陆婧炎 张佳伟

近年来，集团化办学已经成为促进基础教育高质量、均衡发展和改革办学模式的重要途径。在2020 年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化教育体制机制改革的意见》中，明确提出要加快探索集团化办学形式，不断扩大优质资源覆盖面。在此背景下，各省市纷纷出台专门性政策文件。当前，基础教育集团化办学实践已取得一定成效，不少地区提出了创新性办学机制和模式，但与此同时，也逐渐显现出一些政策风险。如俞明雅基于实证调研发现集团化办学政策目标在执行过程中产生偏离[1]；曹连喆等指出当前存在政策对实践支撑力度不足、政策内容含糊且缺乏操作性等问题[2]9；安富海发现在集团化办学实践中，存在“搭便车”、边界意识、个体理性与集体理性冲突等集体行动的困境[3]。政策执行是政策目标实现的关键环节，对政策执行的潜在风险进行深度剖析，有利于确保政策的顺利执行。因此，本文借鉴新制度经济学的委托代理理论，尝试对基础教育集团化办学政策执行过程中可能存在的风险展开分析，并提出应对策略。

一、理论工具及其适用性分析

委托代理理论产生于二十世纪六十年代末、七十年代初，是新制度经济学契约理论的重要组成部分。根据这一理论，委托代理关系广泛存在于社会生活中，即委托方为实现自身利益，交托代理方从事某些活动，包含授予代理方一定决策权的一种契约关系。委托代理理论遵循以“经济人”假设为核心的新古典经济学研究范式，以两个基本假设为前提：第一，委托方与代理方之间存在利益冲突；第二，委托方和代理方拥有的信息不一致，代理方可以利用信息优势来最大化自己的利益[4]。由于委托人与代理人之间的信息不对称和利益冲突的普遍性，代理问题并不罕见。委托代理理论一开始出现在经济学领域，后来随着学科的交叉，逐渐在政治、医疗、环境、教育等多个领域被广泛运用。国内已有不少学者基于委托代理理论对教育政策执行过程进行研究，如孙科技发现，我国“双一流”政策执行中存在逆向选择与道德风险为代表的委托代理问题[5]；杨玉兰提出在我国研究生教育民族招生政策执行中，“委托双方”可能因各自不同的利益诉求而产生“非统一”的政策行为[6]；韩晓敏和孙元涛揭示了我国减负政策执行过程中的多层委托代理关系链以及政策执行遭遇的阻滞因素[7]47-51。由此可见，委托代理理论在教育政策执行方面具有一定的解释力。

基础教育集团化办学政策执行问题同样可以采用委托代理理论进行分析。首先，在政策执行过程中存在着显性或隐性的契约关系，教育行政部门、教育集团、学校以及教师以契约的形式紧密联系在一起。在基础教育集团化办学政策背后隐含着一条多重利益主体博弈的复杂多变的委托代理链：（1）地方教育行政部门与教育集团之间的委托代理关系。地方教育行政部门将各个成员学校的管理经营权委托给教育集团，由其承担配置教育资源等职责。（2）教育集团与成员学校之间的委托代理关系。教育集团与成员校通过平等协商的方式达成共识，成员校要完成教育集团管理经营各具体方面的任务。（3）学校和教师之间的委托代理关系。教师作为代理人，将在教育教学过程中完成学校的委托任务。其次，基础教育集团化办学政策执行活动满足委托代理关系的假设前提。地方教育行政部门基于本区域整体教育资源分布情况制定政策方案，旨在满足区域整体公民的利益诉求，而教育集团、学校或教师等往往会对成本和利益进行综合考量，导致政策执行目标出现差异，体现了一定程度的“经济人”属性。同时，政策执行主体所处场域不同，信息传递链较长，导致政策执行过程中存在信息差。可见，基础教育集团化办学政策执行与委托代理理论的研究假设相契合。

二、基础教育集团化办学政策执行风险及其成因

当前，各地基础教育集团化办学政策仍处于尝试阶段，各项举措尚未成熟。在此背景下，准确预判和识别政策执行过程中可能存在的风险，有利于稳步推进基础教育集团化办学进程。

（一）目标不一致引发道德风险

在委托代理理论中，委托方和代理方作为理性的“经济人”，追求自身利益的最大化，当双方目标一致时，代理人会认真执行委托任务，而当双方有着不同的利益目标且存在冲突时，代理人则有可能做出有损委托人利益的行为[8]42。在基础教育集团化办学政策执行过程中，多层次委托人和代理人所追求的目标存在差异。扩大优质教育资源的辐射范围、有效提升教育质量并促进基础教育均衡发展，这是教育行政部门的指导性目标，其特点是强调教育的公益性。教育行政部门基于区域整体公民的教育诉求将人才培养的任务委托给教育集团，而对于教育集团来说，人才培养是重要职能但并非唯一，资源配置、经营管理、社会服务等都是教育集团的重要职能。因此教育集团的目标并不局限于单一职能的满足，提高集团内部资源配置效率、打造精品集团品牌、完善经营管理制度等也成为教育集团的目标。也就是说，教育集团的目标不仅强调教育价值，同时也关注集团自身的发展。而教育集团内部各成员校之间的目标差异更为明显。集团核心校的目标是在集中优质资源的基础上，进一步实现优质资源创生，促进本校发展，从而扩大品牌优势，提高学校声誉；集团内的其他成员校则希望借助核心校的优质资源、管理经验等带动本校发展。正是由于各层次委托人与代理人目标不一致，代理人为了最大限度增进自身的利益而做出不利于委托人的机会主义行为，道德风险便产生了。

教育政策执行中的道德风险行为，不仅会对教育公平产生重大影响，同时也影响到教育治理体系的建设。道德风险的典型表现为“上有政策，下有对策”。教育行政部门所颁布的基础教育集团化办学政策往往会从基本原则、发展目标、制度保障等方面进行宏观方向的把控，但并未涉及教育集团内部如何发展以及制定契约等具体内容，这也就意味着教育集团拥有较大的自主权，因此道德风险出现的概率大大增加。当前，大部分集团化办学并非校际自发形成的合作活动，而是在政府主导下自上而下展开的。规制性的制度要素只能打破集团学校之间固有的物理边界，而不能突破校际组织及其成员间的社会边界和心理边界，这就导致了集团化办学校际合作行动的“貌合神离”。教育集团内部的道德风险表现为成员校“搭便车”的行为。强制性的结合驱动集团内部的成员校形成合力，共同促进集团整体办学质量的提升，而集团内的所有学校均能享受因此带来的利益[9]。受到集体受益的分配方式以及功利主义的影响，部分成员校不再百分之百地执行政策而是有选择地执行。最终，教育集团以及集团学校对政策的象征性和选择性执行致使政策效果与政策目标产生较大差距。

（二）信息不对称导致逆向选择

信息不对称是指交易双方在某些经济活动中获取信息不一致，包括信息的数量、准确性和成本。信息的获得对于委托代理双方都至关重要，因此处于信息劣势的一方为了获取更多的信息，往往需要付出较大的成本。在信息搜寻成本高昂且搜寻结果不确定的情况下，人们通常会选择只获取特定的部分信息并保留对其他信息的无知。同时，委托代理层级链条的长度与信息壁垒成正比。委托代理的层级越多越长，障碍就越大，政策信息越容易发生扭曲或遗漏[7]51。在基础教育集团化办学政策执行过程中，一方面搜寻信息的成本高昂，另一方面较长的层级链条会干扰信息的传递，导致委托人和代理人之间的信息不对称，出现逆向选择的情况。

逆向选择是指代理人发挥自身的信息优势，做出不利于委托人的决策，违背市场竞争中优胜劣汰的选择原则，出现选次弃优的现象[8]42。政策执行本质上是政策制定主体和政策执行主体之间的一种交易行为。在交易过程中，政策制定者作为委托人，无法获得政策执行者的全部信息，政策执行者作为代理方，掌握着对方无法获取的信息，并且可以有选择地执行政策，从而导致政策目标的偏离，造成政策执行阻滞，甚至出现“劣币驱逐良币”的情况。在地方政府颁布基础教育集团化办学政策后，由于基础教育本身公益性、非营利性的基本特征，导致评价与监督机制无法完全量化，再加上获取信息所需付出的高昂成本，教育行政部门往往对政策执行情况无法完全掌握。在监督缺位的情况下，教育集团基于自身利益最大化的考虑，通常会致力于提升可供观察的显性指标，如“课程资源共享”“师资互派”等，进而获得更多的财政支持和政策倾斜。而真正致力于提升教学质量等隐性指标的教育集团由于短期效果不显著而在基础教育集团建设中逐渐失去竞争优势。在基础教育集团内部，核心校与成员校各自拥有独立办学权益并掌握委托人难以获取的办学信息。成员校通常会借助核心校的品牌效应、社会声誉和优质资源将自己包装为优势学校，进而吸引更多的生源。而核心校优质的品牌因教育集团的成立极易被稀释，失去其独特价值及有利地位，甚至降低人们对其教育质量的信任度和认可度，最终形成“柠檬市场”①柠檬市场（lemon market）：由美国经济学家乔治·阿克洛夫（George Akerlof）提出，是指信息不对称的市场，因为信息不对称造成了逆向选择从而导致市场失灵，出现质量较差的商品容易交易成功，而质量较好的商品交易相对困难的现象。。

（三）契约不完备导致执行动力不足

完全契约指“契约条款详细说明了缔约各方在不同情况下的权利和义务、风险分担情况、强制履行契约的方式以及契约行为对应的未来不可预测事件发生时契约的最终结果”[10]。委托代理关系假定的契约是完全的，能够对代理人进行有效的激励，而当前基础教育集团化办学委托代理链中的公众、政府、教育集团以及学校之间建立的契约关系更多地表现为隐性的不完全契约。其一，缔约前各方无法在事前把所有集团化办学的相关信息全部写入协议条款，也无法将委托人与代理人所有可能的权利与责任明确写入协议；其二，对未来进行预测、采取措施达成协议、保证执行等都需要花费成本。正是契约的不完备，导致无法激活教育集团及内部成员的政策执行动力。

首先，集团化办学由多元主体共同参与，各自的需求和权责担当存在一定差异，而当前的政策协议未能明确各方的权责边界，导致集团化管理可能出现政府宏观管理能力不足、教育集团内部治理结构不完善、学校办学自主权流失、社会参与不足等问题[11]134-136。这些问题的出现使得行动者在参与集团化办学时力不从心，政策执行成效将大打折扣。其次，尽管当前的政策文本中提到了激励机制问题，但集团化办学的考核评价等具体内容未能明确，导致激励制度形同虚设，未能有效激发基础教育集团各行动者的动力。有学者分析我国基础教育集团化办学相对比较成熟的省市的政策文本发现，有不少省市的政策提到专项经费、奖励性绩效工资、表彰以及晋升方面政策倾斜等内容，但并未提及集团化办学过程中具体的评价主体和评价维度[2]9。激励机制本应通过给予个体切实的回报来鼓励其积极采取符合政策目标的行动，但由于缺乏可操作的评价机制，最终未能实现有效激励。最后，由于教育行政部门和教育集团或各成员校之间没有显性契约或具有显性共识的隐性契约，在进行委托代理时并未设置具体的经营管理目标，再加上信息传递困难、监督成本高昂等问题，教育行政部门的监督职能未能有效履行。而教育集团以及成员学校均扮演委托人和代理人的双重角色，其监督积极性很大程度上取决于教育行政部门对其的整体考察监督，取决于付出的努力和回报的关系。因此，在契约不完备的情况下，集团化办学各行动者的政策执行动力明显不足。

三、基础教育集团化办学政策执行风险的应对

（一）推动政策执行利益整合

基础教育集团化办学政策在推进过程中会面临道德风险等问题，主要是各利益相关主体目标不一致诱发的利益博弈，但这种博弈可以通过一些措施加以协调。

首先，凝聚价值共识。基于分析主义哲学、技术理性的效率观转向系统哲学、价值理性的伦理观，是凝聚集团化办学政策行动者共识的基本线索[12]。伦理观强调行动者的利他行为和责任心，其行动依据是增进共同利益和公共利益。明确的权责分配有助于加强行动者的责任感，巩固伦理观。在基础教育集团化办学中建立如集团管理委员会、集团办公室、理事会等形式的适切独立的组织机构，以及完善包括集中决策、民主管理、沟通协调等机制在内的外部和内部运行机制，既能明晰各方权责，又能唤醒行动主体对教育事业的责任感，进而为共同的价值目标而努力。

其次，平衡各方利益诉求。由于集团化办学中各利益相关主体追求不同的目标，这就需要在明确和统一政策根本目标的基础上，努力平衡各方利益诉求。一方面，要通过国家和政府的宣传和引导，帮助政策执行各方正确理解政策目标，即“促进优质教育资源均衡发展，让学生享有更加公平更高质量的教育”，形成共识，避免出现局部利益大于整体利益的行为。另一方面，通过拓宽沟通渠道，明确和协调各方利益，最大限度地整合个体利益与教育公共利益。例如，由学校、社区、社会组织等建立共议组织并定期举行集体公议，为各方提供平等表达诉求的机会，有效化解冲突，并培养起共同体意识[13]。

（二）健全信息公开机制

在基础教育集团化办学的委托代理关系中，之所以可能出现逆向选择问题，主要是因为各层次的行动者之间存在着严重的信息不对称。通过健全信息公开机制，增加政策执行的透明度，使高质量信息在执行主体间传递，还可以节约交易成本，有效解决委托人与代理人之间信息不对称问题[14]。

一方面，当前大多数地区基础教育集团化办学的政务信息尚未完全公开，这使得社会公众缺乏履行监督职能的可靠依据。随着信息技术的更新与发展，社会公众对政府工作的知情、参与和监督意识在不断增强。因此，为了保障公众的合法权益，提高政府公信力，应进一步加强具体政务信息的公开，特别是域内财政投入经费总量及占比、集团化覆盖率及教育集团成员校具体信息、教育资源共享情况等内容应当通过互联网、电视、报纸等多种信息传播渠道定期披露，最大限度地尊重社会公民作为委托人的知情权、参与权和监督权。

另一方面，集团学校同样应将学校执行集团化办学政策后的相关信息进行公开，包括教师交流、课程资源、学生学习情况等具体内容。这些信息都与学校所提供的教育服务质量息息相关。然而，由于缺乏专业知识和所获信息有限，当前教育行政部门、社会公众等普遍缺乏对教育集团和成员校相关情况的详细了解。因此有必要加强教育集团信息公开平台建设，通过建立专题网站或在已有的相关网站上增设专栏，使政府和社会公众获得丰富的信息资源，并对各学校的总体情况进行综合评估，避免信息不对称造成的“柠檬市场”。

（三）建立合理的激励约束机制

设计合理的激励机制，激励代理人努力实现委托人的目标和最大利益，增强政策执行动力，是基础教育集团化办学政策得以推进的“重中之重”。地方政府应在基础教育集团化办学政策规划中表明，通过创新绩效评估模式建立起合理的激励约束机制。在绩效评估过程中，应遵循以下原则：一是扩大评估主体。如果评估活动完全由教育行政部门承担，评估主体比较单一，容易影响评估结果的客观性。因此，应积极采用第三方评价，提高评估结果的科学性和公信度，如上海市杨浦区引入科研院所、社会机构等第三方机构对教育集团进行个性化评估，推动了集团化办学持续深入发展[15]。此外，需要鼓励学校管理者、教师和家长等积极参与政策执行的绩效评估，促进评估主体多元化发展。二是充实评估内容。在收集广泛建议的基础上，地方政府应统一具体评估指标，将管理机制、资源共享、师资共育、课程共建等内容纳入重点评估范围，确保政策执行评估的全面性。三是运用评估结果。教育行政部门需要根据绩效评估结果，动态调整教育集团建设的支持力度。对于执行有力的教育集团及学校进行表彰，并可以适当增加支持力度；而对于执行不力的教育集团及学校，则要减少政策优惠甚至淘汰出局，以激励各级政策执行主体有效贯彻基础教育集团化办学政策。

除了完善激励机制，还要不断优化外部监督，有效约束代理人的政策执行活动，从而最大限度地实现委托人为代表的社会整体利益。一方面，拓宽外部监督渠道，凝聚社会力量，提高政策执行信息的客观性。另一方面，为了避免事后监督时效性低造成优质教育资源的浪费，教育行政部门需要将事前监督、事中监督和事后监督相结合，建立完善的监管体系，提高监管效用[11]138。