□ 北京 张 鹤

自20世纪90年代我国国有企业开始进行制度改革后，大型国企基本都在各个领域占据着重要地位，具有决定性影响。习近平总书记关于中国特色现代国有企业制度的重要论述，是对我们党领导国有企业改革发展丰富实践和历史经验的科学总结，是运用马克思主义立场观点方法对国有企业发展理论的重大创新，是坚定走中国特色国有企业改革发展道路的科学指南。国有企业必须不断加强中国特色现代企业制度建设，进而持续提升国有经济的竞争力、创新力、控制力、影响力和抗风险能力。

一、规章制度体系概述

企业的规章制度贯穿于日常管理的方方面面，用于规范企业全体成员及所有经济活动的标准和规定。规章制度建设是企业基础管理工作的重点，同时也是管理的难点。近年来，国有企业不断夯实管理基础，强化管理创新，企业管理工作取得积极成效。但与世界一流企业相比，仍存在管理制度不完备、体系不健全、机制不完善、执行不到位等问题，一定程度上影响了企业发展的质量和效益。2020年-2022年，以实施三年改革行动和对标世界一流管理提升行动为契机，国有企业特别是中央企业，加快推进公司治理体系与治理能力现代化，提升法治化管理水平。建立了以公司章程为根本遵循，以职能模块为基础，以管理事项为核心的规章制度体系。通过强化组织的穿透管理，对规章制度实行分级分类管理，搭建规章制度体系框架，进一步明晰党组织和其他治理主体权责，理顺管理流程，将规章制度执行纳入合规管理范畴，制度体系建设取得了显著的成效。

二、国有企业规章制度体系建设的重要性

1.加强制度建设是企业发展的必由之路。加强管理是企业发展的永恒主题，是企业实现基业长青的重要保障。企业想要扩大规模并实现规模经济，需要更加有秩序地内部管理，充分整合调动内外部资源。但凡运营状况良好的企业，通常拥有较为成熟的规章制度体系。规章制度体系应与企业发展实际相匹配，体系建设完善方案应与企业战略规划和管理目标相一致。

2.加强制度建设是落实改革的有力举措。基于日益复杂的国内外形势与各种不确定因素，党中央作出推进国家治理体系和治理能力现代化的重大战略部署，对国有企业提升管理能力和水平提出了更高要求。国有企业要加强党的领导，落实董事会职权，形成更加成熟更加定型的中国特色现代企业制度，健全市场化经营机制，发挥经济功能，创造市场价值，更好为党和人民服务。

3.加强制度建设是依法治企的重要保证。国家全面推进依法治国，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。对国有企业而言，贯彻落实全面依法治国首要的就是要推进全面依法治企。根据国务院国资委《关于进一步深化法治央企建设的意见》（国资发法规〔2021〕80号）要求，中央企业要坚持完善制度、夯基固本。具体而言，就是要着力健全规章制度体系，根据适用范围、重要程度、管理幅度等，构建分层分类的制度体系框架，确保结构清晰、内容完整，相互衔接、有效协同，切实提高科学性和系统性；以强化制度建设为基础，坚持尊法、学法、守法、用法，将行之有效的经验做法，及时转化为企业规章制度，嵌入业务流程；定期开展制度梳理，编制立改废计划，完善重点改革任务配套制度，及时修订重要领域管理规范，不断增强针对性和实效性。

三、国有企业规章制度体系建设中存在的问题

1.制度时效性和实用性有待加强。近年来，国家立法和地方监管要求以较快的速度在丰富和变化，而为满足改革要求，新出台许多上位制度，或者上位制度面临普遍修订。国有企业自身发展战略、组织机构、市场布局、人员岗位不断调整，以支撑产业发展、业务拓展和生产运营。国有企业应对复杂多变的外部环境的同时，还承受着繁重的改革任务和生产经营压力，部分制度未能及时进行合理调整。有时急于补足漏洞，制度内容不够成熟，执行过程中发现部分内容适宜性不强，可能导致制度内容和工作实际出现不同程度的脱节。

2.制度计划的编制与执行存在偏差。年度规章制度计划一般是在第一季度组织编制，但是第一季度尚不能够预见全年的管理需要，如果缺乏上级单位下发的制度计划作为参考，这种不确定性将更加明显，因此能够确保列入计划的制度有限，无法达到制度计划的理想效果，在执行过程中，往往出现未列入计划的制定或修订需要，或者计划完成时间不能按照原定计划完成，甚至个别制度计划不能实现。

3.上下级单位间制度衔接不畅。

部分规章制度由于各种因素影响，不确定性一直存在，致使制度本身及其下位制度均长期处于试行或者暂行的状态，不利于上下级工作稳定衔接。同时，每个企业自身实际情况不同，根据上位制度制定本级制度时，如果完全参照上级规定，可能不符合本级情况，但如果按照本级实际改编，则可能造成上下不能有序衔接，甚至出现冲突，且这种情况短期内难以改善。

4.规章制度体系仍然不够健全。

作为新时代国有企业，需要实现更多新作为新举措，内部部门职责不断丰富，在这种情况下，原有制度经常处于无法完全满足企业生产经营需要的状态，存在着大量的制度管理漏洞或者空白，制度不能对企业经营管理活动形成全覆盖，难以做到依靠制度来管住权、管住人、管住事、管住钱，这就需要不断健全规章制度体系。

5.规章制度宣贯培训不够到位。近年我国立法工作步伐加快、节奏紧凑，国资监管趋严呈现常态化态势，国有企业大量上位制度颁布、更新，而培训宣贯需要员工在忙碌之余耗费时间和精力准备，越是重要的制度，越是需要花费更多的工夫和心思筹划，难以做到面面俱到。加之疫情影响，宣贯培训以线上为主，也难以保证受训人员精力集中，确保培训效果。

6.制度规定的颗粒度不尽合理。

国有企业实践中，往往存在规章制度颗粒度不适宜的情况。有些制度内容规范的过于宽泛粗糙，有些内容又规定的过多过细。宽泛粗糙可能导致制度针对性和可操作性不高，过多过细可能导致制度冗长、灵活性较差、不容易掌握。这些都可能导致工作效率的降低，从而达不到制度预期目的。

7.规章制度评价效果不够理想。部分企业的规章制度评价的评价维度单一、评价人员不专业或不重视、评价流程不完善，导致评价结果的客观性和有效性不强，评价结果无法充分反映制度执行情况并为第二年制度计划提供有力参考，甚至可能使评价流于形式，未能发挥检验制度效果和促进持续改进的作用。

四、国有企业规章制度体系建设完善策略

1.健全公司治理长效机制。根据国企改革要求，要完善中国特色现代企业制度，坚持“两个一以贯之”，形成科学有效的公司治理机制。虽然经过2020年-2022年国企改革三年行动的洗礼后，国有企业进一步厘清了党组织、董事会、经理层等各治理主体的权责边界，确保国有企业党委（党组）把方向、管大局、促落实，董事会定战略、作决策、防风险，经理层谋经营、抓落实、强管理，但我们应当清楚的认识到，随着经济发展和形势的改变，不断会有新任务新要求，不断赋予各治理主体相应新的职责。

健全公司治理长效机制，重点抓好以下方面。一是完善治理结构。推动党的领导融入公司治理，尤其是混合所有制改革还在持续推进，对于国有股权比例不同的企业，党组织定位和功能不同，党的领导融入公司治理的模式也不同，要完善不设党委的独立法人企业的党支部（党总支）对企业重大事项进行集体研究把关的制度和非独立法人企业党支部（党总支）以及内设机构中设立的党委围绕生产经营开展工作的制度，使党组织发挥作用制度化。二是规范决策机制。要切实做好权责清单的动态调整，各自着力破解“谁来议、议什么、怎么议”，才能保持各治理主体不缺位、不越位，各司其职、各负其责、权责清晰、协调运转、有效制衡。三是加强董事会建设。加强董事会配套制度建设，落实董事会各项职权，重点包括中长期发展决策权、经理层成员选聘权、经理层成员业绩考核权、经理层成员薪酬管理权、职工工资分配管理权、重财务事项管理权等6项职权。

2.实施授权放权清单化管控。授权放权是有效落实《改革国有资本授权经营体制方案》的重要举措，被看做是放大改革乘数效应的关键之举。对所出资企业的管控方式和授权程度，直接决定了子企业公司治理决策和运作空间，对子企业的活力有决定性影响。加强授权体系建设，要做好分层分级授权，股东会向董事会授权、董事会向经理层授权、总部向所属企业授权。

授权应当坚持依法合规、权责对等、风险可控等基本原则，实现规范授权、科学授权、适度授权，始终遵循“集权有道、分权有序、授权有章、用权有度”。实施授权放权应着重注意以下方面：一是严格遵循《公司法》及有关法律规定，并限定在《公司章程》规定和授权主体权限范围内，不得超越职权范围，并规范被授权方向授权方的报告制度、行权评价、越权追责等管理行为。二是要推进科学分类授权，转变以往“直线管理”“一管到底”的模式，开展深入的调研，综合考虑所出资企业发展阶段、行业特点、治理能力、管理基础等因素给予不同范围、不同程度的授权放权，合理确定授权决策事项及权限划分标准，加强授权运行监督与评价，动态调整授权范围。三是对于新业务、非主营业务、高风险事项以及在有关巡视巡察、纪检、审计等监督检查中发现突出问题的事项，应当谨慎授权、从严授权。 四是要动态评估调整授权范围，对该加大授权力度的要及时加大，对出现重大偏差或严重问题的，要及时“熔断”或取消授权。

3.构建完善的规章制度体系。国务院国资委《关于进一步深化法治央企建设的意见》（国资发法规〔2021〕80号）中明确指出，要以强化制度建设为基础，坚持尊法、学法、守法、用法，根据适用范围、重要程度、管理幅度等，构建分层分类的制度体系框架，确保结构清晰、内容完整，相互衔接、有效协同，切实提高科学性和系统性。

构建完善的规章制度体系，往往需要经历以下过程。一是搭建规章制度基本框架。通过分析自身组织架构和治理体系、管理体系的具体情况，着眼未来一段时期发展规划，谋划规章制度体系顶层设计，科学确定规章制度分类和分级标准，对不同种类、不同级别的制度施以不同审批与决策权限。二是查找规章制度体系缺失和控制薄弱环节。梳理各项职能职责及管理事项对应规章制度情况，如发现有某项职能职责及管理事项无对应制度，或者现有对应制度不能满足事项管理需要，则应当提出填补方案。可结合内部控制体系评价工作，分析控制薄弱环节，从风险防范角度提出制度设计层面的改进措施。三是有序推进规章制度的“留立改废”。根据规章制度体系缺失和控制薄弱环节情况，结合相关管理需要，作出规章制度保留、新增、修订、废止具体安排，明确责任部门和计划完成时间。一般而言，存在制度体系缺失的，应当考虑制度的起草必要性和施行条件，作出是否新增的决定。存在控制薄弱环节，已有制度加以规范的，在分析研究的基础上，作出是否修订的决定；尚无制度加以规范时，考虑对已有制度及日常工作的影响，作出是否新增的决定。当内外环境发生较大变化时，应当评估对现行规章制度的影响，梳理并作出有关决定。当符合规定条件时，作出废止的决定。对经评估无需进行修订的制度，予以保留。

4.规范规章制度全过程管理。一项规章制度的全生命周期，主要包括计划－起草－征求意见－合法合规性审查－审批－颁布－宣贯－执行－评价－修订－废止等过程。各阶段应当做好以下方面：在制订计划阶段，要结合实际管理需要，最好将“废改立”计划与宣贯计划同步完成，可以探索实行年中调整机制，将当年重要会议精神、各治理主体和相关部门意见、最新工作要求，纳入年度计划。在编制起草阶段，应充分了解工作背景，深入分析研究制定依据，明确所要规范的具体事项，可以通过在数字化系统中设定的模板，规范规章制度的要素和格式。在征求意见阶段，应按照制度的适用范围，并考虑各类主体的相关性，广泛充分的征求意见建议，对于各方提出的意见建议，编制部门应整理汇总，对于合理意见建议予以采纳，并将是否采纳的情况进行反馈。在合法合规性审查阶段，需要明确制度编制依据和内容要点，应由法律部门及人员进行审核，审核人员应注重规章制度的合法性、合规性、合理性并重。在决策会议审议阶段，严格执行会议的议事规则和决策程序，做好会前酝酿，企业总法律顾问应当确保能够参加规章制度的决策会议。在宣贯阶段，根据适用范围和业务条线，合理划定参训人员，由制度参与起草人或规范事项的主要办理人亲自讲解，宣贯效果更好，同时应注重增强员工的责任意识和规则意识。在执行阶段，要做好执行监督检查，可以通过完善优化流程，控制工作按照制度规定规范开展。在评价阶段，应把握好评价的维度，可以采取自评与互评相结合、集中评价与日常评价结合开展，由实施人员来进行评价。规章制度的修订和废止要严格按照规定程序，并考虑规章制度修订和废止后的内容和数量衔接，做好台账管理。

五、结语

国有企业规章制度体系建设完善，是实施企业管理的必要步骤，也是促进企业获得发展的重要机会。目前，针对国有企业在规章制度体系建设和管理方面的问题，应当进一步引起广泛重视，通过健全公司治理长效机制、实施授权放权清单化管控、构建完善的规章制度体系、规范规章制度全过程管理等有效措施加强改进，促进提升国有资产管理效率，增强国有企业发展实力，为国有企业实现高质量发展提供制度保障。