利益，当事人与国家、集体、社会之间的利益，努力通过具体个案裁判，实现对法律规范、一般法律原则的阐释，为社会成员的行为选择提供鲜明的利益导向。

实践中，人们之所以关心法律，是因为它会影响人们的利益，一旦法律与人们的利益无关，它就会淡出人们的视野。尽管人们遵守或者运用法律的动机不完全相同，或者完全不同，有时甚至没有自觉清醒的认识，但有一点可以肯定，那就是遵守或者运用法律可能给人们带来各种便利和利益，包括心理和情感上的利益，如公平正义等。如果人们遵守或者运用法律带来的只是不便，甚至是损害，或者大多数时候是损害，那么只要没有国家强制力在场，这个法律即便出自国家立法机关之手、被定位为神圣不可侵犯，也不可能被人们自觉遵守，更不可能融入他们的灵魂，成为他们的信仰。有学者认为：“法律如何才能赢得人们的身心？……因此，我们得出的结论之一就是，能够为人们所信仰的法律必须是能够给人们带来利益。”[12]法学家依据理论、经验对法治所作的令人向往的描述以及各种法律宣传、说教不可能代替这一点，现实生活中的人们大多遵循实用理性原则。因此，仅仅依靠普法说教是不可能引导公民养成守法习惯的，即使公民法律知识再丰富，也是知道而已，并不会内化为守法的自觉行动，只有利益引导才是公民守法习惯养成的内在逻辑。以“醉驾入刑”为例，自2011年5月醉驾入刑，截至同年10月31日，仅仅5个月时间，全国共查处酒后驾驶机动车148651起，较上年同期下降47.9% 。其中，醉酒驾驶机动车26617起，较上年同期下降42.7% 。公民饮酒不驾车的法律意识、法律素质为何在短短5个月内迅速大幅跃升？利益比较的结果！一旦醉驾被判处刑罚，将会面临一系列利益减损的代价：公职人员可能被开除公职、大学毕业生无法报考公务员、劳动者可能被解除劳动合同、律师可能被吊销执业证，企业经营人员无法担任法定代表人等等。今天，“饮酒不开车、开车不饮酒”已经成为绝大多数人的自觉习惯，成为一种生活方式。如此习惯的养成不是依靠普法宣传说教实现的，而是利益引导、成本比较的结果。

因此，可以肯定地说，利益是公民守法习惯养成的内在根据。当守法能给公民带来实实在在的利益时，至少不是相反结果，公民就有了内在的、永不枯竭的守法动力，守法习惯的养成便成为自然而然的一件事。

三、“利益”视域下公民守法习惯自觉养成的路径

这里的“利益”主要指物质利益，也包含可以影响到物质利益的法律责任(含人身责任)。将“利益”原则忠实地贯彻于立法、执法、司法及守法的全过程，引导全民自觉养成守法习惯，是法治社会建设的根本途径。

(一)立法：大幅提高违法代价，降低维权成本

这一点在不同的部门法中均有不同的体现，如《消费者权益保护法》第55条规定：经营者提供商品或者服务有欺诈行为的，应当按照消费者的要求增加赔偿其受到的损失，增加赔偿的金额为消费者购买商品的价款或者接受服务的费用的三倍；增加赔偿的金额不足五百元的，为五百元。特别值得一提的是，2016年4月18日施行的最高人民法院、最高人民检察院《关于办理贪污贿赂刑事案件适用法律若干问题的解释》对贪污受贿案件的处理明显体现了“利益导向原则”②。目前存在的主要问题在于：一是违法者付出的代价明显偏低，依法维护权利成本偏高。如《食品安全法》《消费者权益保护法》《刑法》中关于某些违法犯罪行为的成本代价存在偏低情形。实践中，有些违法行为受害者，明知权利被侵害仍然选择放弃维权，主要原因在于无法承担维权的时间、费用成本。市场上欺诈行为、制卖有毒有害食品及药品等行为屡禁不止，就是一个例证。只有提高违法代价、降低维权成本，公民才有内在守法动力。习近平强调：“对突出的诚信缺失问题，既要抓紧建立覆盖全社会的征信系统，又要完善守法诚信褒奖机制和违法失信惩戒机制，使人不敢失信、不能失信。对见利忘义、 制假售假的违法行为，要加大执法力度，让败德违法者受到惩治、付出代价。”[13]二是“利益导向”原则未能全面贯彻于所有部门法中。例如，饱受社会诟病的“执行难问题”，申请执行人付出的很多无形成本如时间、交通食宿、财务费用等得不到被申请人的补偿，《民事诉讼法》多次修改均未对此问题作出明确规定。再如，《刑事诉讼法》亦无关于嫌疑人(被告人)支付司法成本的规定。其它部门法也不同程度存在违法成本低、依法维权成本畸高的情形。作为成文法国家，我国应首先抓住立法这个利益分配的起点环节，在初次分配利益时大幅度提高违法代价、降低维权成本，确立鲜明利益导向，从而传导至执法、司法环节，最终影响公民的行为方式。

(二)执法：违法执法与怠于执法同等追责

执法是法律实施的关键环节，是执法者与违法者之间的博弈。违法执法要承担责任，疏于执法同样要承担责任。过去讲执法必严、违法必究似乎侧重于对违法主体的责任追究。与过去相比，现在倡导严格执法，强调依法执法，这让很多执法者有了顾虑，担心承担违法执法责任，利益受损，执法积极性受到影响，消极执法。虽然严格执法包含了“违法必究”的内容，但从法律规范到实践对怠于执法、疏于执法的责任追究明显不及对违法执法的责任追究力度，社会舆论对怠于执法比违法执法宽容得多，怠于执法由此获得巨大生存空间。假冒伪劣商品之所以会充斥市场，黑作坊之所以能够持续存在，部分涉黑涉恶势力之所以横行无忌等，除了其它影响因素外，与执法不积极、不作为不无关系，其内在逻辑是利益引导所致：或者收受违法者好处，或者担心承担执法责任，利益受损；而不执法就无须承担责任，即便承担责任也比违法执法的责任轻、损失小。执法不作为现象较为普遍，宁愿不执法，也不能执错法成为部分执法者的信条。因此，一方面，对于违法执法者固然要依法追究责任，减损其利益；另一方面，更重要的是对于消极执法、怠于执法者更要苛加法律责任，使之付出更大代价，实行责任倒查，严肃追究其在岗在职期间不履职、消极履职的责任，不能以“已经不在岗”“历史遗留问题”等冠冕堂皇的理由就此免责。

(三)司法：公正司法，让违法者付出应有代价

司法是法律实施的最后一个环节。公正是司法的生命，司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用。英国哲学家培根说过：“一次不公正的审判，其恶果甚至超过十次犯罪。因为犯罪虽是无视法律——好比污染了水流，而不公正的审判则毁坏法律——好比污染了水源。”司法公正的核心在于司法机关按照立法机关的意图在法律的范围内对当事人之间的“利益”以法院裁判形式进行恰如其分的分配确认。这种利益分配形式不仅影响涉案当事人之间的利益，更重要的是对全体社会成员的价值判断、行为选择具有极强的指引作用。特别是社会普遍关注的热点案件，一次裁判就是一次社会成员检讨反思自己价值观、确立行为方向的过程。2006年的南京彭宇案③，不论事实真相如何，法院判决彭宇承担40%的责任，被社会民众解读为“扶不起”。在这样的“利益”导向下，此后见死不救、遇伤不扶事件频现，社会民众道德建设遭遇严峻挑战。虽然《民法典》对这个问题作出了积极回应，试图以法律规范消除救助人的顾虑，规定“因自愿实施紧急救助行为造成受助人损害的，救助人不承担民事责任”，但社会民众仍心有余悸，司法机关的利益分配确认行为(司法裁判)对社会民众行为选择的影响力可见一斑。因此，一方面，司法机关办理案件必须严格依据事实，准确适用法律，在分清责任的基础上公正地进行“利益”切割，绝不允许徇私枉法裁判，也不允许以“和谐”等看似顾全大局的理由，办“和稀泥案”“维稳案”等责任不清、利益导向不明的案件，要真正体现出让违法者付出足够代价、守法者获得充分保护的司法价值，避免冤假错案的发生。另一方面，要严格追究违法裁判者的责任，令其付出代价。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》确立了“让审理者裁判，让裁判者负责”的司法责任制度，但由于监督问责机制不完善的原因，让裁判者负责的初衷远未实现，实践中曝光的冤假错案就是例证。应当整合组建专门的、相对独立的、高效的针对裁判者的监督机构并建立工作机制，让违法裁判者无一例外付出足够的代价，如此才能使裁判者不敢错、不能错、不愿错，公正分配确认利益，正确进行利益引导。

(四)守法：激励与惩罚并重，引导全民自觉尊法学法守法用法

法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰，而人民内心拥护和信仰法律则源于法律能够切实保护其合法权益。追求利益最大化的理性经济人，在作出任何决定前，首先会进行利弊权衡，趋利去弊。因此，守法是行为人成本比较的结果。一方面，要让违法者毫无例外地承受法律的制裁。列宁指出：“法律的力量不在于给予触犯它的当事人以多么严厉的惩罚，而是在于对任何违反它的人都要使其无一例外地不能逃脱；法律的生命不在于如何残暴，而是在于如何严密。”[14]意大利法理学家切萨雷·贝卡利亚也说过：“刑罚的威慑力不在于刑罚的严酷性，而在于其不可避免性。”[15]只要有违法的人逃脱法律的制裁，就会有人抱着侥幸的心理去违法犯罪；只要有一个社会热点案件纵容了违法犯罪，就会误导社会民众绞尽脑汁地去尝试如何违法却能逃脱法律的制裁，甚至贿赂执法、司法者，从而形成破窗效应。另一方面，要确保守法者获得法律正向利益激励。守法者不仅应获得法律的保护，而且应是及时的保护，迟到的正义不是正义。同时，不仅要及时保护守法者，而且应是有温度的保护，执法、司法者对待守法者的语言、态度等均应让守法者感受到温暖、被尊重，如此才会激活守法者内心尊法、守法的动力。相反，如果守法者处处碰壁，利益受损，甚至是含冤受屈，则执法或者法律适用过程不仅不能提升当事人的法律素质，反而会引致民众怀疑法律，甚至会导致其仇视法律，民众守法的目标将无法达成。通过正反比较、引导，法治的种子才会在全民心中生根发芽，全民才会义无反顾地遵守法律、捍卫法律，发自内心拥护法律，真诚信仰法律，法治社会终将如期建成。

注释：

① 全民指中国领土范围内所有自然人的集合，包括公民和无国籍人，本文根据不同的语境在同一外延上选择使用公民和全民两个概念。

② 2016年4月18日实施的最高人民法院、最高人民检察院《关于办理贪污贿赂刑事案件适用法律若干问题的解释》第1条：“贪污或者受贿数额在三万元以上不满二十万元的，应当认定为刑法第三百八十三条第一款规定的‘数额较大’，依法判处三年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金。”第19条：“对贪污罪、受贿罪判处三年以下有期徒刑或者拘役的，应当并处十万元以上五十万元以下的罚金；判处三年以上十年以下有期徒刑的，应当并处二十万元以上犯罪数额二倍以下的罚金或者没收财产；判处十年以上有期徒刑或者无期徒刑的，应当并处五十万元以上犯罪数额二倍以下的罚金或者没收财产。”

③ 此案引起极大争议。2006年11月20日早晨，老人徐寿兰在南京市水西门广场一公交站台摔成了骨折，徐寿兰指认撞人者是刚下车的小伙彭宇。彭宇则否认，称其见徐寿兰摔倒将她扶起，做好事，并未撞人。南京市鼓楼区人民法院最终判决彭宇承担40%的责任。彭宇不服，遂上诉，二审期间达成和解。