□黄林英

土地流转是我国农村土地制度改革进程中的一个重要问题。农民可以继续保持土地承包权，通过土地流转取得收入，并将土地资源进行集中利用。随着农村土地流转的不断发展，也带来了大量土地流转问题：土地流转率不增反降、流转程序争议多、农民权益保障困难等，都是农村土地流转中较为突出的问题。大量法学研究表明，合同制度在农村土地流转中的应用和探讨较少，规范和治理农村土地流转时，合同制度的理解和运用也比较少。签订书面合同土地流转是我国现行法律的明文规定，而土地流转实践中却仍然存在明显的“重口头、轻书面”现象。在中国裁判文书网中以“民事案由”“土地流转”“合同”为关键词进行检索2017—2021年的案件数量，计算涉及土地流转合同纠纷的案件在所有土地纠纷案件中的占比，得到以下数据：2017年6212 件，占比57.6%；2018年8489 件，占比59.8%；2019年8745 件，占比56.1%；2020年7389 件，占比55.7%；2021年4978 件，占比58.5%。数据表明近五年来，土地流转中最主要的纠纷类型为涉及土地流转合同相关的纠纷。书面合同是防范风险的有效工具，为保证农村土地流转的有效运行，应重视书面合同制度的运用，以帮助减少和化解纠纷。

土地流转合同制度的立法及实施现状

——土地流转合同的立法体现。农地流转合同的签订及实施是纠纷治理的重要环节。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》《农村土地承包法》《农村土地经营权流转管理办法》为土地流转的政策指导与法律依据，采用书面形式进行土地流转，具有充分的法律基础。上述法律和文件中，均有专章专用条款，对流转主体、流转方式、流转合同必备条款、流转合同的签订与解除、流转合同的其他有关事项、流转合同的管理等做出详尽规定。国家市场监督管理总局、农业农村部也一并制定了出租方式和入股方式流转土地的示范性合同文本，使已有的法律条款进一步细化到契约条款的主要内容中，对流转各方相关的权利义务更加具体化，纠纷解决方面更是用力甚勤。

——书面合同制度在农地流转中执行难。土地流转的法律和规章为农户在实践中订立流转合同提供了指引，但是许多农户依然倾向于采用口头约定，而书面合同则不受重视。首先，许多农户不了解相关的法律和政策，缺乏风险意识，很少仔细推敲是否可以通过签订书面土地流转合同维护自身权益，从而导致发生土地流转纠纷之后有理也说不清。其次，口头约定或私下协商的形式进行土地流转在村集体成员组织间蔚然成风，即使有签订书面合同的，也存在大量不规范的情形。农民对流转合同常常抱着漠不关心的态度，口头协议颇受垂青或成惯例，有甚者更是一以贯之，实难找到农户间签订过要件完备的规范书面合同范例。在很多地区，土地转让主要是口头约定为主，合同签订率甚至不足10%。最后，囿于我国土地流转市场规范的缺失，加之中介服务组织缺位，在缺少专业指导的情况下，很多的农户完全不知道如何拟定土地流转合同，双方权利义务的厘定也难以达成共识。

——口头协议过多导致纠纷频发。在实践中由于取证难，口头商定的土地转让协议往往因含糊不清而引起很多争议，对诚实信用的要求也极高。大量纠纷只因一方的当事人违背诚实信用，流转就难以进行，导致了根本违约。口头协议实难举证，受到损害的一方本应享有的法定救济性权利极易游离在法律保护之外，鞭长莫及。首先，随着流转市场规模的扩大，流转主体复杂化，范围广泛化，违约越发随意性。口头协议中的交易费用和道德风险不断上升，影响了交易的安全性。为了获得最大的利益，口头形式的土地流转被投机分子利用，导致了大量土地纠纷。其次，口头约定不利于土地流转，造成土地流转效率降低。流入方的改变、流转方式的差异、流转范围的扩大，农户们在面对陌生的流入方时，就必须要经过多次的谈判，在有限的时间和条件的约束下，流转效率降低，收益无法保证。农地流转口头协议的适用范围极大受限，也无法长期发挥作用。农村土地流转关乎农民切身利益，依靠传统道德、习惯、乡规和民约订立的口头协议保障土地流转，不利于农民权益的保护，有碍于土地流转秩序的建立。

农村土地流转开辟了一条新的农村融合道路，土地流转是配置土地资源的有效方式，也进一步推动农村剩余劳动力的分配，为实现规模化、集约化、高效的农业生产创造了良好的发展条件。

规范土地流转书面合同制度的必要性

一方面，书面土地流转合同可以很好地释明农地流转各方当事人的权利和义务，推动各方就土地转让事宜达成一致意见，提高土地流转效率。订立了书面的土地流转合同更加有利于土地流转的规范运行，使当事人的收益具有确定性和可预测性。并且，订立书面流转合同，对社会公共性目标的实现也是具有导夫先路之功，可以消解因土地流转带来的外部环境问题等。此外，土地流转书面合同还具有以下重要功能：

——降低流转成本。降低签约成本、提高交易效益是规范的土地流转书面合同的重要功能之一。规范的土地流转书面合同，以完整的内容、特定精简的缔约程序推动农村土地流转。在农业发展的现代化进程中，农村土地流转在市场的推动下也在追求高效率，以最低成本使农民土地流转效益最大化。采用标准化的土地转让合同示范文本，可以简化从要约到承诺的程序步骤，节省议价和交易费用，加快土地流转速度。

——具有风险转移的作用。随着流转市场的日益发展，范围扩大，流转对象复杂。目前的农村土地流转，超越了熟人的圈子，逐渐扩大到了陌生人的圈子，交易风险多发性、行业竞争的激烈性、环境变化的复杂性，都亟须减少交易风险、保护各方权益的契约。标准化的土地流转书面合同对于流出一方提前分化风险有利，提前转移风险，更好实现土地经济效益。

——有利于土地流转的公平公正。在农村土地流转中，公平的重要性不言而喻，对公平公正的追求也是法的价值，公平公正才能更好促进流转双方的双赢。采用土地流转合同示范文本进行土地流转，条款不得因人而定，经济条件、能力、社会地位的差异，不会对合同的内容产生任何的影响。在这种情况下，各流转主体均能得到公平的交易机会，也体现了契约的公平性。

——有利于相关政策实施。农村土地流转开辟了一条新的农村融合道路，土地流转是配置土地资源的有效方式，也进一步推动农村剩余劳动力的分配，为实现规模化、集约化、高效的农业生产创造了良好的发展条件。国家在相关的政策实施上十分重视，规范的土地流转书面合同示范文本，有利于国家的助农政策实施，加强对农村土地流转的助推，维护土地流转的安全。政府可以对转让协议的格式、内容进行适当的干涉，对土地转让的具体要求和标准进行统一的规范，要发挥行政上的优势，强化对农村集体土地流转的管理。

完善土地流转书面合同制度的对策

——规范合同文本条款。通过规范合同文本条款来规范流转双方的权利和义务，规范合同文本必须满足：第一，坚持合法原则。严格遵守《民法典》合同编的规定，全面落实好公平、平等、自愿和诚实守信原则，严禁采用“霸王条款”损害各方利益。第二，合同要件完备。在实际操作中，由于手续繁杂，或者没有相关的合同经验，农户大都口头商定土地流转。这样极易产生土地流转纠纷，由于缺乏有力的证据很难查明事实，即便是在诉讼中，其合理诉求也很难被认同。合同范本要件必须完备，才能在帮助解决纠纷争议方面，提供有力证据。第三，明确权责。例如双方以租赁或入股形式转让土地时，加入严格遵守有关耕地保护、严禁转让方变更使用土地范围等，并明确转让方对农用地保护责任的条款，对双方进行有效的保护。当耕地的生态环境遭到损害时，能够迅速发现并追究受让人的责任。第四，体现流转双方的利益共同点。合同的条款能否被流转双方所接受，关键要看是否真实地体现了各方利益的共同点，保证签订流转合同切实达到合作共赢的效果。

——完善合同的签约机制。签订土地转让合同对农民来说是一项重大的法律行为，关系到农民的财产处置，必须慎之再慎。合同双方当事人均具备订立合同能力的，可以依照法律规定的相关程序自行签订合同。对没有签订合同能力的、不具备相关法律知识的农民，需要在农村集体经济组织中建立完善的委托签约援助小组，农民与拥有经济管理权的集体经济组织签订委托契约，并委托其与外来人口洽谈土地流转事宜，这样的方式是相对安全的。但在委托的范围和授权范围上，应当有明确的约定。在实施委托时，必须遵循平等、自愿、等价有偿、意思自治的原则，不能强制或采取任何变相强迫的措施流转农户土地。

——加强土地流转合同的管理。为了更好地掌握农村土地流转的实时动态，统计好农村土地流转相关数据，必须进一步强化登记、备案、存档等工作。加强信息化管理，充分利用信息平台，做好法律法规宣传。不管是委托村集体经济组织签订的合同，还是由村民自行订立的，都要在规定的时间内向土地主管部门备案。备案过程中，土地承包管理部门要做好签约合同的实质审查工作，土地流转的日常管理工作。土地管理部门也要做好维护，对签订的流转合同、相关的证明文件、有效的合同示范文本等都进行整理和归档。对有关土地流转的数据进行线上公布，做好实时、动态的数据更新，方便进行土地管理。

——完善农地流转合同纠纷解决机制。从口头协议过渡到规范的书面合同，可以窥见必将对农村土地流转中的纠纷产生起到预防和化解的作用。但有时候，鉴于各种尚未被表征的理由，矛盾依然无法避免，可能随时爆发。因此，建立农村土地流转合同纠纷的解决机制是必要的，而在实践中，事前预防和事中协调是必要的。因此，在乡镇司法所、村委会、土地行政主管机关应进行大量的防范和协调工作。此外，建立起失信黑名单制度，对流转各方的威慑力也不容忽视。

农村土地流转是新农村建设与振兴的关键，土地流转合同规范性不足是当下土地流转纠纷的主要根源，正确处理好农村土地流转引发的纠纷问题，才能更好促进农村改革和农村经济金融持续发展。只有针对性地落到实处治理好农村土地流转问题，才能完善农村土地流转的体制机制。要重视好、发挥好合同的治理功能，以农户的利益为依归，以契约精神为基点，指引农户依约行事，维护农民权益，促进土地有序流转。