城市更新投资项目管理挑战分析与应对

2023-03-10郑州吴水根

现代企业 2023年2期

□ 郑州吴水根

一、背景情况

1.城市更新政策背景。2015年12月，中央城市工作会议上提出，城市发展要坚持集约发展，盘活优化存量，这为城市更新的广泛开展奠定了基础。2021年3月，城市更新首次写入政府工作报告，并列入“十四五”发展规划，升级为国家战略。2021年8月，住建部公布通知强调实施城市更新是党中央的重要决策部署，要顺应城市发展规律，积极稳妥实施，健康发展。随后，各大城市纷纷出台城市更新相关政策。

2.城市更新建设前景。为了加快经济产业发展，优化调整产业结构，实现城市充分、平衡发展目标，从而加快城市更新速度。同时，人民群众对生活水平有更高的需求，量大面广的老城区旧建筑设计标准低、维护不到位、公共配套服务落后，难以满足这种要求，这也成为城市更新的主要动力之一。

二、城市更新投资项目的挑战

1.项目类型多、周期长。①项目类型多。汇总目前城市更新政策中提到的项目类型，主要为：老旧小区改造、危旧楼房、老旧楼宇与传统商圈、低效产业园区和老旧厂房、城镇棚户区改造等。在住建部的指导意见中，还包括城市生态修复和功能完善、新型城市基础设施、增强城市防洪排涝能力等类型的项目。

②开发周期长。与传统的拆迁、建楼、卖楼的模式不同，城市更新项目主要以“微改造、微增量”为主，项目方主要靠后期运营回款，盈利周期相当长。诸多城市更新项目回款周期约在10年以上甚至20年。

③更新主体需要保护。城市更新一般都会涉及旧建筑物，比如说会遇到文化片区，出现文化保护建筑的概率大大增加。

④合规性问题。现有建筑千差万别，土地性质多样，产权持有人性质多样，区位因素多样，在申报立项阶段，经常会出现单独立项困难、村股份公司决策程序不合法、规划冲突等问题，在产权核查阶段会出现权利人难以确定、用地手续待完善等问题，专项规划阶段有规划设计与业主意愿存在矛盾、经济指标不理想等问题，在搬迁补偿阶段会出现拆赔协议谈判困难、历史遗留产权难以确定等不合规问题。

2.投资模式多、财务风险高。目前已实施城市更新项目开发模式多样，实施环节涉及到的拆迁、安置、土地出让都需要大量资金支持，且由于拆迁时间存在较大的不确定性，所以对于实施主体投融资要求较高。①投资模式种类多样。根据城市更新项目特点和政策引导，目前采取了多种投资模式，比如地方政府利用财政资金投资、地方政府发行专项债投资、城投/国企代表政府投资，平台可以作为一级、二级实施主体，也可以作为一级“委托代建”业主方、市场化机构投资（F+EPC、PPP）、城市更新基金、城市更新贷款等。

②财务风险需要重视。城市更新项目中一般会遇到融资、土地成本、征拆费、通货膨胀等风险。当前，城市更新项目时，政府参与投资少，通过土地置换资金方式支持。同时，项目配套优惠政策少，融资风险高。土地成本风险涉及到政府的土地使用政策、土地性质。比如深圳开展城市更新时，低价收取标准随着市场变化。城中村为集体性质，村集体、村民、实际拥有者得不到满意汇报，则会对土地流转造成影响。势必会面临较大的土地成本风险因素。拆迁费用，是城市更新项目实施过程中，居民提出的搬迁补偿。征拆过程并不顺利，多是居民会由于补偿费用不满意，从而出现钉子户现象，会造成项目周期延长、成本增加。拆迁费用风险是一个易发且发生后损失较大的风险，必须对其予以足够的重视。通货膨胀，是经济发展的正常现象。由于城市更新项目建设周期长，如果通货膨胀较高，则会提升项目建设的劳动力与成本支出，同时增加项目成本风险。利率风险是我国国家直接调控的结果，城市更新项目规模大，资金需求高，一般会通过加杠杆方式获取资金，当银行贷款利率较高时，则会增加开发成本。项目资金周转风险是指在项目实施过程中，资金周转不合理，也会引发风险，多表现在资金组合、资金使用方面。资金周转安排不合理，不但增加开发企业的债务风险，而且增加资金的使用成本。

3.外部环境的挑战。①城市更新政策的变化。一方面在城市更新过程中，政府为了吸引投资，会给予大量项目优惠政策，优惠政策优惠度与持久性，会极大影响城市更新项目实施。另一方面，政府按照需求，制定或修改城市更新标准规范，政策出台或修改，会导致城市更新项目面临成本上升、质量不过关等风险。

②与利益相关者的关系。城中村更新，是多方博弈后的结果，项目涉及多个利益相关者，既包括政府，也包含开发商、村民等主体，且不同主体利益的冲突大。利益主体争取利益时，比如出现钉子户、村民上访等不良的社会现象，也很容易对项目造成不利的影响。

4.总承包管理的挑战。城市更新项目具有周期长、规模大、类型多、关系复杂、不确定性多等特点，总承包企业在多方面面临着挑战。①设计管理。项目的设计周期有限，容易出现设计时间延误，从而影响报审工作。城市更新项目因为要涉及很多检测和加固工作，不确定因素相多，工程投资预算很容易出现偏差。改建项目还可能存在原有图纸和建筑不符合的情况，具体设计要照顾到各利益相关方的需求，这些都给设计工作带来了挑战。

②技术管理。技术管理，城市更新项目中，使用材料、工艺、设计，都会产生变动。同时会面临设备故障、生产力不足、运营技术不到位等问题。通过应用新技术、新工艺，能够缩短工期、加强质量、降低成本，然而由于新技术、新工艺不成熟，所以会产生潜在风险。

③质量管理。建筑质量风险在项目实施的各个时期都存在。前期决策质量标准，与销售价格不配比；设计单位审图不严格，也会造成质量隐患。施工建设期间，施工管理人员图纸纠纷错误，监督管理不到位，未全面检查关键部位质量。即使责令整改问题，也存在后续跟踪不到位现象。当无法实现建筑功能时，则会严重隐患，牵扯建设方与居民纠纷，从而产生额外经济成本。

④安全管理。在项目管理中，施工安全属于重要内容，安全事故具备不可预见性特点。城市更新项目区域复杂，防护不到位，极易引发安全事故。施工复杂度高，且施工技术不全面，极易产生设备操作不规范问题，加剧涉笔损坏，致使建筑坍塌等事故。

⑤工期管理。城市更新项目施工进度的影响因素多，例如工程款项拨付、设计图纸更改，征地拆迁顺利性、施工区域气候环境、政府办理程序进度等。上述不确定因素，对施工进度影响大。当项目出现延误时，则需要承担额外违约风险。除此之外，因工期滞后或抢工期导致项目成本加大。

⑥成本管理。由于城市更新项目复杂性高，在成本控制方面往往容易出现制度不健全、责任主体不清晰，监督检查力度小、管理方式不精细、内部控制不到位，未做到成本控制全员参与，未充分利用先进成本管理理论和方法不够先进，还存在成本激励机制不健全，业绩考核兑现不及时等情况。

三、面对挑战如何做好项目管理

1.深入研究项目特点。城市更新涉及多种多样的项目类型，在项目实施前多角度探索，深入研究项目特点和可能面临的风险；同时要对项目建设的长周期有充分的认识，做好打持久战的准备；另外在涉及到历史文化片区时，做好文物保护也是必要的。同时，要依据土地管理法等法律法规要求，并规范土地征收、规划等程序，保证项目合法合规。

2.加强投融资管理。①匹配合适模式。总结各地城市更新项目的投资模式，对不同模式进行归类总结，为不同的项目匹配更合适的投资模式，以确保项目推进顺利，保障投资收益。

②严控财务风险。采用多种方式的融资渠道，为项目寻找更合适的资金来源和模式，减少融资风险。要缓解土地价格风险，在征集改造意愿时，就需要控制成本。在确定拆迁补偿方案时，必须联合实际情况，以免补偿标准过高，引发土地成本上升问题。应对拆迁费用风险时要做到，项目开工前，尽早进入各小区确定项目范围与权属，以免项目开工后，产生权属界定不明确问题，从而产生相互扯皮现象。政府部门联合街道、小区居委会，做好居民工作，处理好现实问题，降低拆迁成本风险。在签订补偿协议时，注重明确各方权益，为潜在司法风险提供依据。为了应对通货膨胀、利率变化风险，房地产企业关注国家宏观经济调控，能够正确认识通货膨胀、利率变化所致风险，科学管理利率风险。房地产开发商，通过科学措施预测利率变化，优化调整债务记息方式，减少通货膨胀、利率变化所致风险。

在处理解决城市更新项目的资金周转风险时，采用以下措施：首先，优化安排项目开发时间，完整项目可以拆分为多个部分，减少由于一次性资金投入所致资金压力大问题。其次，拓宽资金流入渠道，通过合法的社会集资等多种方式引入资金。再其次，注重与当地政府交流沟通，争取政府资金扶助、税费减免政策。

3.关注外部环境变化。①应对政策变化，首先，了解地区政府颁布的相关优惠政策，制定满足各方利益的方案。在实施项目时，需要与政府部门签订合同，明确政策内容、范围、时间等。其次，在制定城市更新标准规范时，需要关注政府政策动态，与政府部门咨询和沟通政策，保证城市更新项目标准与规范、与政府部门标准规范一致。

②协调各方利益。城市更新中存在着多元利益主体，在项目实施过程中要注意做好各方利益的权衡和协调。

4.提升总承包管理能力。①提高设计质量。安排设计方提前介入，在决策阶段充分了解业主方意图，在方案设计时充分考虑各利益相关方诉求，提早预防重大问题和风险。及时跟进概算编制，概算编制后重新报批单项概算，申请调增投资计划。在设计中严格落实限额设计，确保功能的前提下根据分配投资额进行控制设计。对不合理变更进行控制，对施工图设计进行详细交底，高于概算指标的，参与方须提出优化建议。设计出图时要注意满足报批报建要求，同时控制出图进度，减少变更签证，提高项目评审控制价。同时要考虑工艺水平、优化设计方案，提高设计质量。

②提升技术水平。健全技术管理系统和制度，实现标准化管理，建立有效的执行、落实和考核监督机制，针对项目建立专项技术制度。提升技术人员素质能力，增加新技术与新工艺培训，优化组织结构，激发技术人员自主创新的积极性。多参加观摩和交流活动，及时总结经验，善于将技术工作效益化、成果化，

③加强质量管控。在决策阶段，建立与项目档次匹配的质量标准；提高审图质量，加强图纸会审，减少设计变更；针对城市更新项目特点，提高《施工组织设计》编制水平；加强质量目标管理，严把材料质量关；推行实样交底制，做好样板引路；落实工序交接班制度，确保关键工序、重要部位的检查和验收。

④坚守安全底线。落实全员安全生产责任制，健全各级安全生产责任制并严格考核；建立健全安全生产组织机构和管理制度，配备足够数量的专职管理人员；坚持项目负责人带班检查和生产记录，严格落实施工方案“五必须”，严格危大工程方案的审核；做好职工三级安全教育、班前教育，教育培训覆盖100%；定期开展安全检查，并持续监督安全隐患的整改情况；确保安全投入，建立费用使用台账；健全应急管理体系，落实应急物资和装备，制定应急演练计划。落实职业病防治，并加强安全信息化应用。

⑤严控工期履约。以项目生命发展全过程为主线，分阶段确定工期目标并进行工期策划。按照职责分工统筹联动，保持业务协同，落实资源保障，确保工期履约。对工期履约情况动态管控，实时预警，并采取有力措施进行纠偏处置，确保风险可控。同时做好准备应对多样天气变化，提前策划规避因工期滞后而导致工期违约、经济处罚、经济索赔以及项目成本加大等风险。

⑥夯实成本管理。做好全员、全过程成本管理，将成本目标责任到个人；通过对各种管理方案再优化，达到项目成本配置最合理；根据项目进度计划，按责任动态子项单价，动态编制项目当期责任成本，开展降本增效策划，分析项目成本控制重点，查找管理风险点并制定防范措施。按期召开经济活动分析会，进行全成本盘点，对比目标成本寻找差异，以数据为导向发现问题、原因查找、制定措施、指定责任人、完成节点，对于成本管控不断完善、纠偏。